Quá trình hoàn thiện thể chế quản lý cán bộ, công chức và những vấn đề đặt ra hiện nay
1. Khái quát quá trình xây dựng và hoàn thiện thể chế quản lý cán bộ, công chức ở nước ta từ 1945 đến nay
Ngay sau khi Cách mạng Tháng tám thành công, Chính phủ cách mạng đã rất quan tâm xây dựng đội ngũ công chức nhà nước, thu hút và tập hợp các nhân sĩ trí thức yêu nước tham gia xây dựng bộ máy nhà nước, đồng thời tiếp tục sử dụng một số công chức của chế độ cũ (gọi là công chức lưu dung). Đây là một trong những nét độc đáo và sáng tạo của chế độ công chức, công vụ Việt Nam .
Sắc lệnh 188/SL ngày 9-5-1948 và Sắc Lệnh 76/SL ngày 22-5-1950 ban hành Quy chế Công chức Việt Nam gồm 7 chương, 92 điều đã xác định rõ tính chuyên nghiệp của công chức, về cơ bản là theo chế độ chức nghiệp, có nghĩa vụ phục vụ nhân dân, trung thành với Chính phủ, phải cần kiệm, liêm chính, chí công, vô tư. Cách sắp xếp ngạch, bậc, tiêu chuẩn các ngạch hành chính, việc tuyển bổ công chức căn cứ vào năng lực, chương trình và quy chế thi tuyển, chế độ tập sự, thực thụ, bãi chức, chuyển đổi ngạch, ra ngạch thể hiện tư tưởng chính quy, dân chủ, công khai, bình đẳng và công bằng xã hội của nền công vụ - công chức hiện đại lúc bấy giờ. Tuy nhiên, do tình hình chiến tranh, nhiều nội dung của quy chế này không được thực hiện một cách đầy đủ.
Trong suốt một thời gian khá dài (1954-1990), hệ thống các văn bản pháp quy điều chỉnh các quan hệ xã hội, quan hệ chức vụ của cán bộ, công chức chủ yếu theo ngành Luật Lao động của hệ thống XHCN. Theo hệ thống "công vụ cán bộ" (cadre system) đó, những người được tuyển dụng biên chế làm việc trong các cơ quan, nhà máy, công trường, xí nghiệp đều được gọi chung là cán bộ, công nhân viên nhà nước. Việc tuyển dụng, biên chế, điều động, đề bạt, bố trí cán bộ, nhiều khi không chú trọng tới tiêu chuẩn qua thi tuyển mà chủ yếu lấy lý lịch, quá trình công tác làm căn cứ. Điều đó đã cản trở việc hình thành đội ngũ công chức chuyên môn của bộ máy nhà nước - một trong những nguyên nhân gây nên tình hình khó khăn nhiều mặt và sự trì trệ kéo dài, quản lý kém hiệu quả của Nhà nước trong các hoạt động kinh tế - xã hội của đất nước.
Ngày 26-2-1998, Pháp lệnh Cán bộ, công chức được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua tạo cơ sở pháp lý quan trọng để xây dựng và hoàn thiện hệ thống thể chế quản lý đội ngũ cán bộ, công chức: tuyển dụng, nâng ngạch, bổ nhiệm, phân cấp quản lý và chính sách đối với cán bộ, công chức đã được sửa đổi, bổ sung lần thứ nhất vào năm 2000 và lần thứ hai vào năm 2003. Pháp lệnh Cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003 đã bổ sung đối tượng điều chỉnh cán bộ, công chức cơ sở và bước đầu có sự phân tách công chức với viên chức.
Tuy nhiên, trong điều kiện đẩy mạnh cải cách nền hành chính nhà nước và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghã và hội nhập kinh tế quốc tế, hệ thống thể chế quản lý cán bộ, công chức đã thể hiện nhiều hạn chế đòi hỏi phải tiếp tục đổi mới. Pháp lệnh chưa xác định rõ nội hàm khái niệm "công vụ" và các nguyên tắc hoạt động công vụ; chưa phân định rõ ai là cán bộ, ai là công chức; nghĩa vụ, trách nhiệm và những việc cán bộ, công chức, viên chức không được làm đều được quy định chung, chưa phù hợp với đặc điểm, tính chất công việc của từng loại đối tượng. Mặt khác, nhiều văn bản hướng dẫn chậm được ban hành hoặc được ban hành nhưng thiếu tính khả thi, gây nhiều lúng túng cho các cơ quan quản lý cán bộ, công chức.
