Tình trạng chậm thay đổi trong hệ thống công vụ ở Việt Nam – nguyên nhân và giải pháp

1. Một số hạn chế trong hoạt động của hệ thống công vụ nước ta

Chế độ công vụ, công chức (CVCC) là nội dung quan trọng trong hoạt động của nền hành chính quốc gia. Trong thời kỳ đổi mới,cvccvừa là đối tượng của quá trình đổi mới, cải cách, vừa là thước đo của quá trình đổi mới, dân chủ hoá đời sống xã hội. Đặc biệt, vớiPháp lệnh Cán bộ, công chứcđược ban hành năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2000 và năm 2003) vàLuật Công vụra đời năm 2008 đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng để tổ chức và quản lý các hoạt động liên quan đếncvcc,xây dựng nền hành chính phục vụ nhân dân, từng bước đổi mới cơ chế quản lý công chức phù hợp với thời kỳ xây dựng và phát triển đấtnước.

Quahơn 20 năm đổi mới, cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội, hoạt độngcvccđã góp phần làm thay đổi diện mạo nền hành chính nhà nước, tạo tiền đề cho việc hội nhập sâu, rộng trên các lĩnh vực kinh tế - văn hoá - xã hội với các nước trong khu vực và trên thế giới. Đội ngũ cán bộ, công chức (CBCC) cũng từng bước được xây dựng và nâng cao về chất lượng, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước. Việc tuyển dụng, nâng ngạch công chức hầu hết đều được tiến hành thông qua các kỳ thi; việc bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật, đánh giá công chức đều tuân thủ quy chế, quy trình, thủ tục và đúng thẩm quyền. Việc sử dụng, bố trí và quản lý công chức bước đầu đã căn cứ vào nhu cầu công tác và gắn với tiêu chuẩn chức danh. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, hoạt động cua hệ thốngcvccvẫn còn một số hạn chế:

Thứ nhất,hoạt động của hệ thống cvcc chưa đổi mới và theo kịp với sự đổi mới về vai trò của Nhà nước trong quản lý đời sống xã hội cũng như tổ chức cung cấp các dịch vụ công cho người dân và doanh nghiệp. Trong hoạt động công vụ, mối quan hệ giữa hành chính với chính trị; hành chính với sự nghiệp công; giữa hoạt động quản lý nhà nước mang tầm vĩ mô với hoạt động sản xuất - kinh doanh chưa được phân định triệt để và thực hiện có hiệu quả. Trên nhiều lĩnh vực, hoạt động công vụ thiếu thống nhất, chưa đảm bảo thông suốt; kỷ luật, kỷ cương của CBCC chưa nghiêm; việc phân loại công chức chưa bảo đảm khoa học, khách quan, dẫn đến việc bố trí, sử dụng, quy hoạch, đánh giá và đào tạo, bồi dưỡng công chức chưa phát huy hết hiệu quả, chưa đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ của Nhà nước đặt ra trong từng giai đoạn.

Thứ hai,về mặt pháp lý, chúng ta đã cóLuật Công vụ, Pháp lệnh Cán bộ, công chứcvà nhiều văn ban quy phạm pháp luật của Chính phủ quy định về hoạt độngcvcc. Tuynhiên, trong điều kiện hiện nay, các quy định của pháp luật hiện hành chưa bao quát đầy đủ, toàn diện hoạt động CVCC; chưa quy định rõ mục tiêu, nguyên tắc hoạt động công vụ trong quá trình phục vụ nhân dân và xã hội; nghĩa vụ và trách nhiệm của công chức trong thực thi công vụ chưa được quy định một cách hệ thống và bổ sung đầy đủ thành các nhóm nghĩa vụ và trách nhiệm; chưa chú trọng đúng mức đến quyền lợi đối với công chức như chính sách tiền lương, nhà ở và các chính sách đãi ngộ khác; các chuẩn mực về đạo đức công vụ chưa được quy định rõ ràng, cụ thể; chưa có quy định về thanh tra công vụ; việc điều động, thuyên chuyển CBCC giữa các cơ quan, tổ chức còn bất cập, thiếu sự phối hợp chặt chẽ và ăn khớp giữa các cơ quan của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội với các cơ quan của Nhà nước. Chưa có đủ điều kiện để bảo đảm cho công chức thực thi tốt công vụ, đáp ứng yêu cầu xây dựng nền hành chính hiện đại, hiệu quả, thông suốt. Ngoài ra, một số quy định về quản lý nhà nước đối với công chức chưa tạo ra sự thống nhất trong cách hiểu cũng như vận dụng trong thực tiễn.

