Vận dụng một số nội dung của mô hình quản lý công mới vào cải cách hành chính ở Việt Nam

Mô hình quản lý công mới

Trong những năm cuối thập kỷ 80 và đầu thập kỷ 90 của thế kỷ trước, khu vực công hoạt động không hiệu quả, do đó chi phí cao nhưng chất lượng dịch vụ do khu vực công cung cấp lại rất thấp. Điều này nếu không kiểm soát được sẽ dẫn đến hậu quả là thuế tăng cao, xã hội bất ổn và ảnh hưởng trực tiếp đến sự phát triển của quốc gia. Đứng trước hàng loạt vấn đề mang tính tiêu cực này, nhiều quốc gia như Anh, Niu-di-dân, Úc đã tìm giải pháp ở khu vực tư nhằm đem lại những thay đổi tích cực. Các nhà nghiên cứu và thực tiễn cho rằng khu vực công sẽ hoạt động tốt hơn nếu được tổ chức và quản lý giống như khu vực tư; khu vực công nếu hoạt động dưới áp lực của thị trường sẽ đem lại hiệu quả cao hơn. Trong bối cảnh đó, một mô hình hành chính công mới với tên gọi "Quản lý công mới" ra đời với mục tiêu là tạo ra một nền hành chính gần gũi với thị trường hơn và hoạt động hiệu quả hơn. Nhiều nguyên tắc, kỹ thuật và thực tiễn quản lý theo cơ chế thị trường và cách thức hoạt động của khu vực tư được áp dụng vào khu vực công.

Như vậy, "Quản lý công mới" là thuật ngữ dùng để chỉ hàng loạt các hoạt động cải cách diễn ra trong nền hành chính của các nước thuộc Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) những năm cuối thập kỷ 80 và đầu thập kỷ 90 thế kỷ trước, có thể coi là một hệ tư tưởng về cải cách được hình thành trong khu vực tư và áp dụng vào khu vực công. Nó bao gồm hầu hết những thay đổi về cấu trúc, tổ chức và quản lý diễn ra trong khu vực công của các nước OECD. Thuật ngữ này được sử dụng lần đầu tiên vào năm 1991 bởi tác giả Christopher Hood trong hàng loạt bài viết của ông về chủ đề này. Mô hình quản lý công mới có những đặc điểm sau:

- Giảm chi phí trực tiếp trong khu vực công và tăng cường kỷ luật lao động nhằm cải thiện việc sử dụng nguồn lực.

- Áp dụng thực tiễn quản lý của khu vực tư nhằm tăng cường sự linh hoạt trong việc ra quyết định.

- Cạnh tranh trong khu vực công (thông qua hợp đồng ngắn hạn và thông qua đấu thầu). Đây chính là yếu tố cơ bản để giảm chi phí và cải thiện chất lượng hoạt động.

- Phân quyền quản lý, trao quyền cho các tổ chức để quản lý hiệu quả hơn và tăng tính cạnh tranh giữa chúng.

- Chuyển từ kiểm soát đầu vào sang kiểm soát đầu ra, nhấn mạnh đến kết quả hơn là quá trình.

- Các chuẩn mực trong thực thi công vụ rất rõ ràng, đánh giá thực thi công vụ được thực hiện, vì trách nhiệm trong công vụ đòi hỏi phải xác định rõ ràng mục tiêu hay kết quả cần phải đạt được của cá nhân và tổ chức và hiệu quả đòi hỏi phải quan tâm đến mục tiêu và quản lý theo định hướng kết quả hoặc theo mục tiêu.

- Nhà quản lý được trao quyền để quản lý các công việc của tổ chức, vì trách nhiệm đòi hỏi nhiệm vụ rõ ràng và không lạm dụng quyền lực. Mối quan tâm lớn nhất là thực thi công vụ và minh bạch.

