Một vài suy nghĩ về việc phân cấp quản lý nhà nước về khoáng sản

1. Sự phát triển của ngành khai thác khoáng sản và luật pháp đi kèm

Sau ngày giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước Việt Nam, đi vào thời kỳ xây dựng chủ nghĩa xã hội theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Ngành công nghiệp khai khoáng cũng bắt đầu có cơ hội phát triển, công nghệ, thiết bị của ngành không ngừng đổi mới qua nguồn của các nước công nghiệp tiên tiến trên thế giới. Tuy nhiên việc tiếp cận và sử dụng được tiềm năng công nghệ, thiết bị này vẫn còn nhiều hạn chế do tiền vốn và trình độ. Song song với sự phát triển vượt bậc của ngành công nghiệp khai khoáng là hệ thống pháp luật liên quan nhằm quản lý, bảo vệ và sử dụng có hiệu quả tài nguyên khoáng sản của đất nước.

Để thay thế cho pháp lệnh quản lý và bảo vệ tài nguyên khoáng sản, năm 1996 Quốc hội khoá IX kỳ họp thứ 9 đã thông qua Luật Khoáng sản, luật có hiệu lực thi hành từ ngày 1 - 9 - 1996. Sau 10 năm áp dụng một số điều của Luật Khoáng sản không còn phù hợp với thực tiễn cuộc sống, kinh tế xã hội của đất nước. Ngày 14 - 6 - 2005 Quốc hội khoá XI kỳ họp thứ 7 đã thông qua luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản có hiệu lực từ ngày 01 - 10 - 2005.

Đất nước ta dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đã có những chủ trương chính sách hợp lý trong phát triển kinh tế đất nước. Đặc biệt sau khi Vịêt Nam chính thức gia nhập WTO, để đảm bảo khả năng hội nhập nền kinh tế quốc tế, một loạt những chính sách luật pháp cần phải điều chỉnh sửa đổi bổ sung nhằm phù hợp với thực tế mà Luật Khoáng sản không nằm trong trường hợp ngoại lệ. Cụ thể Luật Khoáng sản sửa đổi 2005 đã có nhiều sự phù hợp với thực tiễn, tạo điều kiện cho người dân, doanh nghiệp tiếp cận được thuận lợi. Đặc biệt việc phân cấp quản lý nhà nước về khoáng sản, đó là việc “Phân cấp thẩm quyền cấp giấy phép hoạt động khoáng sản cho Uỷ ban nhân cấp tỉnh” là một điều luật được điều chỉnh kịp thời và hợp lý.

Tuy nhiên trong vấn đề này vẫn còn nhiều tồn tại dẫn đến những hệ luỵ không đáp ứng được mục tiêu của luật.

2. Những mặt được và chưa được của việc phân cấp

Công nghiệp khai khoáng là ngành công nghiệp không có nguyên liệu nhưng là một ngành công nghiệp hoạt động có điều kiện. Không thể thực hiện một dự án khai thác khoáng sản ở một khu vực không có tài nguyên dù ở đó có điều kiện về mặt bằng, dân cư… Mặt khác, khai thác khoáng sản là ngành công nghiệp có tác động đến môi trường lớn.

Do công nghiệp khai khoáng là ngành công nghiệp có điều kiện, vì vậy để thực hiện một dự án đầu tư khai thác mỏ phải đáp ứng một số yêu cầu riêng. Việc phân cấp thẩm quyền cấp giấy phép hoạt động khoáng sản cho UBND cấp tỉnh có nhiều thuận lợi nhưng cũng có nhiều bất cập nảy sinh mà nguyên nhân từ Luật và từ cơ sở đều có. Với góc độ của một doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực khai thác khoáng sản ở phạm vi hẹp thuộc khu vực phái Nam chúng tôi xin nêu một số nội dung chưa phù hợp của Luật khoáng sản hiện tại.

