Dịch vụ công về đất đô thị
Dịch vụ công đất đai đô thị là một phạm vi hoạt động dịch vụ công, nên chịu sự điều hành của luật pháp liên quan vừa qua và hiện tại.
1. Khái quát về dịch vụ công
1.1 Phân loại về dịch vụ công
Khái niệm và phạm vi dịch vụ công được tiếp cận theo nhiều giác độ khác nhau:
Theo đặc tính kinh tế cơ bản của hàng hoá công cộng có 3 yếu tố: 1/ Là loại hàng hoá khi đã được tạo ra thì khó có thể loại trừ một ai ra khỏi việc sử dụng nó. 2/ Việc tiêu dùng của người này không làm giảm lượng tiêu dùng của người khác. 3/ Không thể vứt bỏ được, tức ngay khi không được tiêu dùng thì hàng hoá công cộng vẫn tồn tại. Những hàng hoá nào hội đủ 3 yếu tố đó được coi là hàng hoá công cộng thuần tuý,và hàng hoá không thoả mãn được 3 đặc tính trên gọi là hàng hoá công cộng không thuần tuý.
Từ giác độ chủ thể quản lý nhà nước, người ta cho rằng dịch vụ công là những hoạt động của cơ quan nhà nước trong việc thực thi chức năng quản lý hành chính nhà nước và đảm bảo cung ứng các hàng hoá công cộng phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội. Cách hiểu này nhấn mạnh vai trò và trách nhiệm của Nhà nước đối với những hoạt động cung cấp hàng hoá công cộng.
Từ giác độ là đối tượng được hưởng hàng hoá công cộng cho rằng đặc trưng chủ yếu của dịch vụ công là hoạt động đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội và cộng đồng, còn việc tiến hành hoạt động đó có thể do Nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm.
Vì thế khái niệm và phạm vi dịch vụ công cộng có sự khác nhau do bối cảnh của mỗi quốc gia, nhưng điều có tính chất chung là nhằm phục vụ cho nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu của xã hội, của cộng đồng dân cư và Nhà nước có trách nhiệm đảm bảo các dịch vụ này cho xã hội. Ngay cả khi Nhà nước chuyển giao một phần việc cung ứng dịch vụ công cho khu vực tư nhân thì Nhà nước vẫn có vai trò điều tiết nhằm đảm bảo sự công bằng trong phân phối các dịch vụ này và khắc phục các bất cập của thị trường.
Với quan điểm “Dịch vụ công cộng là những dịch vụ có tính chất công cộng mà Nhà nước có trách nhiệm tổ chức cung cấp để phục vụ cho nhu cầu chung cần thiết cho cuộc sống cộng đồng, đảm bảo an toàn xã hội và không vì mục đích lợi nhuận. Trách nhiệm chính của cung cấp dịch vụ công thuộc về Nhà nước, nhưng việc cung cấp dịch vụ có thể do Nhà nước trực tiếp làm, hoặc do các đối tác xã hội làm trong khuôn khổ pháp luật dưới sự giám sát, quản lý của Nhà nước. Một xu hướng mạnh mẽ ở Việt Nam hiện nay là phân cấp, phân quyền và xã hội hoá. Đây là xu hướng đúng, nhưng trong lĩnh vực dịch vụ công, cơ chế thị trường chưa hẳn là cách tốt nhất để cung cấp những dịch vụ cơ bản. Việc ung cấp các dịch vụ của Nhà nước thường chú trọng đến chất lượng, nhưng lại có quá ít sự lựa chọn. Còn việc cung cấp các dịch vụ theo cơ chế thị trường lại ít quan tâm đến chất lượng, mà chú trọng đến lợi nhuận thu được” (Mel Blunt, Cố vấn trưởng về kỹ thuật thuộc Dự án hỗ trợ cải cách hành chính, Chương trình phát triển Liên hiệp quốc UNDP).