Sự ra đời của mô hình quản lý công mới đã chuyển mô hình hành chính công truyền thống sang quản lý công. Với quan điểm cho rằng mô hình tổ chức và cung cấp dịch vụ công truyền thống với đặc điểm mang tính độc quyền, tính tập trung cao, quan liêu máy móc với quá nhiều quy định chỉ mang lại hiệu quả thấp, chi phí cao và không đáp ứng được yêu cầu phát triển, thì mô hình quản lý công mới ra đời sẽ mang đến một nền hành chính gọn nhẹ hơn, với cơ cấu tổ chức đơn giản hơn. Với mô hình này, các nhà quản lý sẽ được trao thêm quyền chủ động, sáng tạo hơn, các tổ chức cung cấp dịch vụ dưới áp lực cạnh tranh sẽ phải đảm bảo chất lượng. Nếu như mô hình hành chính công truyền thống chú ý tới việc quản lý các quy định của luật và vai trò của các tổ chức hành chính trong việc hoạch định và thực hiện chính sách, thì với sự chuyển đổi sang mô hình quản lý công mới, nền hành chính công truyền thống với hệ thống thứ bậc chặt chẽ được chuyển dần sang một nền hành chính công mới nhấn mạnh tới yêu cầu trách nhiệm và kết quả công việc thông qua việc áp dụng các kỹ thuật quản lý của khu vực tư.

Vận dụng vào cải cách hành chính ở Việt Nam

Trên cơ sở nghiên cứu những triết lý và nội dung của mô hình quản lý công mới và xuất phát từ thực tiễn Việt Nam , xin đề xuất một số nội dung cần tiếp tục quan tâm trong quá trình triển khai công tác cải cách hành chính như sau:

Thứ nhất, đẩy mạnh phân cấp quản lý, trao quyềnchủ động nhiều hơncho các nhà quản lý trong điều hành tổchức để họ có quyền điều khiển tổchức mộtcách chủ động và có kế hoạch hơn

Phân cấp quản lý là một yếu tố của mô hình quản lý công mới đã và đang được nhiều quốc gia thực hiện trong tiến trình cải cách hành chính. Mặc dù mục tiêu, mức độ và lợi ích do phân cấp quản lý mang lại có thể không giống nhau ở từng quốc gia nói chung và từng tổ chức nói riêng, nhưng một số mục tiêu cơ bản của phân cấp quản lý là: cung cấp dịch vụ tốt hơn cho người sử dụng; tăng cường trách nhiệm của các cơ quan trung ương nhằm đáp ứng nhu cầu của công dân; cải tiến chất lượng và hiệu quả của các dịch vụ công; trao quyền lực nhiều hơn cho các đơn vị cấp dưới. Phân cấp quản lý cũng nhằm giảm bớt việc quá tải và ách tắc công việc ở các cơ quan hành chính trung ương, đẩy nhanh tiến trình ra quyết định và thực hiện quyết định bằng việc giảm thiểu những vướng mắc do "tập trung hóa quyền lực" trong các bộ và các cơ quan hành chính khác. Ngoài ra, phân cấp quản lý cũng nhằm giao quyền nhiều hơn trong điều hành hoạt động của tổ chức cho các nhà quản lý.Các cơ quan trung ương chỉ làm nhiệm vụ hoạch định chính sách và hướng dẫn thực hiện chính sách.

Ở Việt Nam , trong quá trình cải cách thời gian qua cũng đã tiến hành phân cấp giữa Trung ương và địa phương; giữa các cấp chính quyền địa phương. Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ đã đề ra 6 định hướng phân cấp làm cơ sở cho triển khai thực hiện phân cấp của các bộ, ngành trong các lĩnh vực: đầu tư, đăng ký kinh doanh, đất đai, tài sản nhà nước... Tuy nhiên, trong thực hiện "phân cấp chuyển biến chậm, thiếu quyết liệt và kéo dài, chưa đúng quy định thời hạn của Chính phủ". Chính vì vậy, muốn đẩy mạnh phân cấp, một mặt, cần phải nghiên cứu cơ sở lý luận và căn cứ vào tình trình thực tiễn ở Việt Nam để xác định rõ những vấn đề gì, nội dung gì có thể tiếp tục phân cấp; phạm vi phân cấp đến đâu; cơ quan, tổ chức nào chịu trách nhiệm về các nội dung phân cấp đó, đồng thời phải tổng kết làm rõ những nguyên nhân cản trở chủ yếu trong thực hiện phân cấp trong thời gian vừa qua để có những biện pháp khắc phục. Mặt khác, đẩy mạnh phân cấp, tăng cường quyền lực cho các nhà quản lý cần phải có cơ chế để kiểm soát việc sử dụng quyền lực cũng như hoạt động của nhà quản lý.