Thứ ba,trên thực tế, việc thực hiện tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức hiện nay chủ yếu gắn với chỉ tiêu biên chế; cách thức tuyển dụng công chức áp dụng theo chế độ làm việc lâu dài, phù hợp với cơ chế kế hoạch hoá tập trung, nhưng chưa phù hợp với yêu cầu xây dựng nền hành chính hiện đại, năng động. Trong nhiều cơ quan, tổ chức, việc tuyển dụng, bổ nhiệm, sử dụng và quản lý công chức có xu hướng nặng về văn bằng, chứng chỉ, chưa chú trọng nhiều đến năng lực thực thi công vụ của công chức, dẫn đến tình trạng đào tạo chưa gắn với yêu cầu thực tiễn. Hiện tượng này dân đến nhiều hạn chế trong việc nâng cao chất lượng đội ngũ công chức, làm suy giảm hiệu quả hoạt động công vụ và chưa thu hút nguồn nhân lực có chất lượng cao bổ sung cho nền công vụ, trong khi xã hội đang có xu hướng dịch chuyển lực lượng lao động sang khu vực tư.

Các hạn chế trên đã làm cho hoạt động công vụ chưa được quản lý và kiểm soát chặt chẽ, phát sinh các tiêu cực ảnh hưởng đến đạo đức, tác phong, lề lối làm việc của công chức, giảm sức sáng tạọ trong hoạt động công vu, giảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan, tổ chức nhà nước trong quá trình phục vụ nhân dân. Các biểu hiện thiếu tinh thần trách nhiệm, yếu kém về năng lực, chuyên môn, kỹ năng hành chính, phong cách làm việc ở một bộ phận CBCC đã làm cho bộ máy hành chính trì trệ, kém hiệu quả; các biểu hiện quan liêu, tham nhũng, sách nhiễu nhân dân vẫn tổn tại trong CBCC làm ảnh hưởng đến lòng tin của người dân đối với Đảng và Nhà nước.

2. Những nguyên nhân ảnh hưởng đến chất lượng, hỉệu quả hoạt động công vụ của đội ngũ CBCC.

Nghiêncứuthực trạnghệthốngcvccở nước ta hiện nay cho thấy, chưa có sự đổi mới căn bản trong toàn bộ hệ thống: cơ chế nhân sự chưa có sự phân biệt giữa các đối tượng khác nhau làm việc trong bộ máy nhà nước và trong cả hệ thống chính trí; vẫn còn chủ nghĩa bình quân trong chính sách đãi ngộ công chức nên không tạo ra động lực làm việc cho đội ngũ công chức. Trên thế giới, ngay cả mô hình công vụ chức nghiệp (hay còn gọi là công vụ truyền thống) mà nền công vụ Pháp là điển hình hiện cũng đang trong quá trình cải cách sâu sắc trước những bất cập, đòi hỏi phải thay đổi của xã hội Pháp. Khác với các nước có nền kinh tế thị trường phát triển với mô hình công vụ việc làm như Hoa Kỳ, Ca-na-đa... nhấn mạnh sự đòi hỏi chuyên môn, chuyên nghiệp cao ở các vị trí quản lý hành chính cao cấp, ở nước ta, các vị trí quản lý hành chính trung, cao cấp lại tuân theo tiêu chuẩn chung về các chức danh lãnh đạo, quản lý mà ít nhấn mạnh tới tính chuỳên môn, nghiệp vụ của đội ngũ này. Bên cạnh đó, các vị trí quản lý hanh chính cấp thấp ở các nước theo mô hình việc làm thường “mở cửa” để tăng tính năng động cũng như tạo sự cạnh tranh trong và ngoài nền công vụ, còn ở Việt Nam lại có xu hướng khép kín do ảnh hưởng mô hình công vụ chức nghiệp của Pháp trước kia. (dựa trên các ngạch, bậc tương ứngvớichuyên môn nghề nghiệp, văn bằng chứng chỉ được đào tạo), khixemxét tiêu chuẩn nghiệp vụ các ngạch công chức ngành hành chính ban hanh theo Quyết định số 414/TCCP-VC ngày 29/5/1993 của Bộ trưởng, Trưởng Ban Tổ chức Chính phù, chúng ta thấy nó “gắn vớingười”màít “gắnvớiviệc”.Cụthể, tiêuchuẩn công chức ban hành chủ yếu dựa trên cơ sở trình độ được đào tạo tương ứng với ngạch, bậc công chức mà ít gắn với công việc cụ thể do người công chức thực thi, quy định về nhiệm vụ quá chung chung, thiếu các bản phân tích, mô tả công việc mà người công chức phải thực hiện. Trên thực tế, cũng ngạch chuyên viên nhưng làm việcởcác bộ, ngành khác nhau thì yêu cầu công việc cũng khác nhau. Chuyên viên làm việc ở các cơ quan trung ương khác với chuyên viên làm việc ở các cơ quan địa phương. Hiện nay, ở một số nơi, có trường hợp chuyên viên chính làm công việc của chuyên viên và ngược lại. Thậm chí, có cả chuyên viên cao cấp phải làm công việc của chuyên viên...