“Phạm vi thực hiện dịch vục ông, hay các loại hình dịch vụ công được phân chia rất khác nhau giữa các quốc gia. Ở Cộng hoà Pháp dịch vụ công được hiểu rất rộng, bao gồm các hoạt động như thuế, cấp phép, đăng ký… Còn ở Italya, dịch vụ công cộng được giới hạn chủ yếu ở hoạt động sự nghiệp và hoạt động kinh tế công ích. Công việc hành chính được xem là hoạt động công quyền, không có tính phục vụ, và không thu bất kỳ một khoản phí nào. Các hoạt động kinh tế công ích như cung cấp điện, nước, giao thông công cộng, vệ sinh môi trường ở cả hai quốc gia Pháp và Ý đều là hoạt động phi lợi nhuận, phải đáp ứng các quy định của chính quyền địa phương về giá cả, chất lượng phục vụ. Các dịch vụ sự nghiệp như giáo dục, y tế, văn hoá… hầu hết do chính quyền địa phương và tư nhân đảm nhận, song có sự quản lý rất chặt chẽ về nhân sự của chính quyền trung ương. Dịch vụ kinh tế công ích chủ yếu được tổ chức theo mô hình doanh nghiệp thực hiện dưới phương thức hợp đồng công việc giữa chính quyền địa phương và doanh nghiệp (DN). Doanh nghiệp hoạt động theo nguyên tắc tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Nếu thu nhập không đủ bù đắp chi phí thì sẽ được bù lỗ từ ngân sách địa phương…” (TS. Dương Quang Trung - Viện Nghiên cứu khoa học Tổ chức Nhà nước, Bộ Nội vụ).
1.2 Các hình thức dịch vụ công
a. Theo chủ thể cung ứng dịch vụ công có thể chia ra:
- Dịch vụ công do Nhà nước trực tiếp cung cấp:Là những dịch vụ công cộng cơ bản (dịch vụ công thuần tuý) do Nhà nước là người duy nhất cung cấp và mọi công dân bắt buộc phải nhận khi có nhu cầu về chúng. Nhà nước cung cấp các dịch vụ này dựa trên cơ sở pháp lý và nguyên tắc quản lý nhà nước cơ bản. Một số dịch vụ này như: pháp luật, an ninh, quốc phòng, các nguồn phúc lợi xã hội, môi trường và phòng dịch, cấp giấy sở hữu (tài sản, nhà đất), giấy tờ tuỳ thân (hộ chiếu visa, chứng minh thư; giấy chứng nhận khai sinh, khai tử, hôn thú); đăng ký thành lập (doanh nghiệp, hiệp hội, tổ chức)…
Các dịch vụ công khác(chủ yếu là hàng hoá và dịch vụ công không thuần tuý), mà người tham gia cung cấp có thể là Nhà nước và nhiều tổ chức khác (tư nhân, các tổ chức xã hội, cộng đồng). Sự cung cấp các loại dịch vụ này rất linh hoạt, tuỳ thuộc vào nhu cầu người tiêu dùng, không mang tính độc quyền và có thể miễn phí hoặc trả phí, như: dịch vụ y tế, giáo dục, giao thông đô thị, thông tin, cơ sở hạ tầng…
Nhà nước cũng trực tiếp cung ứng các loại dịch vụ thuộc các dịch vụ là địa bàn không thuận lợi đầu tư như vùng sâu vùng xa, mà thị trường không thể hoặc không muốn tham gia do chi phí quá lớn hay không có lợi nhuận. Các đơn vị sự nghiệp do Nhà nước thành lập để cung ứng như bệnh viện, trường học công, các cơ sở cấp điện, nước… hoạt động tương tự như công ty nhưng không vì mục tiêu lợi nhuận. Ban đầu, Nhà nước đầu tư cho các đơn vị này, sau đó họ tự trang trải và khi cần thiết có thể nhận sự hỗ trợ bù đắp của Nhà nước.
Dịch vụ công do các tổ chức phi chính phủ và khu vực tư nhân cung cấp gồm những dịch vụ mà Nhà nước có trách nhiệm cung cấp, nhưng không trực tiếp thực hiện mà uỷ nhiệm cho tổ chức phi chính phủ và tư nhân thực hiện dưới sự đôn đốc giám sát của Nhà nước như các tổ chức tư vấn…
Dịch vụ công do tổ chức Nhà nước, tổ chức phi chính phủ, tổ chức tư nhân phối hợp thực hiện. Loại hình cung ứng dịch vụ này ngày càng trở nên phổ biến ở nhiều nước trên thế giới.
