Suy nghĩ về vai trò của Nhà nước - Phương pháp luận để xây dựng nhà nước trong nền kinh tế thị trường hiện đại
Các hàng hóa công cộng quốc gia, chẳng hạn như quốc phòng, có lợi cho toàn thể đất nước; những hàng hóa công cộng địa phương, như đường sá nông thôn, có lợi cho một vùng nhỏ hơn - nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế và xã hội. Và những thất bại của thị trường tiếp tục là những luận cứ kinh tế mạnh mẽ cho sự can thiệp của nhà nước. Nhưng những thay đổi về công nghệ đang cải tạo bản chất của những khiếm khuyết thị trường, chẳng hạn: trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng, công nghệ đã tạo ra phạm vi cạnh tranh mới trong viễn thông và điện lực. Và nhiều trong số những tấm gương phát triển thành công nhất, cả mới đây và trong lịch sử, đòi hỏi các nhà nước cộng tác với các thị trường để chỉnh đốn những khiếm khuyết của các thị trường, chứ không phải để thay thế chúng.
Sự công bằng vẫn là mối quan tâm chủ yếu của nhà nước. Bằng chứng mới đây đặc biệt là ở Đông Á chỉ ra rằng, sự đánh đổi giữa tăng trường và công bằng không phải là không thể tránh được như có thời người ta thường nghĩ. Những chính sách được thiết kế một cách thích hợp trong giáo dục cơ bản và chăm sóc sức khỏe có thể giảm nghèo khổ và tăng sự công bằng, đồng thời thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Bỏ qua những điều cơ bản này đối với phát triển có thể là tai họa. Tuy nhiên, những khiếm khuyết thị trường và những vấn đề khác của sự bất bình đẳng và không an toàn, không có nghĩa là chỉ có nhà nước mới có thể - và phải - giải quyết những vấn đễ này. Quyền cưỡng chế của nhà nước trong ranh giới của nó đem lại cho nó sức mạnh độc nhất trong việc tìm cách giải quyết những mối quan tâm này, nhưng nay cũng là những yếu kém độc nhất của nó. Các chính phủ cần quyết định liệu có nên đáp ứng với tình trạng trên hay không và đáp ứng như thế nào.
Sức mạnh độc nhất của nhà nước là có được những quyền lực về đánh thuế, cấm đoán, trừng phạt và đòi hỏi tham gia. Quyền đánh thuế của nhà nước tạo khả năng tài trợ cho việc cung cấp các hàng hóa công cộng. Quyền cấm đoán và trừng phạt cho phép bảo vệ sự an toàn cá nhân và quyền sở hữu tài sản. Và quyền đòi hỏi tham gia tạo khả năng giảm thiểu tình trạng ngồi không mà hưởng lợi: những người hưởng lợi về các hàng hóa công cộng phải đóng góp một phần chi phí. Quyền này cũng có thể giúp giải quyết các vấn đề về hành động tập thể, nếu như giải quyết theo một cách khác sẽ làm giảm lợi ích xã hội của các thị trường bảo hiểm, hoặc cản trở việc thực hiện các khoản đầu tư tư nhân bổ sung lẫn nhau.
Tuy nhiên, nhà nước cũng phải đối mặt với những thách thức khác thường cả trong việc xác định rõ những mục tiêu của mình lẫn đảm bảo rằng các nhân viên khu vực nhà nước sẽ theo đuổi các mục tiêu đó. Thứ nhất, ngay cả khi các cuộc bầu cử và những cơ chế chính trị khác giúp làm trung gian hòa giải giữa nhà nước và công dân, những sự ủy thác của các công dân có thể vẫn không rõ ràng, và những lợi ích đặc biệt có thế lực tiếp tục ra sức hướng sự chú ý của chính phủ có lợi cho chúng. Thứ hai, việc giám sát thực hiện rất khó khăn trong nhiều hoạt động của chính phủ như giáo dục tiểu học, bảo vệ môi trường và phòng bệnh. Điều này có thể gây khó khăn cho việc đặt ra các chuẩn mực hay lập ra các cơ chế khác nhằm đảm bảo tinh thần trách nhiệm. Cả hai vấn đề này có thể dẫn đến việc bộ máy quan chức nhà nước được phép có một khoảng rộng lớn để tùy tiện hành động. Khi điều đó xảy ra, các quan chức nhà nước ở tất cả các cấp có thể theo đuổi những chương trình nghị sự của xã hội.