Công tác tuyển dụng công chức theo hình thức thi tuyển chung như hiện nay cũng ít gắn với yêu cầu, vị trí công vụ cụ thể của CBCC. Bổ nhiệm công chức luôn theo những quy trình phức tạp, rườm rà song nhiều khi mang tính hình thức và có lúc, có nơi không đáp ứng yêu cầu công vụ.

Công tác đào tạo CBCC chưa gắn với vấn đề sử dụng. Phương pháp, nội dung và cách tổ chức thực hiện đào tạo chưa gắn với công việc của người học. Trong khi các nước đào tạo công vụ tập trung chú trọng vào các công chức quản lý cấp trung, cao cấp thì chúng ta lại tập trung chủ yếu vào các công chức cấp thấp, mở rộng đối tượng, phân tán các nguồn lực, gây lãng phí lớn.

Việc đánh giá công chức hàng năm chủyếu dựa vào kiểm điểm tập thể theo các tiêu chí chung và cũng nặng về hình thức như: chấp hành chính sách, pháp luât của Nhà nước, thái độ, ý thức công tác hoàn thành nhiệm vụ được giao..., chưa phản ánh chính xác kết quả làm việc của công chức, chưa thực sự gắn với các nhiệm vụ cụ thể mà người công chức đảm nhiệm.

Chính sách tiền lương theo Nghị định số 204/2004/NĐ-CP ngày 14/12/2004 của Chính phủ được trả theo ngạch, bậc công chức, gắn với trình độ đào tạo và thâm niên công tác mà ít gắn với kết quả hoàn thành nhiệm vụ và mức độ phức tạp của công việc được thực thi. Tiền lương chưa trở thành động lực thực sự để công chức phấn đấu làm việc trong nền công vụ.

Nhiều thể chế mới về quản lý CBCC được ban hành trong thời gian qua chậm đi vào cuộc sống do ở khá nhiều bộ, ngành trung ương, cách quản lý công chức cơ bản vẫn chưa đổi mới. Một số quy định chậm được thực hiện và nhiều công việc trong quản lý công chức lẽ ra do đơn vị cơ sở giải quyết thì các bộ, ngành, tỉnh vẫn giữ lại để giải quyết.

Việc kiểm tra, thanh tra công vụ và xử lý vi phạm pháp luật công vụ chưa thường xuyên và không nghiêm. Tính răn đe làm gương trong xử lý công chức hầu như không có. Trách nhiệm thực thi công vụ của công chức chưa rõ nên có hiện tượng đùn đẩy, phó thác nhiệm vụ khi không có lợi ích tương thích. Việc tuân thủ không nghiêm các tiêu chuẩn, quy định cho hệ thốngcvccdẫn đến căn bệnh “nhờn thuốc” trong kỷ cương công vụ.

3. Một số kiến nghị nhằm đổi mới, hoàn thiện thể chế công vụ

Để đổi mới, hoàn thiện các thể chế công vụ, đòi hỏi sự thống nhất và đồng bộ trong cả hệ thống, chu trình công vụ.