Trên cơ sở tổng kết thực tiễn thực hiện Pháp lệnh Cán bộ, công chức 1998 và nghiên cứu tiếp thu những vấn đề mới về lý luận cũng như tiếp cận thành tựu của các nền công vụ trên thế giới, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã thể hiện quan điểm tiếp tục cải cách chế độ công chức, công vụ, đáp ứng yêu cầu phát triển nền kinh tế thị trường XHCN, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN.
2. Một số nội dung mới của Luật Cán bộ, công chức năm 2008
Luật Cán bộ, công chức được thông qua ngày 13-11-2008 tại kỳ họp thứ 4 của Quốc hội khoá XII gồm 10 chương 87 điều, có nhiều nội dung mới, cụ thể khái quát một số điểm chính như sau:
- Phân định rõ cán bộ và công chức, theo đó cán bộ là người được bầu cử, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ; công chức là người được tuyển dụng, bổ nhiệm theo ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện (Điều 4). Luật đó kết cấu 3 chương riêng tương ứng với 3 nhóm là cán bộ, công chức và cán bộ, công chức cấp xã nhằm quy định những nội dung liên quan đến quản lý cán bộ, quản lý công chức phù hợp với đặc điểm hoạt động của mỗi nhóm đối tượng. Viên chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý trong các đơn vị sự nghiệp công lập không thuộc phạm vi và đối tượng điều chỉnh của luật này.
- Xác định rõ nội hàm của hoạt động công vụ (Điều 2) và các nguyên tắc trong thi hành công vụ là: tuân thủ hiến pháp, pháp luật; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức công dân; công khai, minh bạch đúng thẩm quyền và có sự kiểm tra, giám sát; bảo đảm tính hệ thống, thống nhất, liên tục, thông suốt và hiệu quả; bảo đảm thứ bậc hành chính và sự phối hợp chặt chẽ (Điều 3). Đây là căn cứ để xây dựng một nền công vụ phù hợp với thể chế chính trị ở Việt Nam , đồng thời tiếp cận được với xu thế phát triển của các nền công vụ trên thế giới.
- Đổi mới chế độ quản lý công chức thông qua việc xác định biên chế trên cơ sở kết hợp tiêu chuẩn chức danh với vị trí việc làm (Điều 5), áp dụng chế độ thực tài trong nền công vụ với chính sách phát hiện, thu hút, bồi dưỡng, trọng dụng và đãi ngộ xứng đáng đối với người có tài năng (Điều 6).
- Hoàn thiện hệ thống các quy định về nghĩa vụ, quyền của cán bộ, công chức (bao gồm cả đạo đức, văn hóa giao tiếp, những việc không được làm và ngành nghề, công việc, thời hạn cán bộ, công chức không được làm sau khi nghỉ hưu). Nghĩa vụ cán bộ, công chức được quy định thành 2 nhóm: nhóm nghĩa vụ liên quan đến thể chế chính trị, phục vụ nhân dân và quan hệ với nhân dân (Điều 8) và nhóm nghĩa vụ trong thi hành công vụ (Điều 9). Đồng thời, quy định rõ nghĩa vụ của cán bộ, công chức đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị trong thực thi công vụ (điều 10).
- Đổi mới căn bản việc quản lý công chức trên các nội dung: tuyển dụng công chức phải căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, vị trí việc làm, chỉ tiêu biên chế và thông qua thi tuyển theo nguyên tắc công khai, minh bạch, khách quan và đúng pháp luật, đảm bảo tính cạnh tranh; thi nâng ngạch công chức theo nguyên tắc cạnh tranh; đổi mới công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức, theo đó, nội dung, chương trình, hình thức, thời gian đào tạo, bồi dưỡng phải căn cứ vào tiêu chuẩn chức danh, chức vụ lãnh đạo, quản lý và yêu cầu nhiệm vụ; đánh giá, phân loại cán bộ, công chức gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ; quy định rõ nội dung đánh giá công chức và trách nhiệm đánh giá công chức của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị.
- Giao chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công chức, đồng thời thực hiện phân công, phân cấp cho các bộ, ngành và địa phương; quy định chế độ báo cáo thống kê và quản lý hồ sơ cán bộ, công chức (Điều 67).