Phân cấp quản lý, trao quyền nhiều hơn cho các nhà quản lý đòi hỏi không chỉ nới lỏng việc kiểm soát "đầu vào" mà còn phải thiết lập một hệ thống kiểm soát "đầu ra" hay kết quả và hiệu quả công việc; đòi hỏi phải có một hệ thống giảm sát, kiểm tra phù hợp trước khi nới lỏng quyền kiểm soát đối với tài chính và các yếu tố đầu vào khác. Nếu như không xây dựng được một hệ thống giám sát, kiểm tra phù hợp, hoặc hệ thống này hoạt động yếu, việc kiểm tra hành vi của các nhà quản lý được phân cấp sẽ rất khó khăn. Trong bối cảnh đó, trao quyền nhiều hơn cho các nhà quản lý có thể sẽ khiến họ chuyên quyền, độc đoán, gây nhũng nhiễu nhiều hơn và điều đó cũng tạo điều kiện cho tham nhũng phát triển.

Từ thực tiễn phân cấp ở các nước theo mô hình quản lý công mới và từ thực tiễn cải cách ở Việt Nam cho thấy, muốn đạt kết quả và kiểm soát được "quyền lực" đã trao cho các nhà quản lý thì song song với việc trao quyền, phải đảm bảo các điều kiện sau:

- Phải xây dựng một cơ chế với các biện pháp kiểm tra, giám sát để đảm bảo rằng các nhà quản lý ở các đơn vị đã được phân cấp đang hoạt động vì các mục tiêu đã đặt ra, cũng như phải thiết lập các cơ chế để kiểm tra việc thực hiện công việc của họ.

- Phải xây dựng một hệ thống thông tin có khả năng cung cấp thông tin chính xác, đầy đủ và kịp thời cho nhà quản lý các cấp nhằm giúp họ thiết lập được một hệ thống kiểm soát ngân sách chi cho các hoạt động hành chính.

- Phải xây dựng các chỉ số để đánh giá việc thực hiện công việc cũng như các phương pháp đánh giá khoa học để kiểm soát các hoạt động của cá nhân và tổ chức.

- Phải đảm bảo các mối quan hệ thông suốt giữa các cơ quan, tổ chức và cá nhân được phân cấp.

Thứ hai, tăng cường trách nhiệm của cán bộ, côngchức trong thực thi công vụ

Tăng cường trách nhiệm trong công vụ của các nhà quản lý và cá nhân trong tổ chức là một trong những nội dung cơ bản của mô hình quản lý công mới và nội dung này cũng cần phải được quan tâm hơn trong giai đoạn cải cách tiếp theo ở Việt Nam. Trách nhiệm của cán bộ, công chức có ý nghĩa rất lớn đối với hiệu quả hoạt động của tổ chức. Muốn đạt được hiệu quả trong tổ chức, cần phải phân định rõ trách nhiệm cho các cán bộ, công chức gắn với các hoạt động mà họ đảm nhận chứ không chỉ trao quyền. Trách nhiệm trong thực thi công vụ của cán bộ, công chức bao gồm: trách nhiệm đối với kết quả/mục tiêu cần phải đạt được; trách nhiệm gắn liền với từng mối quan hệ công vụ cụ thể: với cấp trên, với cơ quan dân cử khác nhau, với khu vực tư nhân, các tổ chức xã hội, công chức và các bên liên quan đến các mối quan hệ công vụ đó và trách nhiệm đối với những thay đổi để thích ứng với môi trường trong đó tổ chức tồn tại và phát triển. Công chức có trách nhiệm ở góc độ này sẽ tích cực tạo ra những thay đổi và thực hiện thay đổi nhằm đem lại hiệu quả mong muốn trong hoạt động của cá nhân và tổ chức.