Tại nhiều nước, khu vực hoạt động tự nguyện đã bước vào giải quyết một số khoảng trống trong hàng hóa và dịch vụ công cộng mà thị trường để lại và do sự khiếm khuyết của chính phủ. Các tổ chức tình nguyện có cả những mặt mạnh và mặt yếu. Nó làm được nhiều điều tốt trong việc nâng cao nhận thức công chúng, nói lên những mối quan tâm của công dân và phân phối các dịch vụ. Những tổ chức tự cứu giúp lẫn nhau ở địa phương đôi khi là cơ sở cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công cộng địa phương được ưa thích, bởi vì chúng gần gũi với những mối quan tâm địa phương.
Những mối quan tâm của chúng thường dành cho một số nhóm tôn giáo và sắc tộc nào đó chứ không dành cho toàn thể xã hội. Trách nhiệm và những nguồn tài nguyên của chúng cũng thường bị hạn chế. Khi đó, sự thách thức đối với nhà nước chính là việc phải dựa trên những sức mạnh tương đối của các thị trường tư nhân và các tổ chức tình nguyện, trong khi phải coi trọng và nâng cao năng lực thể chế của riêng mình.
Tất cả những xem xét này hướng vào một chiến lược hai phầnđể cải thiện năng lực của nhà nước trong việc nâng cao phúc lợi kinh tế và xã hội. Nhiệm vụ thứ nhất là làm cho vai trò của nhà nước tương xứng với năng lực mà nhà nước hiện có - thiết lập những quy tắc và tiêu chuẩn thể chế cho phép nhà nước cung cấp các hàng hóa và dịch vụ tập thể một cách có hiệu quả. Nhiệm vụ thứ hai là tìm lại sức sống cho năng lực của nhà nước thông qua những quy tắc, tinh thần hợp tác và các áp lực cạnh tranh từ bên ngoài và bên trong nhà nước.
Những quốc gia có năng lực nhà nước thấp, cần tập trung trước hết vào những chức năng cơ bản: cung cấp những hàng hóa công cộng thuần túy như quyền sở hữu tài sản, sự ổn định kinh tế vĩ mô, kiểm soát những căn bệnh truyền nhiễm, nước sạch, đường sá và bảo vệ những nước thậm chí không đủ khả năng cung cấp những hàng hóa này. Các cuộc cải cách mới đây đã nhấn mạnh những điều cơ bản về kinh tế. Thế nhưng, những điều cơ bản về xã hội và thể chế (kể cả pháp chế) cũng không kém phần quan trọng trong việc tránh xảy ra rối loạn xã hội và bảo đảm cho một sự phát triển bền vững.
Các nhà nước có năng lực hơn, giải quyết vấn đề về việc mất các thị trường bằng cách giúp thực hiện sự phối hợp. Kinh nghiệm của Đông Á đã làm sống lại sự quan tâm đến vai trò của nhà nước trong việc thúc đẩy các thị trường thông qua chính sách công nghiệp và tài chính tích cực.
Làm cho vai trò tương xứng với năng lực không chỉ liên quan đến việc nhà nước làm gì, mà còn liên quan đến việc nhà nước làm điều đó như thế nào. Tư duy lại về vai trò nhà nước cũng có nghĩa là phải tìm ra những công cụ thay thế, cả hiện có và mới để có thể nâng cao hiệu quả nhà nước, chẳng hạn:
- Trong phần lớn những nền kinh tế hiện đại, vai trò điều tiết của nhà nước giờ đây đã rộng rãi hơn và phức tạp hơn bao giờ hết, bao gồm những lĩnh vực như môi trường, tài chính, cũng như các vấn đề có tính truyền thống hơn như độc quyền. Việc lập kế hoạch điều tiết phải phù hợp với năng lực của những cơ quan điều tiết của nhà nước và sự tinh vi của thị trường, và nhấn mạnh hơn nữa đến trách nhiệm cá nhân.
