Chính sách trưng thu đất đai tại một số quốc gia

Hoa Kỳ

Hiến pháp Liên bang quy định chỉ có thông qua trình tự pháp luật công bằng mới được trưng dụng đất đai có bồi thường công bằng vì mục đích công cộng. Chủ thể trưng dụng là chính quyền bang và đô thị. Thủ tục trưng dụng đất như sau: phương án trưng dụng do thẩm tra viên có đủ tư cách thẩm tra; sau khi được bên có nhu cầu đất đồng ý thì thẩm tra viên tiến hành điều tra thực địa và giao nộp báo cáo cho tổ chức phụ trách trưng dụng đất; giám sát viên cao cấp xét duyệt giá bồi thường nêu trong báo cáo; tổ chức trưng dụng đất báo giá cho chủ sở hữu đất và các bên có quan hệ quyền lợi, nếu ý kiến khác nhau thì thương lượng, nếu vẫn không thống nhất được thì chính quyền và cơ quan hữu quan thi hành cưỡng chế trưng dụng.

Tại Hoa Kỳ, chính sách trưng dụng đất đai là công cụ chính sách thông dụng để kiểm soát việc sử dụng tài nguyên đất vì lợi ích chung của xã hội, như bảo vệ phong cảnh đẹp, đa dạng sinh học và các lưu vực sông nhỏ, cũng như khi cần tăng thêm tài sản công, chẳng hạn xây dựng đường sá, công viên... Chính sách trưng dụng thực hiện dựa vào toà án và bồi thường “công bằng” cho chủ sở hữu tài sản (đất đai).

Song hành với chính sách trưng dụng đất đai còn có chính sách trưng dụng thực hiện quy hoạch, bắt đầu áp dụng tại một số bang từ thập kỷ 70 thế kỷ XX. Dựa trên chính sách này, khi cần điều tiết việc sử dụng đất đai của tư nhân để nâng cao sức khoẻ, an toàn và phúc lợi của cộng đồng nhưng ảnh hưởng rất ít hoặc hầu như không ảnh hưởng đến quyền sở hữu tài sản thì chính quyền bang được dùng quyền cảnh sát, tức là thông qua trưng dụng để thực hiện quyền phát triển theo quy hoạch. Trên lý thuyết, chính sách này có thể khắc phục vấn đề thiếu công bằng trong quy hoạch nhưng thủ tục phức tạp, chi phí quản lý cao nên ít được áp dụng trong thực tế.

Giá bồi thường được tính toán theo giá thị trường thuận mua vừa bán vào ngày trưng dụng đất. Đây là nhược điểm lớn nhất vì giá đó không phản ánh giá trị tài sản sau khi mua.

Anh

Luật pháp nước Anh cho phép các Bộ, Chính phủ địa phương, công ty cấp nước, công ty phát triển đô thị mới...có quyền trưng dụng đất để thực hiện nghiệp vụ của mình theo quy định của pháp luật. Giá bồi thường đất tính toán theo giá thị trường trước khi trưng dụng hoặc khi bên trưng dụng chiếm hữu đất đai trên thực tế.

Sau thời kỳ tái thiết và xây dựng rầm rộ hậu Thế chiến II, từ thập kỷ 80 thế kỷ XX, các dự án đầu tư công không còn mấy nên nhu cầu trưng dụng đất không đáng kể, do đó để tránh biện pháp cưỡng chế, các tổ chức có quyền trưng dụng phần lớn đều tìm cách hợp tác thương lượng với các chủ sở hữu đất.

Đức

Nước Đức áp dụng nguyên tắc ưu tiên vì lợi ích công cộng trong sử dụng đất, xem trưng dụng đất là biện pháp quan trọng để thực hiện kế hoạch sử dụng đất, phát triển đô thị. Chủ thể trưng dụng đất là chính quyền địa phương và các đơn vị chủ trì xây dựng theo quy định của pháp luật. Pháp luật quy định rất ngặt nghèo về mục đích và điều kiện trưng dụng vì đó là biện pháp mang tính cưỡng chế, cần đề phòng việc lạm dụng. Tuy để thực hiện quy hoạch thì chính quyền cơ sở có quyền trưng dụng, trưng mua đất, nhưng trong thực tiễn thì trước khi quyết định đôi bên đã thương lượng thoả thuận với nhau.

