Chính sách công – Tiếp cận từ khoa học tổ chức nhà nước

  1. Khái niệm và các thuộc tính của chính sách công

- Chính sách công là những hoạt động mà chính quyền chọn làm và không làm. Theo cách tiếp cận này thì các hoạt động mà chính quyền làm hoặc không làm phải có tác động, ảnh hưởng lâu dài và sâu sắc đến nhân dân thì mới là chính sách công. Như vậy không phải tất cả những việc mà chính quyền làm hoặc không làm đều là chính sách công. Ví dụ: chủ trương cho người lao động nghỉ làm vào các ngày lễ, tết là chính sách công vì đó là việc chính quyền làm và có tác động, ảnh hưởng lâu dài, sâu sắc đến người dân; còn tổ chức thực hiện việc nghỉ lễ, tết thế nào cho hợp lý (làm bù hay nghỉ bù) không phải chính sách công mà là thực hiện chính sách công (tuy nhiên chính quyền vẫn phải có quyết định về việc này);

- Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của chính quyền trực tiếp hay gián tiếp tác động đến cuộc sống của mọi người. Từ hướng tiếp cận này, trở lại với ví dụ nêu trên ta thấy: cả việc chủ trương nghỉ lễ, tết và thực hiện việc nghỉ lễ, tết đều là chính sách công vì cả hai việc đều tác động, ảnh hưởng đến cuộc sống của mọi người. So với quan niệm trên, quan niệm này mở hơn, rộng hơn ở việc xem cả xây dựng, ban hành và thực hiện chính sách của chính quyền đều là chính sách công. Nhưng lại hẹp hơn ở chỗ không coi những việc chính quyền không làm là chính sách công (thực tế phát triển ở các nước cho thấy chính quyền không thể và không nhất thiết phải làm tất cả mọi việc đối với xã hội);

- Khác với hai quan niệm trên, TS. Đặng Ngọc Lợi trong bài viết đăng trên Tạp chí Kinh tế và dự báo (số tháng 1 năm 2012) tuy không đưa ra định nghĩa về chính sách công nhưng cho rằng chính sách công là chính sách của nhà nước, của chính phủ (do nhà nước, do chính phủ đưa ra), là một bộ phận thuộc chính sách kinh tế và chính sách nói chung của mỗi nước. So với các quan niệm trên thì điểm khác căn bản trong cách tiếp cận nhận thức về chính sách công là tính công của chính sách, tính công thể hiện trong quan niệm của TS. Đặng Ngọc Lợi là nhà nước, chính phủ khác với quan niệm của các học giả Âu Mỹ xem tính công của chính sách là công cộng (công chúng, đối tượng chịu sự điều chỉnh, tác động của chính sách);

- PGS.TS. Lê Chi Mai cho rằng “Cho đến nay trên thế giới, cuộc tranh luận về định nghĩa chính sách công vẫn là một chủ đề sôi động và khó đạt được sự nhất trí rộng rãi” tuy vậy theo bà chính sách công có những đặc trưng cơ bản nhất như : chủ thể ban hành chính sách công là nhà nước; chính sách công không chỉ là các quyết định (thể hiện trên văn bản) mà còn là những hành động, hành vi thực tiễn (thực hiện chính sách); chính sách công tập trung giải quyết những vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo mục tiêu xác định; chính sách công gồm nhiều quyết định chính sách có liên quan lẫn nhau. Trong bài viết của mình PGS.TS. Lê Chi Mai còn đưa ra khái niệm “chính sách tư” là chính sách do các cơ quan, tổ chức ban hành nhằm giải quyết những vấn đề thuộc về nội bộ cơ quan, tổ chức, không có hiệu lực thi hành bên ngoài phạm vi cơ quan, tổ chức. Như vậy, so với các quan niệm đã nêu ta thấy có những điểm tương đồng trong quan niệm về chính sách công như: tính nhà nước, tính công cộng, tính hành động thực tiễn (coi quá trình thực hiện là một phần của chính sách công).

Ngoài các thuộc tính đã nêu ở trên, trong giới hạn của mình, tác giả bài viết cho rằng, chính sách công còn có tính hệ thống, tính kế thừa lịch sử và chính sách công luôn gắn với một quốc gia cụ thể với các điều kiện chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội nhất định. Cụ thể như sau:

- Nghiên cứu lý thuyết và thực tiễn cho thấy một chính sách hàm chứa trong nó những nội dung có liên quan đến nhau và có liên hệ, ảnh hưởng với các chính sách khác, theo đó tạo nên tính hệ thống của chính sách công. Ví dụ: cải cách hành chính là chính sách công, trong đó có các nội dung như: cải cách thể chế; cải cách thủ tục hành chính; cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; cải cách tài chính công; hiện đại hoá hành chính. Thực hiện các nội dung của cải cách hành chính có liên quan đến chính sách cải cách tiền lương, chính sách tài chính - tiền tệ. Những ví dụ trên cho thấy tính hệ thống của chính sách công; 

- Lịch sử phát triển xã hội đã khẳng định quy luật phát triển xã hội theo hình “xoáy trôn ốc” tức là phát triển xã hội luôn có trong nó sự kế thừa lịch sử. Là một bộ phận của xã hội, sự phát triển của nhà nước, của chính sách công không thoát ly khỏi quy luật trên và từ thực tế đó khẳng định một lần nữa tính đúng đắn của chủ nghĩa duy vật lịch sử của C. Mác đối với sự phát triển của nhà nước và xã hội. Như vậy chính sách công không thể không có tính kế thừa lịch sử;

- Vì chính sách công bao gồm cả hoạt động thực thi chính sách do vậy phải gắn với chủ thể ban hành và thực hiện chính sách công. Ngay cả trên lý thuyết, việc nghiên cứu những vấn đề chung về chính sách công cũng phải bắt đầu từ chính sách công của các quốc gia cụ thể. Từ đó cho thấy chính sách công luôn gắn với một (hoặc một số) quốc gia cụ thể với các điều kiện chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội nhất định. Tuy vậy cũng cần thấy rằng phạm vi ảnh hưởng của chính sách công không chỉ bó hẹp trong một hoặc một số quốc gia, nhưng không vì vậy mà có quan niệm chính sách công chung chung không gắn với quốc gia nào cả.