- Quy định các điều kiện bảo đảm thi hành công vụ, tạo điều kiện cho cán bộ, công chức hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao (Điều 70-73).
- Quy định rõ phạm vi và nội dung thanh tra công vụ là thanh tra việc thực hiện tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dưỡng, điều động, luân chuyển, biệt phái, đánh giá, thôi việc, nghỉ hưu, khen thưởng, xử lý kỷ luật.. (Điều 74).
3. Một số vấn đề đặt ra trong việc hoàn thiện chế độ công tác - công vụ ở nước ta hiện nay.
- Yêu cầu cụ thể hóa kịp thời và hướng dẫn thực hiện thống nhất, đồng bộ, sát đúng với tinh thần cải cách và quan điểm chỉ đạo đúng đắn của Luật Cán bộ, công chức năm 2008
Kinh nghiệm thực tiễn của nước ta thời gian gần đây cho thấy, vì nhiều nguyên nhân khác nhau, nhiều văn bản luật điều chỉnh các lĩnh vực kinh tế- xã hội có tính chất bức thiết được ban hành nhưng chưa có các văn bản hướng dẫn cụ thể hóa kịp thời nên không thể thực hiện, hoặc không ít trường hợp văn bản hướng dẫn trái với tinh thần chỉ đạo của văn bản luật.
Nghiên cứu Luật Cán bộ, công chức cho thấy có ít nhất 30 vấn đề cần được Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền có văn bản cụ thể hóa, hướng dẫn thực hiện. Trong đó có những vấn đề mới, rất phức tạp, cũng có nhiều cách hiểu và ý kiến khác nhau. Cụ thể nêu một số ví dụ:
+ Nguyên tắc quản lý cán bộ, công chức "kết hợp giữa tiêu chuẩn chức danh, vị trí việc làm và chỉ tiêu biên chế" (Khoản 2 điều 5) được hiểu đúng và thống nhất là kết hợp như thế nào? Yếu tố nào là căn cứ chủ yếu để tuyển dụng và bố trí cán bộ, công chức? Hơn nữa, việc xác định các vị trí việc làm trong mỗi cơ quan, tổ chức, đơn vị hoàn toàn không đơn giản, chưa có kinh nghiệm.
+ Hoặc để thực hiện được quy định tại Điều 6 "Nhà nước có chính sách để phát triển, thu hút, bồi dưỡng, trọng dụng và đãi ngộ xứng đáng đối với người có tài năng", Chính phủ quy định cụ thể chính sách đối với người có tài năng như thế nào? Vấn đề là căn cứ nào để xác định người có tài năng? Trình độ đào tạo theo bằng cấp như một số địa phương đang thực hiện hay khả năng đảm nhiệm công việc trong thực tế hoặc kết quả, hiệu quả đóng góp cụ thể cho cơ quan, đơn vị? Vậy thế nào là đãi ngộ xứng đáng trong điều kiện kinh tế cụ thể của đất nước hiện nay? Cá nhân, tổ chức nào có đủ khả năng và trách nhiệm phát hiện, sử dụng và đánh giá người có tài năng? Môi trường làm việc để người tài phát huy khả năng của mình?
+ Hoặc việc thực hiện "chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công chức" (Khoản 2 điều 67) trong các cơ quan đảng, tổ chức chính trị - xã hội như thế nào? Phân công thực hiện như thế nào để đảm bảo nguyên tắc "Đảng thống nhất lãnh đạo công tác cán bộ và quản lý đội ngũ cán bộ (cả công chức)"…
Rõ ràng là để hướng dẫn cụ thể, kịp thời và thực hiện đúng những quy định có tính chất nguyên tắc chung như vừa nêu là hoàn toàn không đơn giản, đòi hỏi các tổ chức, cá nhân có liên quan phải quán triệt tinh thần đổi mới mạnh mẽ thể chế quản lý cán bộ, công chức và có thái độ khách quan, vô tư trong việc xây dựng và thực hiện các văn bản hướng dẫn.