b. Theo tính chất và tác dụng của dịch vụ được cung ứng dịch vụ công có thể chia ra:
Dịch vụ hành chinh công:Là loại dịch vụ gắn liền với chức năng quản lý nhà nước nhằm đáp ứng yêu cầu của người dân. Đối tượng cung ứng duy nhất các dịch vụ công này là cơ quan công quyền, hay các cơ quan do Nhà nước thành lập được uỷ quyền thực hiện cung ứng dịch vụ hành chính công. Đây là một phần chức năng quản lý nhà nước. Để thực hiện chức năng này, Nhà nước phải tiến hành những hoạt động phục vụ trực tiếp như cấp giấy phép, giấy chứng nhận, đăng ký, công chứng, thị thực, hộ tịch… Người dân được hưởng những dịch vụ này không theo quan hệ cung cầu, ngang giá trên thị trường, mà thông qua việc đóng lệ phí, hoặc phí cho các cơ quan hành chính nhà nước. Phần lệ phí này mang tính hỗ trợ cho ngân sách nhà nước. Theo tính chất này thì văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất được hình thành ở các cấp quản lý theo Luật Đất đai, các phòng công chứng tư… thuộc loại dịch vụ hành chính công.
Dịch vụ sự nghiệp công:Bao gồm các hoạt động cung cấp phục vụ xã hội thiết yếu cho người dân như giáo dục, văn hoá, khoa học, chăm sóc sức khoẻ, thể dục thể thao, bảo hiểm, an sinh xã hội … Từ “sự nghiệp” để chỉ những hoạt động mang tính chuyên môn nhằm đáp ứng nhu cầu xã hội và cá nhân con người về văn hoá, tinh thần và thể chất. Xu hướng chung hiện nay trên thế giới là Nhà nước chỉ thực hiện những dịch vụ công nào mà xã hội không làm được hoặc không muốn làm, nên Nhà nước đã chuyển giao một phần cung ứng loại dịch vụ công này cho khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội.
Dịch vụ công ích: là các hoạt động cung cấp hàng hoá dịch vụ cơ bản, thiết yếu cho người dân và cộng đồng như vệ sinh môi trường, xử lý rác thải, cấp nước sạch, vận tải công cộng đô thị, phòng chống thiên tai… chủ yếu do các doanh nghiệp nhà nước thực hiện. Có một số hoạt động ở địa bàn cơ sở do khu vực tư nhân đứng ra đảm nhiệm như vệ sinh môi trường, thu gom vận chuyển rác thải ở một số đô thị nhỏ, cung ứng nước sạch ở một số vùng nông thôn…
c. Các hình thức cung ứng dịch vụ công:
- Hình thức Nhà nước trực tiếp thực hiện (như đã trình bày mục a, b phần trên).
- Nhà nước chuyển một phần cung ứng dịch vụ công cho thị trường theo các hình thức:
+ Hình thức uỷ quyền:Nhà nước uỷ quyền cho tổ chức phi chính phủ, công ty tư nhân cung ứng một số dịch vụ công mà Nhà nước có trách nhiệm bảo đảm và thường có nguồn kinh phí từ ngân sách như vệ sinh môi trường, thu gom và xử lý chất thải, thoát nước… Các tổ chức được uỷ quyền phải tuân thủ những điều kiện do Nhà nước quy định và được nhà nước cấp kinh phí (trường hợp có thu tiền của người thụ hưởng thì mức độ kinh phí được cấp sẽ giảm).
+ Hình thức liên doanhcung ứng dịch vụ công: Giữa Nhà nước và một số đối tác trên cơ sở đóng góp nguồn lực, chia sẻ rủi ro và cùng phân chia lợi nhuận. Hình thức này cho phép Nhà nước giảm dần phần đầu tư từ ngân sách cho dịch vụ công mà vẫn tham gia quản lý trực tiếp và thường xuyên các dịch vụ này nhằm đảm bảo lợi ích chung.
+ Hình thức chuyển giao trách nhiệmdịch vụ công cho các tổ chức khác (hiệp hội nghề nghiệp, các tổ chức xã hội…) các dịch vụ mà các tổ chức này đã có điều kiện thực hiện hiệu quả cao như đào tạo, khám chữa bệnh, tư vấn, giám định… Khuyến khích thực hiện hình thức này theo cơ chế không vì lợi nhuận, chỉ thu phí để tự trang trải.
