Sở hữu toàn dân về tài nguyên khoáng sản theo quy định của pháp luật về khoáng sản

1. Tổng quan

Sở hữu toàn dân (SHTD) là một trong các hình thức sở hữu được quy định trong Hiến pháp năm 1992 của Nước Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam cũng như quy định tại Điều 172 của Bộ Luật Dân sự năm 2005. Thực chất của SHTD chính là sở hữu công cộng thuộc toàn thể nhân dân, do Nhà nước Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam làm đại diện. Nói cách khác, đó chính là Sở hữu nhà nước (SHNN). Điều 17 Hiến pháp năm 1992 đã xác định rõ “đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên, các xí nghiệp và công trình văn hoá, giáo dục, kĩ thuật phúc lợi chủ yếu đều thuộc SHTD”. Hình thức SHNN ở Việt Nam ra đời trên cơ sở quốc hữu hoá những tư liệu sản xuất chủ yếu của thực dân, tư bản lớn và địa chủ lớn. Nó được phát triển và nhân lên trong quá trình tái sản xuất mở rộng xã hội chủ nghĩa.

Trong thực tế, chủ sở hữu về tài nguyên khoáng sản đã được ghi nhận và khẳng định trong nhiều văn bản pháp luật trước đây như tại Điều 2 Sắc lệnh về mỏ năm 1950 của Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà, tại Điều 12 Hiến pháp năm 1960 và tại Điều 19 Hiến pháp năm 1980. Theo đó, quy định của pháp luật về khoáng sản đã thể chế hoá nội dung này tại Điều 2 Pháp lệnh về Tài nguyên khoáng sản năm 1989 và gần đây nhất, sở hữu về tài nguyên khoáng sản được khẳng định lại tại Điều 1 Luật Khoáng sản năm 1996.

Tuy nhiên, vấn đề SHTD, SHNN về tài nguyên khoáng sản được cụ thể hoá trong pháp luật về khoáng sản như thế nào, được thực thi ra sao? Những vấn đề gì, nội dung nào cần phải tiếp tục bổ sung, sửa đổi nhằm tiếp tục hoàn thiện chế định này trong quy định của pháp luật về khoáng sản vẫn chưa được nghiên cứu đầy đủ và toàn diện.

2. Vấn đề “Sở hữu toàn dân” theo quy định của pháp luật về khoáng sản

Như chúng ta đã biết, quyền sổ hữu đối với tài sản nào đó của một chủ sở hữu hình thành khi hội đủ ba quyền năng là quyền chiếm dụng, quyền sử dụng và quyền định đoạt (Điều 164 Bộ Luật Dân sự năm 2005) và trên cơ sở đó chủ sở hữu sẽ thực hiện các quyền của họ đối với loại tài sản mà họ nắm giữ.

Tài nguyên khoáng sản chính là một loại tài sản đặc biệt, và được xác định là tài sản quan trọng của quốc gia, hầu hết không tái tạo (Lời Mở đầu của Luật Khoáng sản). Điều 1 Luật Khoáng sản khẳng định “Tài nguyên khoáng sản trong phạm vi đất liền, hải đảo, nội thuỷ, lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của Nước Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam đều thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý”. Với tư cách là đại diện chủ SHTD, Nhà nước đã thể chế hoá các quyền năng của chủ hữu trong Luật Khoáng sản và các văn bản dưới Luật, được thể hiện trong những điều, khoản quy định trong hệ thống văn bản pháp luật về khoáng sản.

Bằng quyền định đoạt của chủ sởi hữu, Nhà nước có quyền cho phép hay không cho phép một tổ chức, cá nhân sử dụng, chiếm dụng và Nhà nước trao một phần quyền định đoạt tài sản của mình (khoáng sản) để tổ chức, cá nhân thực hiện các hoạt động có liên quan (khảo sát, thăm dò, khai thác, chế biến). Để quyền này được thực hiện trong thực tế, Nhà nước (Chính phủ) đã giao và phân cấp thẩm quyền cấp giấy phép hoạt động khoáng sản cho các cơ quan trực thuộc cũng như chính quyền địa phương. Điều này được thể hiện tại Khoản1 Điều 56 (sửa đổi, bổ sung) của Luật Khoáng sản đã quy định cụ thể thẩm quyền cấp giấy phép hoạt động khoáng sản của Bộ Tài nguyên và Môi trường và Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