Một là,đổi mới căn bản tư duy về một nền công vụ mới - một nền công vụ năng động, đáp ứng yêu cầu kinh tế thị trường tróng bối cảnh Việt Nam gia nhập WTO, hội nhập toàn cầu và phục vụ nhân dân hiệu quả hơn. Xu hướng của nền công vụ ở các nước phát triển là xem xét lại phạm vi và vai trò của nhà nước đối với phát triển kinh tế - xã hội trong bối cảnh kinh tế toàn cầu. Xu hướng hiện nay trong luật pháp về công vụ là có sự phân biệt giữa đội ngũ những người nhân danh quyền lực nhà nước để thực thi công vụ - công chức với đội ngũ những người làm việc trong khu vực công nói chung. Ví dụ, ở các nước trong Cộng đồng châu Au, đội ngũ công chức chỉ chiếm từ 10% đến 40% tổng số người làm việc trong khu vực công. Vướng quốc Anh chỉ có 10% những người làm việc trong khu vực công là công chức. Các công việc trong khu vực công không liên quan tới công vụ sẽ được mở cửa cho công dân của tất cả các nước trong cộng đồng. Công chức chịu sự điều chỉnh củaluật Công vụ,còn những người làm việc trong khu vực công chỉ chịu sự điều chỉnh một số điều trongLuật Công vụ,ngoài ra, họ tuân theo luật lao động và thường thông qua các hợp đồng lao động.

Như đã phân tích ở trên về các lợi thế của hệ thống công vụ việc làm, chung ta nên khai thác các yeu to hợp lý để tiến hành hoàn thiện thể chế công vụ và nâng cao chất lượng quản lý đội ngũ CBCC. về mặt kỹ thuật, nên chuyển từ hệ thống phân loại ngạch, bậc công chức theo trình độ đào tạo sang hệ thống phân loại công việc trong nền công vụ. Trước mắt, do chưa thể bỏ ngay hệ thống ngạch bậc đã có từ nhiều năm nay nên cần thay đổi cách nhìn về ngạch, bậc công chức, nên cụ thể hoá các vị trí công vụ trong mỗi ngạch công chức. Đồng thời, cần sớm tiến hành phân loại công việc theo định hướng tư duy xuất phát từ “việc” mà định “người”.

Hai là,việc tuyển dụng công chức cần được tiến hành dựa trên cơ sở vị trí công việc và tiến hành theo hình thức mở, thi cạnh tranh cho mọi ứng viên có đủ điều kiện. Cần tiến hành cải cách mạnh mẽcơchế tuyển dụng và sử dụng nguồn nhân lực dể tuyển được người có tài vào làm việc cho nền công vụ. Hiện nay, đã có những ý kiến đề cập đến việc “đấu thầu cán bộ” để tìm người có năng lực và phẩm chất cho nền công vụ. Điều này không có gì là mới mẻ với nền công vụở cácnước phát triển. Việc công khai lựa chọn người có năng lực hay “đấu thầu cán bộ” thực sự sẽ mang lại luồng sinh khí mới, cải thiện môi trường làm việc - môi trường hiện còn ảnh hưởng bởi tư tưởng cục bộ và tư duy phong kiến “một người làm quan cả họ được nhờ”.

Ba là,đào tạo công vụ cần nhanh chóng chuyển sang đào tạo theo yêu cầu vị tri công vụ và dựa trên cơ sở năng lực - đây là xu hướng tất yếu của tất cả các nền công vụ phát triển hiện nay trên thế giới. Mặc dù công tác đào tạo, bồi dưỡng đã được tăng cường, số lượng công chức qua các lớp, các khoá đào tạo, bồi dưỡng khá lớn, nhiều chương trình được đầu tư xây dựng nhưng nhìn chung, chất lượng còn thấp, nhất là về quản lý khu vực - công, về các kỹ năng nghiệp vụ thực thi công vụ. Đổi mới nội dung và phương pháp đào tạo, bồi dưỡng công chức, nhất là về mặt tư duy tiếp cận trong đào tạo công vụ.

Đồng thời, đổi mới công tác đánh giá công chức, không nên duy trì cách đánh giá dựa trên kiểm điểm, nhận xét tập thể một cách hình thức chung chung. Đánh giá công chức cần dựa trên các tiêu chí kết quả đầu ra, kết quả thực hiện nhiệm vụ của công chức.

Bốn là,cải cách tiền lương theo tư duy mới. Lương trả theo kết quả công việc mà không trả theo ngạch, bậc và bằng cấp đào tạo. Cải cách cơ cấu tiền lương và thực hiện một hệ thống quản lý tiền lương gần với chất lượng tác nghiệp của nguồn nhân lực trong nền công vụ nên là ưu tiên của Chương trình tổng thể cải cách hành chính ở nước ta trong những năm sắp tới.