- Mặc dù nhà nước vẫn có vai trò trung tâm trong việc đảm bảo cung cấp các dịch vụ cơ bản (giáo dục, y tế, cơ sở hạ tầng) song không có nghĩa là nhà cung cấp độc nhất hoặc tồn tại với tư cách là nhà cung cấp. Những chọn lựa của nhà nước về việc cung cấp, tài trợ và điều tiết các dịch vụ này phải được xây dựng trên những sức mạnh tương đối của thị trường, xã hội công dân và các cơ quan nhà nước.
- Trong việc bảo vệ những đối tượng dễ bị tổn thương, các nước cần phân biệt rõ ràng hơn giữa bảo hiểm và trợ giúp. Bảo hiểm (ví dụ như để chống lại thất nghiệp theo chu kỳ) nhằm giúp bảo vệ thu nhập và tiêu dùng của các hộ gia đình trước những thăng trầm không thể tránh được của kinh tế thị trường. Trợ giúp (như những chương trình cung cấp lương thực để làm việc hoặc những chương trình trợ cấp bánh mì) là tìm cách cung cấp mức trợ giúp tối thiểu nào đó cho những người nghèo nhất trong xã hội.
Củng cố lại năng lực của nhà nước không phải là việc dễ dàng. Những thành công khiêm tốn và rất nhiều thất bại về những cố gắng viện trợ kỹ thuật qua hàng thập kỷ nhấn mạnh rằng, chính vấn đề làm thay đổi những biện pháp kích thích quyết định hành vi ứng xử cũng giống như vấn đề đào tạo và nguồn tài chính. Chìa khóa của vấn đề là tìm ra bảng quy tắc và chuẩn mực nhằm tạo ra những biện pháp kích thích để các cơ quan và quan chức nhà nước hoạt động vì lợi ích tập thể, hạn chế những hành động tùy tiện. Điều này có thể đạt được thông qua:
- Những quy tắc và kiềm chế: Những cơ chế để cưỡng chế quy tắc luật pháp (như cơ quan tư pháp độc lập) là những nền tảng quan trọng cho sự phát triển bền vững. Cùng với sự phân lập về quyền lực một cách thích hợp và sự có mặt của các cơ quan giám sát, những cơ chế này cũng sẽ hạn chế các hành vi tùy tiện.
- Áp lực cạnh tranh: Áp lực cạnh tranh có thể đến từ bên trong bộ máy quan chức nhà nước, thông qua việc tuyển dụng công chức theo chế độ dựa vào sự xứng đáng. Nó cố thể đến từ khu vực tư nhân trong nước, thông qua việc ký kết hợp đồng về các dịch vụ và cho phép các nhà cung ứng tư nhân cạnh tranh trực tiếp với các cơ quan nhà nước. Hoặc nó có thể đến từ thị trường quốc tế, thông qua buôn bán và ảnh hưởng của các thị trường chứng khoán toàn cầu đối với những quyết định về tài chính.
- Tiếng nói và sự hợp tác: Có rất nhiều cách thức khác nhau để đạt được sự minh bạch và công khai trong xã hội hiện đại (những hội đồng kinh doanh, những nhóm tác động lẫn nhau và những nhóm người tiêu dùng...). Những thỏa thuận làm việc mang tính chất thể chế với các nhóm cộng đồng có thể góp phần tăng cường hiệu quả của nhà nước bằng cách cho phép công dân có tiếng nói mạnh mẽ hơn trong việc hình thành các chính sách của chính phủ. Sự hợp tác giữa các cấp của chính quyền và với các cơ quan quốc tế có thể giúp cho việc cung cấp hàng hóa công cộng địa phương và toàn cầu.