2.1 Nội dung thứ nhất - Công tác quy hoạch khoáng sản

Tại điều 3b* khoản 2 quy định về trách nhiệm lập và trình duyệt quy hoạch, thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản. Với nội dung này, việc Bộ Xây dựng lập và trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng khoáng sản làm vật liệu xây dựng, khoáng sản làm nguyên liệu sản xuất xi măng (trong đó có khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường) và việc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương lập quy hoạch thăm dò, khai thác chế biến và sử dụng đối với loại khoáng sản thuộc thẩm quyền cấp giấy phép (thực tế là khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường và than bùn), như vậy là có sự chồng chéo về nhiệm vụ. Thực tế các tỉnh đều triển khai công tác quy hoạch khoáng sản trên lãnh thổ của mình, mạnh tỉnh nào tỉnh đó làm, không có sự kết nối khu vực, các tỉnh lân cận, việc này gây nên một hệ luỵ là: các địa phương độc lập làm quy hoạch nên khi đầu tư khai thác dễ gây nên sự lãng phí đầu tư do mất cân đối về thị trường cung cầu của khu vực, và nguy hại hơn là việc đánh giá môi trường chiến lược chưa được quan tâm.

Thực trạng hiện nay ở một số địa phương có sự quy hoạch không đồng bộ, chồng chéo của các ngành giao thông, điện lực, thuỷ lợi… với quy hoạch khoáng sản (theo khoản 5 điều 9 quy định: “việc quy hoạch thiết kế xây dựng các khu dân cư tập trung, công trình công nghiệp, thuỷ lợi, công trình cố định khác ở những khu vực có tài nguyên khoáng sản phải được sự thoả thuận của các cơ quan quản lý nhà nước về khoáng sản, đối với công trình quốc phòng, an ninh, chính phủ có quy định riêng”). Như vậy trong thời gian qua việc này chưa được thực hiện nghiêm ở một số địa phương, thể hiện một số giấy phép khoáng sản được cấp sau đó lại vi phạm quy hoạch của các ngành khác.

2.2 Nội dung thứ hai - Việc phân cấp thẩm quyền cấp giấy phép hoạt động khoáng sản do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh

Đây là một điều luật phù hợp và kịp thời có tác động rất tích cực đối với các tổ chức cá nhân trong hoạt động khoáng sản. Đối với các doanh nghiệp ở phía Nam, thay cho việc đi lại từ miền Nam ra Hà Nội để trình duyệt, thẩm định đề án thăm dò, báo cáo trữ lượng, xin giấy phép cấp mỏ… Thì với sự phân cấp trên, các tổ chức và cá nhân tiết kiệm được rất nhiều thời gian và tiền bạc, đầu tư kịp thời để khai thác hiệu quả.

Nhưng cũng trong điều luật này không tránh khỏi được tồn tại dẫn đến sự thất thoát và lãng phí tài nguyên đó là: Đối với các đề án thăm dò các loại khoáng sản làm VLXD thông thường đặc biệt là cát xây dựng hoặc đá xây dựng có nguồn gốc nhiệt dịch. Việc nghiên cứu các loại khoáng sản kim loại hoặc kim loại quý hiếm như titan, zircon, vàng… dễ bị bỏ qua do mức độ nghiên cứu và trình độ thẩm định.

2.3 Nội dung thứ 3 - Công tác an toàn và bảo vệ môi trường trong khai thác mỏ

Một mỏ khoáng sản dù công suất nhỏ hay lớn khi tiến hành khai thác đều chứa đựng nhiều rủi ro, nó là ngành sản xuất đặc biệt có sử dụng thuốc nổ công nghiệp. Trong thời gian qua liên tiếp các vụ tai nạn lao động, sự cố mỏ nghiêm trọng gây chết người xảy ra mà nguyên nhân chính là do sự quy định lỏng lẻo của Luật Khoáng sản và sự yếu kém về quản lý nhà nước. Để có một mỏ khoáng sản sản xuất ổn định, an toàn và đảm bảo sự phát triển bền vững thì công trình mỏ đó phải được thiết kế khai thác theo đúng quy trình, quy phạm kỹ thuật và phải được tiến hành đánh giá tác động môi trường của dự án đầu tư (ĐTM). Ngoài ra để không làm thất thoát tài nguyên thì đối tượng khai thác đó phải được xác định rõ không có hoặc có các khoáng sản khác đi kèm nhưng không có giá trị công nghiệp. Muốn làm được việc này phải có số liệu khảo sát, thăm dò địa chất. Vậy mà trong khoản 2 mục a, b khoản 3 điều 41 (LKS) lại cho phép: Khai thác, chế biến khoáng sản làm VLXD thông thường, trừ cát, sỏi lòng sông với công suất khai thác không quá 100.000 m3/ năm và thời gian khai thác kể cả thời gian gia hạn không quá năm năm thì không bắt buộc phải tiến hành thăm dò khoáng sản và khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường trong phạm vi diện tích đất của dự án đầu tư công trình đã được cơ quan Nhà nước phê duyệt, cho phép đầu tư mà sản phẩm khai thác chỉ được sử dụng cho xây dựng công trình đó. Trường hợp này không phải xin giấy phép khai thác và chỉ phải đăng ký khu vực, công suất, khối lượng, phương pháp, thiết bị và kế hoạch khai thác tại Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Những trường hợp này, các công trình thuỷ điện là phổ biến và sự cố tại mỏ đá xây dựng nhà máy thuỷ điện tại tỉnh Nghệ An là một điển hình.