+ Tư nhân hoá dịch vụ công,trong đó Nhà nước bán phương tiện và quyền chi phối của mình đối với dịch vụ nào đó cho tư nhân, song vẫn giám sát và đảm bảo lợi ích công bằng pháp luật (văn phòng luật sư, tổ chức tư vấn, văn phòng công chứng…)
+ Mua dịch vụ công từ khu vực tư nhânđối với các dịch vụ mà tư nhân có thể làm tốt và giảm được số người dịch vụ trong cơ quan nhà nước như công tác bảo dưỡng tiết bị tin học, phòng cháy chữa cháy, làm vệ sinh, công việc tạp vụ trong cơ quan…
1.3 Ý nghĩa dịch vụ công trong phát triển kinh tế - xã hội
Dịch vụ công là những hoạt động phục vụ các lợi ích tối cần thiết của xã hội, đảm bảo cho xã hội phát triển bền vững và có kỷ cương, trật tự. Những vấn đề chung phát sinh cần được giải quyết và tham gia của Nhà nước, các tổ chức xã hội, cộng đồng dân cư liên quan đến cuộc sống của tất cả mọi người như vấn đề trật tự trị an, phân hoá giàu nghèo, giáo dục, y tế, môi trường, tài nguyên… thông qua việc cung ứng các dịch vụ công. Nếu các dịch vụ công bị ngừng cung cấp, hoặc cung cấp không đầy đủ, chất lượng thấp sẽ dẫn đến rối loạn trong xã hội, ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống của người dân, đồng thời tác động tiêu cực đến sự phát triển của mỗi quốc gia. Vì thế, tính ưu việt của xã hội được phản chiếu một cách rõ ràng chất lượng cung ứng dịch vụ công.
Và cũng do đó Nhà nước chịu trách nhiệm cao nhất và cũng là trách nhiệm cuối cùng đối với việc cung ứng đầy đủ về số lượng, chất lượng, có hiệu quả về dịch vụ công,dù nhà nước tiến hành thực hiện trực tiếp hay thông qua các tổ chức và cá nhân khác là yếu tố đảm bảo an toàn, công bằng, bình đẳng cho cuộc sống của người dân được hưởng các quyền cơ bản của mình. Trên cơ sở đó làm người dân nâng cao mức sống và đóng góp nhiều hơn cho xã hội.
Như thế, dịch vụ công có tác dụng cực kỳ to lớn đối với sự phát triển của đất nước và từng người dân, và yếu tố quan trọng góp phần ổn định xã hội. Thực tế vừa qua, những hoạt động dịch vụ công trong quản lý sử dụng đất đai còn nhiều bất cập trong việc cấp giấy chứng nhận QSD đất, trong việc đền bù giải phóng bằng bằng, thị trường ngầm về BĐS… đã dẫn đến tình trạng khiếu kiện kéo dài, tiềm ẩn nhiều nguy cơ bất ổn xã hội.
2. Quy định dịch vụ công về đất đai
2.1 Pháp luật quy định quản lý về dịch vụ công đất đai
Luật Đất đai 2003 (Điều 6) quy định: Nhà nước thống nhất quản lý đất đai. Nội dung quản lý bao gồm:
- Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện các văn bản đó.
- Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính.
- Khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân hạng đất, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất.
- Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quản lý việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất.
- Đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Thống kê, kiểm kê đất đai.
- Quản lý tài chính về đất đai quản lý và phát triển thị trường quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản.
- Quản lý giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
- Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật đất đai.
- Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai.
- Quản lý các hoạt động dịch vụ công về đất đai.
2.2 Tổ chức quản lý dịch vụ công về đất đai (Điều 64 Luật Đất đai và Điều 8 Nghị định 181/2001/NĐ-CP ngày 29 - 10 - 2004, hướng dẫn thi hành Luật Đất đai)
Hệ thống tổ chức cơ quan quản lý đất đai được thành lập thống nhất từ trung ương đến cơ sở gắn với quản lý tài nguyên và môi trường có bộ máy quản lý ở trung ương là Bộ Tài Nguyên và Môi trường; ở tỉnh, thành phố trực thuộc TW là Sở Tài nguyên Môi trường; ở huyện, quận thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh là phòng Tài nguyên Môi trường; ở phường, thị trấn có cán bộ địa chính.