Theo đó, các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước nếu muốn tiến hành hoạt động khoáng sản (khảo sát, thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản) phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền như đã nêu trên. Hình thức thể hiện quyền của chủ sở hữu về tài nguyên khoáng sản là Giấy phép hoạt động khoáng sản. Ngoài những quyền và nghĩa vụ được quy định trong Luật Khoáng sản, nội dung Giấy phép hoạt động khoáng sản còn quy định các điều khoản ràng buộc khác đối với tổ chức, cá nhân được phép khai thác khoáng sản. Nhất là đối với Giấy phép khai thác khoáng sản, Nhà nước chỉ cho phép tổ chức, cá nhân được phép khai thác theo những tiêu chí nhất định như: diện tích khu vực được phép khai thác, trữ lượng khoáng sản được phép khai thác, công suất khai thác lớn nhất hàng năm và thời hạn được phép khai thác.

Quyền của chủ sở hữu còn thể hiện ở chế định liên quan đến quyền cho phép chuyển nhượng giấy phép (thăm dò, khai thác, chế biến) khoáng sản. Nếu tổ chức, cá nhân được Nhà nước cho phép hoạt động theo loại giấy phép nêu trên muốn chuyển nhượng quyền thăm dò, khai thác, chế biến trên diện tích khu vực được phép hoạt động thì phải làm thủ tục xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền, và chỉ được phép thực hiện việc chuyển nhượng giấy phép khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép bằng văn bản (Giấy phép cho phép chuyển nhượng quyền). Mặt khác, vì tài nguyên khoáng sản là thuộc SHTD do Nhà nước thống nhất quản lý nên Nhà nước chỉ cho phép tổ chức, cá nhân được phép khai thác khoáng sản, chuyển nhượng quyền khai thác mà không được chuyển nhượng khoáng sản có trong khu vực khai thác theo giấy phép khai thác đã cấp. Điều này còn thể hiện rõ quy định của pháp luật về khoáng sản không có điều khoản nào quy định việc chuyển nhượng một phần giấy phép khai thác khoáng sản.

Quyền của chủ sở hữu về tài nguyên khoáng sản còn thể hiện ở chế định liên quan đến quyền của Nhà nước trong việc thu hồi giấy phép (quyền hoạt động khoáng sản) đối với tổ chức, cá nhân được phép hoạt động khoáng sản khi chủ giấy phép có hành vi vi phạm pháp luật về khoáng sản (Điều 24, Điều 29, Điều 39 và Điều 53 của Luật Khoáng sản). Đây chính là quyền định đoạt đối với tài nguyên khoáng sản mà các tổ chức, cá nhân không thể có được khi không có đủ quyền năng của quyền sở hữu. Ngoài ra, với tư cách là chủ sở hữu về khoáng sản, Nhà nước yêu cầu tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản phải nộp thuế tài nguyên. Đây là một sắc thuế dành riêng cho tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản. Theo quy định của Pháp lệnh thuế tài nguyên (sửa đổi) ngày 16 tháng 4 năm 1998 thì thuế suất tính cho tài nguyên khoáng sản từ 0 - 25% tuỳ theo từng loại khoáng sản cụ thể.

Khi một tổ chức, cá nhân được phép khai thác khoáng sản tại một mỏ, khu vực mỏ thì trên một góc độ nào đó họ cũng được thực hiện quyền sở hữu mang tính hạn chế, không đầy đủ đối với phần trữ lượng khoáng sản (tài sản), trong phạm vi khu vực khai thác ghi trong giấy phép. Đó là, chủ giấy phép được “quyền chiếm dụng” (được toàn quyền hoạt động khai thác trong diện tích khu vực khai thác), được “quyền sử dụng” (được quyền sử dụng khoáng sản có trong diện tích được phép khai thác với trữ lượng nhất định để kinh doanh) và được “quyền định đoạt một phần” (được quyền quyết định việc bán khoáng sản khi khai thác được cho bất kỳ tổ chức, cá nhân nào theo quy định của pháp luật). Các quyền này được quy định tại các điều: 22, 23 Chương IV, 26, 27 Chương V, 32, 33, 45, 46 Chương VI và Điều 51, Điều 52 Chương VI của Luật Khoáng sản.