Ở Việt Nam , Luật cán bộ, công chức được Quốc hội thông qua ngày 13/11/2008 có quy định về trách nhiệm của công chức trong thực thi công vụ. Đó là trách nhiệm trong thực thi các nguyên tắc công vụ, các nguyên tắc quản lý cán bộ, công chức. Trách nhiệm công vụ công chức còn thể hiện ở việc thực hiện các nghĩa vụ liên quan đến thể chế chính trị, chế độ nhà nước và nhân dân; trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ trong thi hành công vụ, trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ của cán bộ, công chức là người đứng đầu. Tuy nhiên, chỉ có thể nâng cao được trách nhiệm của cán bộ, công chức khi các trách nhiệm đó được cụ thể hóa trong từng mối quan hệ công vụ ở trong từng môi trường tổ chức cụ thể và gắn với từng cá nhân cán bộ, công chức chứ không chỉ đề cập đến trách nhiệm một cách chung chung và cần phải nhấn mạnh tới trách nhiệm đối với các kết quả hay mục tiêu cần phải đạt được trong thực thi công vụ. Trách nhiệm trong công vụ của cán bộ, công chức không chỉ phụ thuộc vào ý thức tự giác của bản thân cán bộ, công chức mà đòi hỏi sự hỗ trợ của các nhà quản lý cùng với các quy định rõ ràng của pháp luật. Chính vì vậy, muốn nâng cao trách nhiệm của cán bộ, công chức cần phải chú ý đến một số vấn đề:

- Cần phân định rõ trách nhiệm của cán bộ, công chức và các bên liên quan trong từng mối quan hệ công vụ cụ thể đồng thời xác định rõ các quyền hạn tương xứng. Phải xác định rõ các hoạt động và nhiệm vụ cụ thể của mỗi bên trong từng mối quan hệ công vụ. Nếu cán bộ, công chức không hiểu rõ trách nhiệm của mình (phải làm gì) trong từng mối quan hệ công vụ cụ thể thì khó có thể nói đến hiệu quả trong thực thi công vụ. Điều này còn khó khăn hơn khi có những sai sót xảy ra trong thực thi công vụ, khó có thể xác định được nguyên nhân do đâu để có các biện pháp khắc phục phù hợp.

- Các kết quả mong đợi/mục tiêu trong thực thi công vụ của cán bộ, công chức và các bên tham gia trong các mối quan hệ công vụ phải được xác định rõ ràng. Nếu các mục tiêu hoặc các kết quả mong đợi không rõ ràng, trách nhiệm trong thực thi công vụ sẽ khó xác định, công chức không thể chủ động để có trách nhiệm với kết quả của công việc. Khi mục tiêu hay kết quả cần đạt được được xác định rõ ràng, và mỗi bên tham gia trong mối quan hệ công vụ biết bằng cách nào để đạt được những kết quả hay mục tiêu đó họ sẽ chủ động thực hiện trách nhiệm của mình. Tuy nhiên, khi xác định các mục tiêu hay các kết quả cần phải đảm bảo tính hợp lý, có thể đạt được, đồng thời phải cân đối với nguồn lực vật chất để thực hiện mục tiêu và với năng lực của cán bộ, công chức. Cần phải có sự cân bằng về nguồn lực, thẩm quyền và các mục tiêu hay kết quả cần phải đạt được.