Chính phủ quy định rất chi tiết tiêu chuẩn tính toán mức bồi thường. Giá bồi thường lấy giá thị trường lúc chính phủ công bố việc trưng dụng làm chuẩn và do Hội đồng giám định đất đai quyết định sau khi tiến hành điều tra xem xét. Pháp luật cho phép đưa khiếu nại đối với quyết định đó ra toà án. Để đề phòng hiện tượng đầu cơ, giá trưng mua đất tại khu vực tái phát triển phải khấu trừ phần giá bị nâng cao từ khi thực hiện quy hoạch. Đối với đất nông nghiệp thì theo giá thị trường. Ngoài ra còn cần bồi thường thêm khi đất nông nghiệp bị chia cắt dẫn đến các thiệt hại khác cho chủ sở hữu đất như phải đi đường vòng tốn xăng dầu, tốn thời gian, hoặc phải làm lại các bờ bao.

Nhật

Luật trưng dụng đất đai của Nhật ban hành năm 1951 quy định việc trưng dụng đất có bồi thường để xây dựng công trình hạ tầng trọng yếu được pháp luật cho phép, chẳng hạn đường sá, công viên theo luật quy hoạch đô thị, đê điều, hồ chứa nước theo luật sông ngòi, cảng biển theo luật cảng biển...

Trình tự trưng dụng như sau: 1/ Xin phép trưng dụng; 2/ Đăng ký đất đai và công trình trong diện trưng dụng; 3/ Bên trưng dụng và bên bị trưng dụng thương lượng thoả thuận; 4/ Trình Hội đồng trưng dụng thẩm định; 5/ Ra quyết định trưng dụng; 6/ Hoàn tất trưng dụng.

Nhật chỉ trưng dụng đất khi giao dịch đất đai thông thường bị trở ngại và phải được Bộ trưởng xây dựng hoặc tri huyện cho phép khi thấy phù hợp lợi ích công cộng và hội đủ điều kiện cần thiết.

Việc bồi thường thực hiện bằng tiền. Mức bồi thường tính toán tại thời điểm công bố trưng dụng, có điều chỉnh cho phù hợp với biến động giá trước lúc ra quyết định trưng dụng. Nội dung bồi thường gồm 5 loại như sau: 1/ Bồi thường thiệt hại tài sản theo giá thị trường; 2/ Bồi thường thiệt hại thông thường khác do nguyên nhân trưng dụng; 3/ Bồi thường thiệt hại do phải sống tách rời cộng đồng ban đầu; 4/ Bồi thường thiệt hại do phải chuyển nghề; 5/ Bồi thường thiệt hại do môi trường kém đi như tiếng ồn, khí thải, nước thải...

Singapore

Trưng dụng đất là cốt lõi của chính sách đất đai Singapore. Luật Trưng dụng đất được ban hành năm 1966, sửa đổi bổ sung năm 1973, quy định mọi dự án vì lợi ích công cộng đều thực hiện trưng dụng đất chứ không được mua đất. Căn cứ vào Luật này, các công trình hạ tầng, công trình quân sự, Cục Phát triển nhà ở (HDB), Công ty phát triển Khu công nghiệp (JTC), Cục Tái phát triển đô thị (URA), Cục Cảng khẩu Singapore đều trưng dụng đất đai cho các dự án của mình.

Chính phủ quy định hết sức chi tiết trình tự trưng dụng đất để đề phòng lạm quyền, đặc biệt đối với đề xuất trưng dụng và xử lý quá trình trưng dụng đất. Bộ ngành Chính phủ và cơ quan pháp luật phải tiến hành điều tra nghiên cứu đầy đủ, chứng minh được tính cần thiết và tính hợp lý của dự án rồi đề xuất kiến nghị để Hội đồng thẩm tra quy hoạch thẩm tra. Sau khi được Hội đồng đồng ý thì Bộ trưởng Phát triển quốc gia trình Chính phủ và Thủ tướng phê chuẩn, tiếp theo đó là công bố thông tin công khai trên công báo.