Chiến lược hai phầnnhằm nâng cao hiệu quả của nhà nước khi nói thì dễ dàng hơn nhiều so với khi thực hiện. Khó khăn đối với các nhà cải cách sẽ không chỉ là đưa ra những cải cách đúng, mà còn phải đấu tranh với sự chống đối thâm căn cố đế của những người có lợi theo đường lối cũ. Làm cho vai trò tương xứng với năng lực, có nghĩa là phải trút bỏ một số vai trò, kể cả vai trò đem lại lợi ích cho những cử tri thế lực. Những người đề xướng tạo lập một nhà nước có năng lực hơn sẽ nhanh chóng nhận ra rằng, nhiều người sẽ được lợi từ việc giữ cho nhà nước ở trong tình trạng yếu kém. Tuy nhiên, các chính trị gia được khuyến khích thực hiện cải cách nếu như những cuộc cải cách đó dẫn tới những lợi ích rõ rệt cho các nhóm cử tri quan trọng. Những cửa sổ cơ hội thỉnh thoảng lại được mở ra để đáp lại sự khủng hoảng hay mối đe dọa từ bên ngoài, và sự lãnh đạo chính trị có hiệu quả là khéo léo đề ra những chiến lược cho việc xây dựng sự nhất trí hay đền bù cho những đối tượng bị thua thiệt.
Tóm lại, trong thực tiễn, sự sụp đổ của Liên Xô đã rung lên hồi chuông báo tử cho một kỷ nguyên phát triển. Những khiếm khuyết của chính phủ, bao gồm cả những khiếm khuyết của các doanh nghiệp do nhà nước sở hữu, biểu hiện rõ ràng ở mọi nơi. Các chính phủ bắt đầu áp dụng những chính sách nhằm giảm phạm vi can thiệp của nhà nước vào nền kinh tế. Các nhà nước đã hạn chế sự tham gia của mình vào sản xuất, giá cả và thương mại. Những chiến lược thân thiện với thị trường được thi hành ở nhiều nước đang phát triển. Quả lắc đã đu đưa từ mô hình phát triển do nhà nước chi phối vào những năm 1960, 1970 sang nhà nước tối thiểu vào những năm 1980.
Như thường xảy ra với những chuyển hướng cấp tiến về cách nhìn nên các nước đôi khi phạm sai lầm do đánh giá không đúng tình hình. Những nỗ lực nhằm cân đối lại chi tiêu và vay nợ của chính phủ không được phối hợp tốt và mặt tốt cũng bị cắt đi cùng với mặt xấu. Để thực hiện các trách nhiệm phúc lợi, các nước sa vào vũng lầy vay nợ đã cắt giảm các chương trình vô cùng quan trọng về giáo dục, y tế và cơ sở hạ tầng ở mức độ cũng giống như (thậm chí còn hơn nữa) việc họ cắt giảm những chương trình ưu tiên thấp, làm phình to chi phí về cơ quan dân sự và những xí nghiệp làm ăn thua lỗ. Việc cắt giảm diễn ra trước tiên ở các ngân sách cấp vốn. Kết quả thấy rõ nhất ở châu Phi, Liên Xô và cả một số nơi ở Mỹ Latinh, là sự bỏ qua một số chức năng sống còn của nhà nước, đe dọa phúc lợi xã hội và làm xói mòn nền móng cho sự phát triển thị trường.
Hậu quả của việc bác bỏ quá tích cực vai trò của chính phủ đã chuyển sự chú ý từ sự cạnh tranh vô bổ về nhà nước chống lại thị trường tới một cuộc khủng hoảng cơ bản hơn về tính hiệu quả của nhà nước. Tại một số nước, cuộc khủng hoảng này đã dẫn đến sự sụp đổ hoàn toàn của nhà nước. Tại những nước khác, sự xói mòn về năng lực của nhà nước đã dẫn đến việc các tổ chức phi chính phủ và các tổ chức dân sự khác (nói rộng hơn là xã hội dân sự) cố gắng thay thế nhà nước. Trong việc ôm lấy thị trường và vứt bỏ chủ nghĩa tích cực nhà nước, nhiều người đã đặt câu hỏi liệu thị trường và xã hội dân sự cuối cùng có thay thế cho nhà nước được hay không. Nhưng bài học của nửa thế kỷ qua về tư duy và tư duy lại về nhà nước trong phát triển lại có một sắc thái rõ hơn. Sự phát triển do nhà nước chi phối đã thất bại, nhưng phát triển mà không có nhà nước cũng sẽ thất bại. Phát triển mà không có một nhà nước có hiệu quả là điều không thể được. Do vậy, phải nhận thức lại vai trò của nhà nước trong lúc này. Bài viết này chi dừng lại ở phương pháp luận về vai trò của nhà nước trong nền kinh tế thị trường hiện đại.