2.3 Hình thức tổ chức dịch vụ công về đất đai
a/ Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất (theo Quy định Điều 46 Luật đất đai và Điều 9 Nghị định 181/2004/NĐ-CP).
- Theo Luật Đất đai quy định: văn phòng đăng ký thực hiện khi người đang sử dụng đất chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; người sử dụng đất thực hiện chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho, cho thuê lại QSDĐ; thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng QSDĐ; người nhận chuyển quyền sử dụng đất; người có giấy chứng nhận QSDĐ được phép đổi tên, chuyển mục đích sử dụng, thay đổi thời hạn SD đất, hoặc có thay dổi đường ranh giới thửa đất; người được sử dụng đất theo bản án hoặc quyết định của toà án, quyết định thi hành án, quyết định giải quyết tranh chấp của cơ quan có thẩm quyền.
- Theo Điều 9 Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 20 - 10 - 2004 thì Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất là cơ quan dịch vụ công có chức năng tổ chức thực hiện đăng ký sử dụng đất và biến động về sử dụng đất, quản lý hồ sơ địa chính và giúp cơ quan tài nguyên môi trường trong việc thực hiện thủ tục hành chính về quản lý, sử dụng đất đai.
UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định thành lập văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất thuộc Sở Tài nguyên môi trường và thành lập các chi nhánh của văn phòng tại các địa bàn cần thiết. UBND huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh căn cứ vào nhu cầu đăng ký quyền sử dụng đất trên địa bàn quyết định thành lập văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất thuộc Phòng Tài nguyên môi trường.
b/ Dịch vụ công về đất đai trong thị trường BĐS
- Điều 63 Luật Đất đai quy định: Nhà nước quản lý đất đai trong việc phát triển thị trường BĐS bằng các biện pháp:
+ Tổ chức đăng ký hoạt động giao dịch về quyền sử dụng đất
+ Tổ chức đăng ký hoạt động phát triển quỹ đất, đầu tư kinh doanh BĐS.
+ Tổ chức đăng ký hoạt động cung cấp dịch vụ hỗ trợ thị trường BĐS.
- Điều 10 Nghị định 181/2004/NĐ-CP quy định: Tổ chức phát triển quỹ đất hoạt động theo loại hình đơn vị sự nghiệp có thu, hoặc doanh nghiệp nhà nước thực hiện nhiệm vụ công ích do UBND tỉnh thành phố trực thuộc trung ương quyết định thành lập để thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng trong trường hợp thu hồi đất sau khi thu hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố mà chưa có dự án đầu tư; nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong khu vực có quy hoạch phải thu hồi đất mà người sử dụng đất có nhu cầu chuyển đi nơi khác khi Nhà nước quyết định thu hồi và tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với diện tích đất được giao quản lý.
c. Tổ chức hoạt động dịch vụ trong quản lý sử dụng đất đai (theo Điều 11 Nghị định 181/2004/NĐ-CP)
Tổ chức sự nghiệp có thu, doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế có đủ điều kiện theo quy định được cấp phép hoạt động hoặc đăng ký hoạt động dịch vụ trong quản lý sử dụng đất đai.
Các lĩnh vực hoạt động dịch vụ trong quản lý sử dụng đất đai bao gồm:
- Tư vấn về giá đất.
- Tư vấn về lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
- Dịch vụ về đo đạc bản đồ địa chính.
- Dịch vụ về thông tin nhà đất.
Trách nhiệm quy định điều kiện và thủ tục cấp phép hoạt động, đăng ký hoạt động dịch vụ trong quản lý sử dụng đất đai như sau:
- Bộ Tài chính quy định điều kiện và đăng ký hoạt động tư vấn về giá đất.
- Bộ Tài nguyên Môi trường quy định điều kiện hoạt động đăng ký hoạt động tư vấn về lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, dịch vụ về thông tin đất đai; điều kiện và thủ tục cấp phép hoạt động, đăng ký hoạt động dịch vụ về đo đạc bản đồ địa chính.