Giá bồi thường đất thì lúc đầu chọn giá thấp hơn trong giá thị trường ngày 30-11-1973 và giá tại thời điểm trưng dụng. Năm 1985 Luật trưng dụng đất được sửa đổi, quy định nếu trưng dụng trước 30-11-1987 thì dùng giá ngày 30-11-1973, nếu trưng dụng sau ngày đó thì dùng giá ngày 1-1-1986. Thế nhưng đến lần sửa đổi Luật Trưng dụng đất năm 1995 thì chỉ còn quy định theo giá thị trường tại thời điểm trưng dụng đất!

Đài Loan

Luật Đất đai hiện hành dành phần cuối cùng trong 5 phần của Luật để quy định về trưng thu đất. Cũng tương tự như vậy đối với Luật Thi hành luật đất đai. Đến năm 1978 Điều lệ trưng thu đất đai được Tổng thống ban hành, năm 1980 có bổ sung sửa đổi. Đặc biệt Điều lệ có riêng một chương gồm 7 Điều về huỷ bỏ trưng thu.

Theo Luật, Nhà nước trưng thu đất vì lợi ích công cộng thuộc các ngành: 1/ Quốc phòng; 2/ Giao thông; 3/ Công dụng; 4/ Thuỷ lợi; 5/ Vệ sinh công cộng và bảo vệ môi trường; 6/ Trụ sở cơ quan Chính phủ, chính quyền địa phương và các công trình công cộng khác; 7/ Giáo dục, học thuật và văn hoá; 8/ Phúc lợi xã hội; 9/ Quốc doanh; 10/Các ngành khác theo quy định của pháp luật.

Cơ quan chủ quản cấp huyện căn cứ vào giá đất công bố hàng năm, có điều chỉnh cho phù hợp với giá giao dịch bình thường tại thời điểm trưng thu để xác định giá bồi thường đất, rồi nộp cho Hội đồng bình nghị giá đất xem xét thẩm định. Ngoài bồi thường đất, còn các khoản bồi thường khác như bồi thường chi phí cải tạo đất, tổn thất doanh nghiệp, chi phí di chuyển...

Trong trường hợp tiền bồi thường bị tồn đọng do bị từ chối tiếp nhận hoặc chưa có người nhận, thì phải nộp vào tài khoản riêng trong kho bạc, sau 15 năm mà vẫn còn tồn đọng thì sung công quỹ.

Trung Quốc

Trung Quốc thi hành chế độ công hữu xã hội chủ nghĩa về đất đai, gồm hai dạng: 1/. Đất đô thị thuộc sở hữu nhà nước; 2/. Đất nông thôn và ngoại thành, ngoại thị thuộc sở hữu tập thể. Hiến pháp lần sửa đổi mới nhất năm 2005 quy định: “Quốc gia do sự cần thiết vì lợi ích công cộng, có thể căn cứ vào pháp luật mà trưng thu hay trưng dụng đất đai và trả bồi thường”. Các nhà làm luật giải thích rằng trưng thuáp dụng đối với đất thuộc sở hữu tập thể do phải chuyển quyền sở hữu tập thể sang sở hữu nhà nước, còn trưng dụngthì áp dụng đối với đất thuộc sở hữu nhà nước vì chỉ thay đổi mục đích sử dụng đất mà thôi.

Luật Đất đai ra đời năm 1986, đã qua nhiều lần sửa đổi bổ sung vào các năm 1988, 1998 và 2004, chia đất đai thành đất nông dụng, đất dùng vào xây dựng (kiến thiết) và đất chưa lợi dụng. Luật quy định mọi đơn vị và cá nhân khi cần đất đai để tiến hành xây dựng thì phải căn cứ vào pháp luật mà xin sửdụng đất thuộc sở hữu nhà nước, trừ trường hợp xây dựng xí nghiệp hương trấn, nhà ở nông thôn, cơ sở hạ tầng và công ích hương trấn. Nếu Nhà nước chấp nhận đề nghị đó thì trưng dụngđất thuộc sở hữu nhà nước để cung ứng (trong một số trường hợp thì gọi là thu hồi quyền sử dụng đất), khi không có hoặc không đủ loại đất này thì trưng thuđất thuộc sở hữu tập thể để chuyển đổi thành đất thuộc sở hữu nhà nước.