- Những khó khăn, thách thức đặt ra trong việc thực hiện kết hợp hệ thống công vụ chức nghiệp "đóng" với hệ thống công vụ việc làm "mở", chú trọng thực tài
Bước vào thời kỳ đổi mới của đất nước, nhất là từ khi thực hiện Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 đến nay, có thể nói, chế độ công vụ Việt Nam đã có bước chuyển khá căn bản từ chế độ "công vụ theo hệ thống cán bộ" (cadre system) theo mô hình các nước XHCN trước đây sang chế độ công vụ chức nghiệp (career system). Để đáp ứng yêu cầu xây dựng chế độ công vụ hiện đại, linh hoạt với đội ngũ cán bộ, công chức chuyên nghiệp, có phẩm chất tốt và năng lực quản lý, các quy định của Luật Cán bộ, công chức đó định hướng chế độ công vụ Việt Nam chuyển sang chế độ công vụ kết hợp giữa hệ thống chức nghiệp và hệ thống việc làm. Nói cách khác, trước yêu cầu xây dựng nền hành chính hiện đại và hiệu lực, hiệu quả, cần phải kết hợp chế độ công vụ chức nghiệp "đóng" với chế độ công vụ việc làm "mở", chú trọng công tích và thực tài. Theo đó, với một số vị trí lãnh đạo, quản lý hành chính nhà nước cấp cao nên áp dụng các điều kiện tiêu chuẩn đào tạo và kinh nghiệm công tác của hệ thống chức nghiệp, còn đối với các vị trí thực thi, cụ thể vận dụng hệ thống vị trí việc làm.
Tuy nhiên, để thực hiện điều này, không chỉ cần nhận thức đúng về tính ưu việt của chế độ công vụ kết hợp, mà quan trọng và quyết định là phải kịp thời sửa đổi, bổ sung hàng loạt các quy định liên quan đến thể chế quản lý cán bộ, công chức cũng như công tác cán bộ của Đảng. Thực tế hiện nay, để tuyển dụng và bố trí một người tài năng vào một vị trí quản lý nhất định trong các cơ quan nhà nước, khó khăn gặp phải ngay từ khâu xem xét quy hoạch, tiêu chuẩn chính trị, các loại bằng cấp, lý lịch cá nhân và cả quy trình, thủ tục bổ nhiệm, lấy phiếu tín nhiệm…
- Nguồn ngân sách nhà nước hạn chế, số lượng người hưởng lương, trợ cấp lớn là một khó khăn, thách thức không nhỏ đối với việc xây dựng, phát triển đội ngũ cán bộ, công chức hiện nay.
Thu nhập quốc dân thấp không cho phép có một ngân sách dồi dào để có thể thực hiện triệt để các biện pháp cần thiết như tăng mức tiền lương, giảm biên chế, đào tạo lại, tuyển mới, cũng như dùng các biện pháp kinh tế để khuyến khích cán bộ, công chức năng cao trình độ, tận tâm với công việc và thu hút nhân tài trong xã hội cho nền công vụ.
Đối tượng do ngân sách nhà nước đảm bảo tiền lương và trợ cấp khoảng 6,9 triệu người (bao gồm cả đối tượng hưởng chế độ theo Pháp lệnh Người có công) chiếm 8,8% dân số, 17,2% lao động toàn xã hội, trong đó đối tượng do ngân sách nhà nước đảm bảo lương là gần 5,3 triệu người, chiếm 13,15 lực lượng lao động xã hội. Do đó, mức độ trang trải của ngân sách nhà nước trong việc trả lương, phụ cấp, trợ cấp và sinh hoạt phí rất lớn, chiếm trên 50% tổng số chi thường xuyên và trên 30% tổng số chi ngân sách nhà nước. Đây thực sự là mức chi ngân sách nhà nước rất lớn đối với đất nước có nền kinh tế đang phát triển.
Để tăng vốn đầu tư nhằm tối đa hoá việc làm và tạo vốn tích luỹ để nâng cao tốc độ phát triển kinh tế đã dẫn đến việc duy trì và thực hiện một chính sách tiền lương thấp. Thực tế, đây là một vòng luẩn quẩn vì việc duy trì mức tiền lương thấp đã không tạo ra động lực nâng cao năng suất và hiệu quả lao động quản lý, phải tăng thêm biên chế (trong vòng 10 năm, từ 1998 -2008, biên chế khu vực hành chính nhà nước và đảng, đoàn thể tăng 22,3%; khối xã, phường thị trấn tăng 196% là 632.000 người); bên cạnh 192.483 cán bộ chuyên trách hưởng lương, còn 568.899 cán bộ không chuyên trách cấp xã hưởng phụ cấp, trợ cấp sinh hoạt phí; hàng nghìn biên chế trong các hội chính trị - xã hội - nghề nghiệp dẫn đến tăng tổng quỹ lương và tăng chi ngân sách, làm ảnh hưởng đến mức tích luỹ và đầu tư cho phát triển sản xuất.