2.4 Nội dung thứ 4 - Thủ tục theo luật định và quy định

Theo Nghị định 160/2005/NĐ-CP ngày 27 - 12 - 2005 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khoáng sản và Luật Khoáng sản sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản.

Điều 61 quy định hồ sơ cấp giấy phép khai thác khoáng sản gồm 5 mục:

- Đơn xin cấp giấy phép khai thác khoáng sản kèm theo bản đồ khu vực khai thác khoáng sản.

- Quyết định phê duyệt trữ lượng khoáng sản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

- Báo cáo nghiên cứu khả thi khai thác khoáng sản kèm theo quyết định phê duyệt theo quy định.

- Báo cáo đánh giá tác động môi trường hoặc bản đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt hoặc xác nhận theo quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường.

- Bản sao văn bản xác nhận về tư cách pháp nhân.

Nhưng hiện nay còn thêm một thủ tục cho dù là đối với tổ chức, cá nhân là người Việt Nam, đó là giấy chứng nhận đầu tư (theo nghị định số: 108/2006/NĐ-CP). Theo chúng tôi đối với dự án dầu tư khai thác khoáng sản là dự án có điều kiện thứ nhất phải là khu vực có tài nguyên, đã được quy hoạch và không ảnh hưởng đến an ninh quốc phòng, giao thông, thuỷ lợi, điện lực… những điều kiện này được thoả thuận trước khi Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc Uỷ ban nhân dân tỉnh thẩm định đề án thăm dò và cấp giấy phép thăm dò, vì vậy quy định này không hợp lý.

2.5 Nội dung thứ 5 - Chiến lược cho việc sử dụng tài nguyên khoáng sản

Tài nguyên khoáng sản là loại tài nguyên không tái sinh, vì vậy sau kết quả của công tác quy hoạch còn có chiến lược sử dụng từng loại tài nguyên này để từ đó có kế hoạch sử dụng một cách hợp lý, không những cho hiện tại mà cho các thế hệ mai sau. Chúng ta có thể xem cách làm của một số nước, hạn chế khai thác một số tài nguyên, để đáp ứng nhu cầu trong nước thì khuyến khích nhập khẩu.

3. Những kiến nghị

a- Ngành công nghiệp khai thác khoáng sản Vịêt Nam đang phát triển và đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân. Để tập trung quản lý nhà nước về tài nguyên khoáng sản và ngành công nghiệp khai khoáng đề nghị Chính phủ thành lập Bộ Mỏ Địa chất.

b- Luật cần quy định chi tiết, cụ thể hơn trong công tác quy hoạch khoáng sản nhằm đồng bộ được từ trung ương đến địa phương. Bổ sung vào luật mới những chính sách phù hợp việc sử dụng hiện tại và dự trữ lâu dài những tài nguyên chiến lược.

c- Cần đào tạo, bổ sung lực lượng cán bộ quản lý tài nguyên khoáng sản ở địa phương thông qua Luật để giải quyết chế độ, chính sách hoặc quy định tiêu chuẩn cho lực lượng cán bộ này.

d- Điều 41 phần sửa đổi bổ sung của Luật Khoáng sản. Mục 2, 3 cần loại bỏ, phải xác định hoạt động khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường bất kể sản lượng hay hình thức khai thác đều phải tuân theo trình tự của một dự án đầu tư khai thác mỏ khoáng sản.

e- Đối với tổ chức, cá nhân trong nước khi đầu tư dự án khai thác, chế biến khoáng sản cần loại bỏ giấy phép chứng nhận đầu tư.

g- Tiếp tục phân cấp quản lý nhà nước về khoáng sản như hiện tại và từng bước phân cấp rộng và sâu hơn đối với khoáng sản kim loại và khoáng sản quý hiếm khi đủ điều kiện (Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quy hoạch tổng thể loại hình khoáng sản và định hướng sử dụng) sau khi đảm bảo được lực lượng cán bộ quản lý cấp cơ sở.