- Cần làm rõ trách nhiệm báo cáo giải trình trong thực thi công vụ của cán bộ, công chức. Một số vấn đề cần phải làm rõ như: các thông tin nào cần báo cáo, ai báo cáo, báo cáo cho ai và khi nào báo cáo. Phải có các công cụ đo lường để có thể xác định được thu thập và phân tích các thông tin cần báo cáo. Trách nhiệm giải trình phải gắn với từng mối quan hệ công vụ cụ thể như đối với cơ quan cấp trên, cơ quan dân cử, khu vực tư nhân, các tổ chức xã hội, công chúng và các bên có liên quan trong từng mối quan hệ công vụ cụ thể đó. Tuy nhiên, trách nhiệm giải trình không thể thực hiện nếu thiếu đi tính minh bạch và hệ thống các quy định pháp luật đầy đủ, chính xác. Cần phải coi trách nhiệm báo cáo, giải trình là một trong những giá trị cần thiết và quan trọng đối với cán bộ, công chức, đặc biệt là cán bộ, công chức quản lý.

- Phải có cơ chế kiểm soát và điều chỉnh. Muốn cho cán bộ, công chức có trách nhiệm với kết quả thực thi công vụ của mình, phải chỉ rõ bằng cách nào và ai sẽ xem xét và chịu trách nhiệm với việc kiểm soát và địa chính quá trình thực thi công vụ của công chức và bằng cách nào kết quả thực thi công vụ của họ được cải thiện.

- Cung cấp các phương tiện và điều kiện pháp lý cũng như các cơ chế cụ thể để có thể khuyến khích công chức chủ động tạo ra thay đổi trong tổ chức, trong thực thi công vụ và thực hiện các thay đổi đó.

Thứ ba, nâng cao năng lực thực thi công vụ của cán bộ, côngchức

Năng lực của cán bộ, công chức ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả công vụ, quyết định đến chất lượng của các chính sách, quyết định trong quản lý hành chính nhà nước và tác động đến việc thực thi các quyết định và chính sách đó trong thực tiễn. Một văn bản pháp luật, một chính sách hay quyết định có thể rất hoàn hảo nhưng muốn đi vào thực tiễn đời sống phải cần đến các cán bộ, công chức có năng lực. Không có năng lực, cán bộ, công chức không dám đương đầu với những thay đổi, không dám chủ động tạo ra thay đổi và không có khả năng làm chủ được thay đổi để ứng phó với những điều kiện phức tạp và luôn biến động của môi trường trong đó các tổ chức hành chính nhà nước tồn tại và phát triển.

Năng lực của cán bộ, công chức luôn gắn liền với thực tiễn thực thi công vụ của cán bộ, công chức. Sẽ không chính xác nếu đánh giá năng lực của cán bộ, công chức chỉ thông qua trình độ đào tạo, bồi dưỡng về chuyên môn, nghiệp vụ được phân ảnh thông qua hệ thống văn bằng, chứng chỉ của cán bộ, công chức. Thực tế đã chứng minh không phải những người có bằng cấp cao đều có năng lực trong thực thi công vụ. Trong những năm cải cách hành chính vừa qua ở Việt Nam cho thấy, số lượng cán bộ, công chức qua các lớp đào tạo, bồi dưỡng ngày càng tăng lên, bằng cấp, chứng chỉ cũng theo đó tăng lên, nhưng nhìn chung năng lực của cán bộ, công chức vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu. Vì vậy, phát triển năng lực của cán bộ, công chức phải cần đến những giải pháp đồng bộ. Nâng cao năng lực của cán bộ, công chức không chỉ tập trung vào đào tạo, bồi dưỡng mà cần phải chú ý đến cả các chính sách khác như tuyển dụng, bố trí, sử dụng, tiền lương và các chế độ đãi ngộ... đối với họ.