Năm là,đổi mới mạnh mẽ việc quản lý công chức, áp dụng các kỹ thuật quản lý nguồn nhân lực trong khu vực công theo tư duỵ quản lý dựa trên kết quả đầu ra của các nước có nền công vụ phát triển thay cho cách quản lý công chức nặng về quản lý hành chính - nhân sự như hiện nay. Tạo động lực cho công chức thông qua tổ chức và cơ cấu lại đầu vào cũng như đầu ra của đội ngũ công chức. Thay đổi quan niệm làm công chức là có việc làm ổn định suốt đời. Mạnh dạn áp dụng cơ chế thí điểm ký hợp đồng làm việc với công chức. Phân cấp quản lý một các hợp lý, xác định quyền, quyền lợi, trách nhiệm ở các cấp quản lý rõ ràng, cho phép lãnh đạo cơ quan có quyền chấm dứt hợp đồng nếu công chức mắc khuyết điểm, không hoàn thành nhiệm vụ được giao. Ngược lại, công chức có quyền khởi kiện nếu bị sa thải trái pháp luật ra toà hành chính.

Thay đổi phương pháp khen thưởng công chức, gắn lương và thu nhập với vai trò, trách nhiệm và kết quả, chất lượng công việc thực thi công vụ của công chức. Để áp dụng thành công hệ thống này, cần xây dựng các tiêu chí đánh giá công bằng chất lượng thực thi công vụ dựa trên việc mô tả vị trí công việc, nói cách khác, cần lượng hoá các tiêu chí đánh giá công việc theo hệ thống công vụ việc làm mà nhiều nước đang áp dụng. Bên cạnh đó, việc thiết lập một cơ chế công khai và minh bạch trong chi tiêu tài chính công là điều kiện quan trọng không thể thiếu để kiểm soát và phòng ngừa tham nhũng, lãng phí có hiệu quả.

Nhanh chóng thiết lập hệ thống thanh tra công vụ. Xây dựng bộ quy tắc ứng xử đạo đức của công chức trong thực thi công vụ. Các quy tắc đạo đức thường là một phần củaLuật Công vụ.Ở một số nước, các quy định này được xây dựng nên bộ luật riêng như Nhật Bằn, Phi-lip-pin...

Như vậy, cải cách nền công vụ nói chung và hoàn thiện thể chế công vu nói riêng là vấn đề quan trọng trong tiến trình cải cách nền hành chính ở nước ta. Cải cách như thế nào là vấn đềquantrọng vìmọi nỗ lực thực hiện cải cách sẽ là lãng phí khi chưa xác định được một tư duy đúng để trên cơ sở đó xây dựng nội dung và lộ trình cho công tác cải cách. Chúng ta đã xây dựngLuật Công vụ,song điều không thể bỏ qua là cần chuẩn bị “cơ sở hạ tầng cho việc đưaLuật Công vụvào đời sống công vụ nói riêng và đời sống xã hội nói chung. Chỉ khi nào CBCC được chuẩn bị về mọi mặt, nhất là tư duy và nhận thức thìLuật Công vụmới có sức sống đi vào thực tiễn.

Xu hướng hiện nay là chuyển từ phân loại ngạch, bậc công chức theo trình độ đào tạo sang phân loại công việc trong nền công vụ và khai thác các lợi thế của cả hai mô hình công vụ việc làm và chức nghiệp một cách hợp lý. Để bắt nhịp với xu thế phát triển chung của các nền công vụ ở các quốc gia có nền kinh tế thị trường năng động và phát triển trên thế giới, phù hợp với dòng chảy của văn minh nhân loại thì chúng ta cần nghiên cứu, xem xét một cách thấu đáo khi tiến hành hoàn thiện thể chế nền công vụ. Phân loại công việc trong nền công vụ xuất phát từ các bản mô tả, phân tích các vị trí công việc do công chức thực thi công vụ đảm nhiệm. Căn cứ vào các tiêu chuẩn công việc có được từ việc mô tả, phân tích các vị trí công việc mà tiến hành tuyển dụng, đào tạo, bố trí sử dụng, đánh giá, trả lương và giải quyết các chính sách khác cho công chức. Việc thể chế hoá các quy trình công việc này, qua đó, tổng kết rút kinh nghiệm ở tất cả các nội dung thể chế công vụ, tiến tới pháp điển hoá pháp luật về công vụ - ban hànhLuật Công vụở nước ta chính là lộ trình cho việc hoàn thiện thể chế nền công vụ theo xu hướng xây dựng nền công vụ hiện đại, dân chủ, công bằng, minh bạch, hiệu lực và hiệu quả với đội ngũ công chức chuyên nghiệp trong sạch, đủ năng lực phẩm chất phục vụ Nhà nước, phục vụ nhân dân trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế.

Ths Hoàng Thị Hoài Hương - Quản lý nhà nước