3. Một số vấn đề hoàn thiện và kiến nghị

Mặc dù Luật Khoáng sản đã thể chế hoá các quy định đối với khoáng sản - loại tài sản đặc biệt thuộc SHTD do Nhà nước thống nhất quản lý thông qua các chế định liên quan đến các hoạt động khảo sát, thăm dò, khai thác và chế biến khoáng sản cũng như chế định liên quan đến công tác bảo vệ tài nguyên khoáng sản chưa khai thác nhưng đứng trên quan điểm “sở hữu” thì các quy định của pháp luật hiện hành cần thể hiện rõ hơn vai trò của chủ sở hữu đối với tài nguyên khoáng sản, đồng thời mở rộng hơn quyền của tổ chức, cá nhân cũng như trách nhiệm của họ đối với khoáng sản nằm trong diện tích khu vực khai thác đã được Nhà nước giao. Đó là:

- Vấn đề hình thức sở hữu.Có một câu hỏi đặt ra là, về hình thức Nhà nước có nên cho phép sở hữu tư nhân về tài nguyên khoáng sản hay không?

Qua nghiên cứu về hình thức sở hữu tài nguyên khoáng sản tại một số nước trên thế giới và khu vực cho thấy tài nguyên khoáng sản hầu hết đều thuộc sở hữu của Nhà nước. Sự khác nhau giữa pháp luật về khoáng sản giữa các nước là các quy định về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân được phép khai thác khoáng sản.

Tài nguyên khoáng sản là loại tài sản đặc biệt, luôn gắn liền với đất đai, sông, hồ, thềm lục địa cũng như vùng biển. Đối với mỗi quốc gia, đặc biệt là Việt Nam có được một tấc đất như hiện nay là sự hy sinh xương máu, mồ hôi, nước mắt của hàng ngàn thế hệ người Việt. Do đó, đất đai, sông, suối, vùng biển thuộc về nhân dân Việt Nam, không thuộc sở hữu đối với bất kỳ tổ chức, cá nhân nào. Mặt khác, như đã nêu trên sở hữu về tài nguyên khoáng sản trong lòng đất đã được khẳng định thuộc SHTD trong Hiến pháp - đạo luật gốc làm căn cứ xây dựng các luật, bộ luật có liên quan. Với lý do đó, về hình thức sở hữu đối với tài nguyên khoáng sản chưa khai thác là thuộc SHTD, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu thống nhất quản lý.

- Vấn đề mở rộng quyền định đoạt của tổ chức, cá nhân được phép khai thác khoáng sản đối với khoáng sản thuộc phạm vi khu vực khai thác.

Trên quan điểm tài nguyên khoáng sản thuộc SHTD, theo quy định hiện hành của pháp luật về khoáng sản thì Nhà nước hạn chế quyền định đoạt của tổ chức, cá nhân được phép khai thác khoáng sản đối với khoáng sản thuộc phạm vi khu vực khai thác đã được Nhà nước cấp phép. Theo đó, họ không được quyền chuyển nhượng một phần giấy phép khai thác khoáng sản. Trong quá trình hoạt động, vì một lý do nào đó nếu chủ giấy phép muốn chuyển nhượng quyền khai thác của họ gắn với một phần trữ lượng khoáng sản trong một diện tích nhất định thuộc phạm vi khu vực khai thác khoáng sản thì họ phải làm thủ tục trả lại một phần diện tích khu vực khai thác trước khi chuyển nhượng. Điều này, gây khó khăn cho chủ giấy phép vì khi trả lại giấy phép thì quyền khai thác khoáng sản trên diện tích trả lại cũng không còn. Khi đó, việc thực hiện hợp đồng chuyển nhượng gần như không thực hiện được.

Để bảo đảm quyền lợi của chủ giấy phép, đồng thời vẫn bảo đảm quyền định đoạt của chủ sở hữu là Nhà nước đối với tài nguyên khoáng sản trong lòng đất, đề nghị xem xét việc mở rộng quyền định đoạt cho chủ giấy phép khai thác khoáng sản. Theo đó, cho phép tổ chức, cá nhân được phép khai thác khoáng sản được chuyển nhượng quyền khai thác một phần diện tích khu vực khai thác. Khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép chuyển nhượng một phần diện tích thì giấy phép khai thác được điều chỉnh mà không phải làm thủ tục trả lại một phần diện tích khu vực khai thác.