Đào tạo, bồi dưỡng không giúp công chức nâng cao được năng lực thực thi công vụ nếu các vấn đề được đào tạo, bồi dưỡng không thực sự cần thiết cho công việc hay nói cách khác các kiến thức, kỹ năng có được qua đào tạo, bồi dưỡng không gắn với công việc, phục vụ cho công việc. Chính vì vậy, đào tạo bồi dưỡng cán bộ, công chức phải gắn với công việc và nhu cầu phát triển năng lực của cán bộ, công chức ở từng vị trí nhất định. Cần phải xác định được những phương thức và nội dung đào tạo, bồi dưỡng phù hợp cho từng nhóm đối tượng khác nhau. Bên cạnh đó, phải đề cao khả năng tự đào tạo, bồi dưỡng của cá nhân, xây dựng văn hóa học tập trong tổ chức, nâng cao trách nhiệm của các nhà quản lý trong việc huấn luyện và kèm cặp công chức cấp dưới. Năng lực của cán bộ, công chức chỉ có thể được xác định thông qua việc vận dụng các kiến thức, kỹ năng đã được đào tạo bồi dưỡng trong thực tế giải quyết các công việc cụ thể. Khó có thể nói đến năng lực thực thi công vụ của cán bộ, công chức tốt nếu như bản thân họ được bố trí ở những vị tri không phù hợp để phát huy được những năng lực và sở trường của mình.

Phát triển năng lực của công chức phải gắn với chính sách tiền lương và các chế độ đãi ngộ. Cần phải nghiên cứu để từng bước cải cách tiền lương, xây dựng hệ thống tiền lương hợp lý, khoa học để đảm bảo rằng người có năng lực cao, đảm nhận những công việc phức tạp được hưởng mức lương cao hơn và ngược lại, người có năng lực hạn chế làm công việc đơn giản hơn hưởng mức lương thấp hơn.

Song song với những chính sách nêu trên, để nâng cao năng lực cho đội ngũ công chức có thể tác động vào động cơ của công chức để phát huy tính chủ động của cán bộ, công chức trong phát triển năng lực của bản thân. Muốn vậy, đòi hỏi phải có sự hỗ trợ của tổ chức trong việc xác định năng lực của công chức trong mối tương quan với mục tiêu chung của tổ chức. Một khi các năng lực cần thiết và "khoảng trống" giữa năng lực hiện có và năng lực cần phải có đã được xác định, từng cá nhân sẽ dễ dàng hiểu được họ nên là người thế nào và cần phải làm gì để phát triển năng lực và hoàn thành công việc của mình.

Ngoài ra, bản thân các nhà quản lý cũng cần phải thay đổi tư duy trong vấn đề cải thiện và nâng cao năng lực cho công chức. Người quản lý cần hiểu rằng: nếu quan tâm phát triển năng lực cho công chức thì sẽ làm gia tăng kiến thức, kỹ năng, hành vi ứng xử của họ, giúp họ làm việc tốt hơn, do đó, kết quả công việc mang lại cho tổ chức tốt hơn. Người quản lý cần phải làm cho công chức cấp dưới thấy họ được khuyến khích, được động viên để đưa ra ý tưởng mới sáng tạo. Điều đó giúp cá nhân có năng lực "có thể hành động", vượt lên trên những năng lực đang có.

Phát triển năng lực của cán bộ, công chức là một quá trình nỗ lực liên tục và cần có sự kết hợp của nhà lãnh đạo, quản lý trong tổ chức; sự nỗ lực, ý thức phát triển chức nghiệp của bản thân cá nhân trong tổ chức và các quy định của pháp luật về các vấn đề có liên quan chặt chẽ đến năng lực của công chức như tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng, sử dụng, chế độ đãi ngộ đối với công chức...

Tóm lại, mô hình quản lý công mới là xu thế phổ biến ở nhiều nước tiến hành cải cách hành chính. Như trên đã trình bày, cải cách hành chính ở Việt Nam trong thời gian qua cho thấy chúng ta cũng cải cách theo xu hướng này. Trong khi chúng ta chưa đủ tiềm lực để cải cách tất cả các nội dung theo mô hình này thì việc lựa chọn một số nội dung phù hợp và áp dụng ở những khu vực nhất định, tổ chức nhất định có thể mang lại những lợi ích đáng kể.Tuy nhiên, khi xác định nội dung cải cách cần phải tính đến tính khả thi của nó trong điều kiện chính trị, kinh tế xã hội cụ thể của Việt Nam .