Trung Quốc rất coi trọng việc bảo vệ đất canh tác, đặc biệt là “đất ruộng cơ bản” đã được chính quyền xác định dùng vào sản xuất lương thực, bông, dầu ăn, rau, hoặc đã có công trình thuỷ lợi tốt. Luật còn quy định cụ thể đất ruộng cơ bản phải chiếm 80% trở lên đất canh tác của mỗi tỉnh. Nguyên tắc bảo vệ đất canh tác là “chiếm bao nhiêu, khẩn bấy nhiêu”, nếu không có điều kiện thì nộp phí khai khẩn cho cấp tỉnh dùng để khai hoang. Cấm không được chiếm dụng đất canh tác để xây lò gạch, mồ mả hoặc tự ý xây nhà, đào lấy đất cát, khai thác đá, quặng... Việc trưng thu các đất sau đây phải được Quốc vụ viện (Chính phủ) phê chuẩn: 1/. Đất ruộng cơ bản; 2/. Đất canh tác vượt quá 35 ha; 3/. Đất khác vượt quá 70 ha. Trưng thu các đất khác do chính quyền cấp tỉnh phê chuẩn rồi báo cáo Quốc vụ viện.

Chính quyền địa phương từ cấp huyện trở lên có nhiệm vụ công bố và tổ chức thực hiện việc trưng thu đất đai, rồi cung ứng đất thuộc sở hữu nhà nước cho các đơn vị kiến thiết theo phương thức xuất nhượngcó thu tiền. Thế nhưng, các đất xây dựng sau đây nếu được chính quyền cấp huyện trở lên phê chuẩn thì cung theo phương thức giao sử dụng: 1/. Đất cơ quan nhà nước và đất quân sự; 2/. Đất cơ sở hạ tầng đô thị và sự nghiệp công ích; 3/. Đất cơ sở hạ tầng trọng điểm được nhà nước chăm lo về năng lượng, giao thông, thủy lợi...; 4/. Các đất khác được văn bản pháp luật, hành chính cho phép.

Khi trưng thu đất đai thì phải bồi thường theo hiện trạng sử dụng đất lúc đó. Chi phí bồi thường bao gồm tiền bồi thường đất, tiền trợ giúp an cư tính theo số nhân khẩu của hộ gia đình và tiền hoa màu. Tiền bồi thường đất bằng 6 - 10 lần, còn tổng số tiền trợ giúp an cư tối đa không quá 15 lần giá trị trung bình sản lượng hàng năm của 3 năm trước trưng thu.

Đối với đất thuộc sở hữu nhà nước, khi nhu cầu đất vì lợi ích công cộng hoặc để cải tạo các khu đô thị cũ đã được cấp có thẩm quyền phê chuẩn thì được thu hồi quyền sử dụng đất có bồi thường. Khi đó để thu hồi đất buộc phải di dời nhà cửa, vì vậy năm 1991 Quốc vụ viện ban hành Điều lệ quản lý di dời nhà cửa đô thị, đến năm 2001 thì thay bằng Điều lệ mới. Theo Điều lệ này thì bên di dời phải bồi thường về nhà cửa cho bên bị di dời bằng tiền tính theo giá thị trường hoặc bằng cách chuyển đổi tài sản. Không bồi thường nhà xây trái phép hoặc nhà tạm đã hết hạn.

Nói chung, chính quyền các thành phố lớn đều dựa trên văn bản pháp quy của nhà nước để ban hành các quy định, điều lệ của địa phương về trưng thu đất và di dời nhà cửa.