- Sự cạnh tranh thu hút nhân tài của các khu vực kinh tế tư nhân và các công ty nước ngoài.
Trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường, đẩy mạnh hội nhập kinh tế quốc gia, vấn đề cạnh tranh, thu hút nhân tài, "chất xám" của khu vực kinh tế tư nhân và các công ty nước ngoài đối với nguồn nhân lực khu vực nhà nước trở nên gay gắt. Thực tế là trong 5 năm, từ 2003 đến 2007 đã có 16.314 cán bộ, công chức thôi việc, tập trung chủ yếu ở lĩnh vực y tế, giáo dục ở các địa phương; trong đó có 310 người giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý. Mặc dù, từ tháng 01-2000 đến tháng 01-2008, mức lương tối thiểu chung của cán bộ, công chức được điều chỉnh nhiều lần tăng từ 144.000 đồng lên 540.000 đồng/tháng (tăng 275%) nhưng tiền lương thực tế vẫn thấp, đời sống của đa số cán bộ, công chức vẫn khó khăn. Trong khi đó, những chuyên gia, người lao động có trình độ cao làm việc trong các khu vực tư và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài có mức thu nhập cao hơn nhiều so với cán bộ, công chức nhà nước. Chênh lệch về thu nhập là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng "chảy máu chất xám" của nguồn nhân lực khu vực nhà nước. Theo kết quả điều tra của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADP) năm 2008, về các lý do công chức có ý định rời khỏi cơ quan nhà nước, có 50% ý kiến cho là do khoản phúc lợi chưa hợp lý, 36% cho là do không có sự khuyến khích, thưởng thích đáng, các ý kiến còn lại cho là các nguyên nhân khác như không như mình mong muốn, hoặc không được thể hiện hết khả năng…
Do đó cần đổi mới về nhận thức quan điểm để có thể chủ động thay đổi kịp thời cơ chế tuyển chọn linh hoạt, quản lý năng động và chế độ, chính sách đãi ngộ hợp lý đối với đội ngũ cán bộ, công chức nhằm đảm bảo phát triển nguồn nhân lực nhà nước ngày càng vững mạnh.
- Tham khảo, vận dụng thích hợp cơ chế quản lý nhân sự của khu vực tư cũng như kinh nghiệm quản lý công chức của các nước có nền công vụ hiện đại phù hợp với đặc điểm, tính chất của khu vực công và đặc thù của thể chế chính trị đất nước.
Công tác quản lý nhân sự của các doanh nghiệp có nhiều kinh nghiệm tốt như tuyển dụng và bố trí nhân sự rất linh hoạt, tuỳ theo nhu cầu công việc, đánh giá và trả lương, tiền thưởng theo kết quả đầu ra. Tuy nhiên, việc áp dụng kinh nghiệm đó phải chú ý đến đặc điểm ổn định tương đối của nhân sự trong khu vực công và hoạt động của công chức mang tính chất phục vụ, phi lợi nhuận, khó đo lường kết quả đầu ra ngay tức thì. Do đó, để tạo động lực cho cán bộ, công chức tích cực, năng động, sáng tạo và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước, không chỉ đơn thuần căn cứ vào đánh giá kết quả đầu ra để nâng lương, khen thưởng, mà phải chú trọng công tác giáo dục ý thức phục vụ, nâng cao tính tự giác, trách nhiệm giải trình của công chức, đồng thời hoàn thiện cơ chế giám sát của người dân, tổ chức xã hội đối với đạo đức và hoạt động của cán bộ, công chức. Thu hút nhân tài, đưa người giỏi từ khu vực tư nhân, tổ chức xã hội vào tham gia các hoạt động hoạch định chính sách, lập kế hoạch ở cơ quan nhà nước bằng nhiều cơ chế, chính sách thích hợp. Đầu tư trang tư các phương tiện, công nghệ mới, hiện đại trong hoạt động quản lý nhà nước nhằm nâng cao hiệu suất công tác…