- Vấn đề tăng cường hiệu quả khai thác, sử dụng tài nguyên khoáng sản

Nhà nước thực hiện quyền của chủ sở hữu giao tài sản (tài nguyên khoáng sản) cho một tổ chức, cá nhân khai thác thông qua Giấy phép khai thác khoáng sản. Mặc dù không có đầy đủ quyền sở hữu khoáng sản, nhưng tổ chức, cá nhân đó được thực hiện quyền sở hữu đối với khoáng sản đã khai thác được trong quá trình hoạt động, được quyền kinh doanh đối với trữ lượng khoáng sản được phép khai thác nhưng không phải mua nguyên vật liệu chính để sản xuất – kinh doanh là khoáng sản. Và họ chỉ phải chi phí cho hoạt động khảo sát, thăm dò (hoặc hoàn trả vốn thăm dò nếu nhà nước đầu tư thăm dò mỏ đó). Chi phí này thường rất thấp so với giá trị thực cũng như giá trị gia tăng đối với khoáng sản thu hồi được trong quá trình khai thác, chế biến.

Hiện nay, nguồn thu trực tiếp của ngân sách Nhà nước đối với tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản thông qua thuế tài nguyên. Ngoài ra, người dân được hưởng lợi từ các dự án khai thác khoáng sản thông qua đóng góp xây dựng hạ tầng, sử dụng lao động địa phương của tổ chức, cá nhân được phép khai thác khoáng sản. Tuy nhiên, trong thực tế nguồn thu ngân sách Nhà nước từ thuế tài nguyên (khoáng sản) không lớn, chưa tương xứng với giá trị thực tế của loại tài sản đặc biệt này, chưa đưa khoáng sản trở thành một nguồn lực quan trọng phục vụ sự nghiệp Công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước.

Để khoáng sản thực sự trở thành nguồn lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, việc đưa ra các chế định nhằm tăng cường hiệu quả sử dụng nguồn tài nguyên khoáng sản này, đồng thời tăng thu cho ngân sách Nhà nước là cần thiết. Theo đó, cần nghiên cứu, xây dựng và sớm ban hành quy định về cách thức định giá tài nguyên khoáng sản, trên cơ sở đó ban hành quy chế đấu thầu khai thác khoáng sản. Thông qua đó Nhà nước có thể tăng thu ngân sách từ nguồn khoáng sản, hạn chế cơ sở “xin - cho”. Mặt khác, cần xem xét lại thuế suất và cách tính thuế tài nguyên đối với khoáng sản như hiện nay. Theo quy định hiện này, giá tính thuế là giá bán khoáng sản tại nơi khai thác. Thực tế, phần giá trị gia tăng từ khoáng sản phát sinh chủ yếu từ khâu chế biến, khoáng sản tại nơi khai thác chủ yếu là nguyên liệu thô nên giá trị rất thấp.

4. Kết luận

Nghị quyết số 21-NQ/TƯ Hội nghị lần thứ 6 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoáng X “về tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa” đã chỉ rõ, một trong những giải pháp để tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa là tiếp tục hoàn thiện thể chế về sở hữu. Theo đó, nghiên cứu xây dựng, hoàn thiện luật pháp về sở hữu đối với các loại tài sản mới như trí tuệ, cổ phiếu, trái phiếu, tài nguyên nước, khoáng sản… Do đó, chế độ “sở hữu toàn dân” về tài nguyên khoáng sản cần tiếp tục được nghiên cứu hoàn thiện thông qua việc bổ sung, sửa đổi các quy định của pháp luật về khoáng sản. Tài nguyên khoáng sản trong lòng đất, vùng nội thuỷ, thềm lục địa và vùng biển thuộc sổ hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý phải được khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm, có hiệu quả phục vụ sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Theo đó, mô hình quản lý nhà nước về khoáng sản trong thời kỳ kinh tế hội nhập cũng phải được tiếp tục hoàn thiện nhằm củng cố, tăng cường hiệu quả hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước về khoáng sản các cấp để thực hiện có hiệu quả các quyền của chủ sở hữu về tài nguyên khoáng sản như đã nêu trên.