Nhiều học giả Trung Quốc cho rằng thể chế và chính sách trưng thu đất hiện hành có các nhược điểm sau đây:

1/. Khái niệm chưa rõ ràng, như quy định trưng thu là biện pháp duy nhất để chuyển đổi đất nông dụng thành đất xây dựng; không phân biệt rõ ràng trưng thu vì lợi ích công cộng với vì lợi ích khác ;

2/. Trưng thu đất tuỳ tiện, không công bằng, tạo điều kiện đầu cơ đất;

3/. Bồi thường không hợp lý, lợi ích thì cộng đồng được hưởng nhưng gánh nặng lại chỉ một số ít người phải chịu;

4/. Khung pháp lý trưng thu đất kém hoàn thiện, dẫn đến thi hành tuỳ tiện, lạm quyền;

5/. Chưa chăm lo đúng mức cho công tác an cư (chỗ ở, đời sống, việc làm...);

6/. Thiếu biện pháp giám sát tình hình sử dụng đất sau khi đã trưng thu, xem trình tự trưng thu đất kết thúc khi đã giao xong đất cho bên sử dụng mới.

Để khắc phục các nhược điểm kể trên, họ đề xuất một loạt giải pháp, chủ yếu là hoàn thiện khung pháp lý và áp dụng cơ chế thị trường. Nói chung họ đánh giá cao thể chế trưng thu đất của Đài Loan và Hồng Kông.

Pháp

Trong số các nước phát triển, Pháp là quốc gia có thể chế trưng thu đất chi tiết và hoàn chỉnh nhất, mà họ gọi là truất hữu vì lợi ích công cộng (l’expro-priation pour cause d’utilité publique). So với các nước này, Pháp cũng là nước áp dụng khá rộng rãi thể chế đó mỗi khi chính quyền chứng tỏ được dự án có mục đích vì lợi ích công cộng.

Cách mạng Pháp năm 1789 trong Tuyên bố nhân quyền và dân quyền trịnh trọng ghi nhận rằng sở hữu tài sản là một quyền bất khả xâm phạm và thiêng liêng, không ai có thể bị lấy đi ngoại trừ vì sự cần thiết công cộng được pháp luật xác nhận và yêu cầu, và với điều kiện có sự bồi thường công bằng và trả trước. Nguyên tắc này về sau được mọi quốc gia có nền kinh tế thị trường chấp nhận đưa vào Hiến pháp và dùng làm cơ sở cho chế độ trưng thu đất đai.

Ghi chú: Sau này Luật Dân sự Pháp đổi cụm từ cần thiết công cộng (nécessité publique) thành lợi ích công cộng (utilité publique).

Luật truất hữu đầu tiên được ban hành năm 1810 đề ra các nguyên tắc vẫn còn giá trị đến bây giờ, đặc biệt là việc chia trình tự tiến hành thành hai giai đoạn: giai đoạn hành chính làm các công việc chuẩn bị cho truất hữu, và giai đoạn tư pháp liên quan đến chuyển quyền sở hữu. Luật này được sửa đổi bổ sung nhiều lần cho đến năm 1985. Từ 1977 thì các văn bản pháp luật và pháp quy có liên quan được hệ thống hoá thành Pháp điển (Code) về Truất hữu.

Thủ tục truất hữu bao gồm các bước như sau:

1/. Bên có nhu cầu truất hữu vì lợi ích công cộng nộp hồ sơ dự án cho tỉnh trưởng;

2/. Tỉnh trưởng bổ nhiệm một điều tra viên hoặc một hội đồng điều tra để tiến hành điều tra sơ bộ, chỉ rõ đối tượng và thời hạn điều tra (không ít hơn 15 ngày), thông báo trên báo chí, cách thức công chúng tìm hiểu và nêu ý kiến về hồ sơ dự án. Chi phí điều tra do chủ dự án chịu. Điều tra viên/Hội đồng điều tra, sau khi xem xét đánh giá ý kiến công chúng, nộp báo cáo kết quả điều tra cho tỉnh trưởng;

3/. Tỉnh trưởng thông báo kết quả đó cho chủ dự án và toà án hành chính, đồng thời cũng gửi đến tất cả các xã phường có điều tra.

4/. Căn cứ vào kết quả điều tra và chậm nhất là một năm sau khi kết thúc điều tra sơ bộ, tuỳ theo trường hợp do luật định mà Thủ tướng, bộ trưởng hay tỉnh trưởng ra tuyên bố về lợi ích công cộng của dự án. Tỉnh trưởng ra quyết định về tính khả nhượng (cessibilité) của các tài sản có trong danh mục truất hữu và chuyển quyết định đó sang toà án;

Ghi chú: Luật không định nghĩa rõ ràng thế nào là lợi ích công cộng. Có một văn bản pháp quy nói rằng một dự án chỉ được tuyên bố hợp pháp vì lợi ích công cộng khi việc xâm phạm vào tài sản tư nhân, chi phí tài chính và các bất tiện xã hội gây ra là không quá mức so với lợi ích mà nó đem lại. Có văn bản khác bổ sung thêm là không xâm phạm quá mức vào cả lợi ích công cộng khác.

.5/. Việc chuyển giao tài sản truất hữu có thể theo cách thoả thuận, hoặc chấp hành theo lệnh của quan toà. Khi lệnh đã ra thì không thay đổi được nữa. Tuy chủ sở hữu từ đây không được chuyển nhượng, thế chấp tài sản hữu quan nhưng vẫn được tiếp tục hưởng lợi, và chỉ chuyển giao tài sản truất hữu sau khi nhận được bồi thường.

6/. Chủ dự án thông báo mức bồi thường dự kiến và mời các bên bị truất hữu cho biết mức yêu cầu bồi thường của họ trong vòng 15 ngày. Đôi bên có thời gian một tháng để xử lý các bất đồng, nếu không thống nhất được thì mức bồi thường do quan tòa truất hữu quyết định, có xác định rõ khoản bồi thường chính, các khoản bồi thường phụ(việc làm khôi phục hàng rào, di chuyển, hoa màu, kinh doanh…) và nói rõ cơ sở tính toán. Các khoản bồi thường phải trang trải đầy đủ thiệt hại do truất hữu gây ra, tính theo giá trong ngày ra lệnh truất hữu.

Chủ dự án phải chịu chi phí xác định bồi thường của quan toà truất hữu (như mời chuyên viên định giá...).

Ghi chú:Luật 1810 giao việc xác định mức bồi thường cho tòa án; Luật 1833 giao cho một hội đồng bồi thẩm đại diện các chủ sở hữu; Luật 1935 giao cho một ủy ban trọng tài do một thẩm phán làm chủ tịch và gồm 2 công chức, 1 công chứng viên và 1 đại diện chủ sở hữu tư nhân; Luật 1953 giao cho một quan tòa duy nhất, gọi là quan tòa truất hữu.

7/. Trong thời hạn một tháng sau khi nhận được tiền bồi thường thì bên bị truất hữu phải chuyển giao tài sản và di chuyển ra khỏi khu vực truất hữu, nếu quá hạn thì bị cưỡng chế. Nếu chủ dự án gặp trở ngại trong việc chi bồi thường thì uỷ thác cho quỹ tồn trữ và uỷ thác (la caisse des dépôts et consignations) thực hiện chi trả theo luật định.

8/. Những người thuộc diện tái định cư được hưởng quyền ưu tiên sau đây:

- Thuê ở căn hộ trong chung cư giá vừa phải (HLM) thuộc sở hữu nhà nước;

- Nguyên chủ sở hữu nhà ở riêng được vay tiền để mua ngôi nhà tương tự hoặc mua đất thuộc khu vực dự án sử dụng đất truất hữu hay tại khu vực đô thị hoá ưu tiên.

Trong các trường hợp trên, bên tổ chức tái định cư phải đưa ra ít nhất hai phương án để đương sự chọn lựa.

9/. Ngoài quyền truất hữu, chính quyền các đô thị còn được sử dụng quyền tiênmãi (droit de préemption), tức là quyền ưu tiên mua đất đai để dự trữ phát triển đô thị theo quy hoạch. Pháp điển Quy hoạch đô thị quy định rất chi tiết về quyền này.