Tóm lại chính sách công có các thuộc tính căn bản như: tính nhà nước, tính công cộng, tính hành động thực tiễn, tính hệ thống, tính kế thừa lịch sử và gắn với một quốc gia cụ thể với các điều kiện chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội nhất định. Đây là nhận thức bước đầu về chính sách công theo hướng tiếp cận của khoa học tổ chức nhà nước.

2. Phân loại chính sách công

Dựa trên các tiêu chí khác nhau theo đó chính sách công được phân loại thành các nhóm như:

- Theo bản chất của chính sách: chính sách thụ động và chính sách chủ động;

- Theo thời gian thực hiện chính sách: chính sách ngắn hạn và chính sách dài hạn;

- Theo cấp độ của chính sách: chính sách cho toàn thể và chính sách cho bộ phận;

- Theo khu vực áp dụng mà chính sách hướng tới: chính sách cho khu vực công hoặc chính sách cho khu vực tư;

- Theo định hướng của chính sách: chính sách cấp tiến, chính sách bảo thủ;

- Theo hiệu quả thực hiện chính sách: chính sách thực chất, chính sách thủ tục;

- Theo hình thức thể hiện chính sách: chính sách phân bổ, chính sách tái phân bổ, chính sách điều tiết;

- Theo cách thức thực hiện chính sách: chính sách mang tính cưỡng chế, chính sách mang tính thuyết phục;

- Theo không gian của chính sách: chính sách đối nội, chính sách đối ngoại.

Việc phân loại chính sách có ý nghĩa tương đối, vì một chính sách có thể vừa ở loại này vừa ở loại khác. Ví dụ: chính sách đối nội có thể áp dụng cho cả khu vực công và khu vực tư của một quốc gia; như vậy chúng thuộc hai nhóm phân loại.

Khoa học tổ chức nhà nước nghiên cứu các nội dung liên quan đến tổ chức và hoạt động của nhà nước, theo đó ngoài cách phân loại chính sách công theo 9 nhóm đã nêu trên, có thể phân loại chính sách công với các tiêu chí như:

- Các chính sách về tổ chức bộ máy nhà nước, bộ máy hành chính nhà nước. Ví dụ: tổ chức bộ đơn ngành hay bộ đa ngành; không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường;

- Các chính sách liên quan đến quản lý, sử dụng nguồn nhân lực công (chủ yếu là cán bộ, công chức, viên chức). Ví dụ: Kết luận của Hội nghị lần thứ 9 Ban Chấp hành Trung ương khóa X về tiếp tục đẩy mạnh thực hiện Chiến lược cán bộ từ nay đến năm 2020.

- Các chính sách liên quan đến tiền lương và chế độ đãi ngộ đối với cán bộ, công chức, viên chức. Ví dụ: Kết luận số 63-KL/TW ngày 27/5/2013 của Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XI về “một số vấn đề về cải cách chính sách tiền lương, bảo hiểm xã hội, trợ cấp ưu đãi người có công và định hướng cải cách đến năm 2020”.

Ngoài cách phân loại nêu trên còn có thể phân loại chính sách công theo lĩnh vực; ví dụ: chính sách công trong lĩnh vực y tế, giáo dục. Hoặc phân loại theo chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ; ví dụ: theo quy định của Hiến pháp, Chính phủ có nhiệm vụ “Thống nhất quản lý về kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, thông tin, truyền thông, đối ngoại, quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội; thi hành lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp và các biện pháp cần thiết khác để bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm tính mạng, tài sản của Nhân dân” theo đó Chính phủ xây dựng và thực hiện “Chiến lược phát triển khoa học, công nghệgiai đoạn 2011 - 2020” là chính sách công trong nhiệm vụ quản lý khoa học, công nghệ của Chính phủ.

3. Chính sách công với pháp luật

a) So sánh các thuộc tính

Bảng so sánh các thuộc tính của chính sách công với pháp luật

b) So sánh về chủ thể ban hành và đối tượng điều chỉnh, tác động

c) Một số nhận xét

Qua các so sánh cho thấy giữa chính sách công với pháp luật có nhiều điểm tương đồng cụ thể như:

- Chủ thể ban hành pháp luật và chính sách công là nhà nước. Cụ thể hơn là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành chính sách, pháp luật. Ví dụ: Quốc hội, Chính phủ;

- Đối tượng điều chỉnh, tác động là các tầng lớp khác nhau trong xã hội (nhân dân) như: người dân, cán bộ, công chức, viên chức, người lao động. Ví dụ: Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020 không chỉ điều chỉnh với các đối tượng trong cơ quan nhà nước như cán bộ, công chức, viên chức mà còn tác động với người dân, doanh nghiệp, người lao động, người nước ngoài qua nội dung về cải cách thủ tục hành chính;

- Giữa pháp luật với chính sách công có những điểm tương đồng về một số thuộc tính như: tính nhà nước, tính hệ thống, tính kế thừa và tính công cộng (phổ biến).

Bên cạnh sự tương đồng, giữa chính sách công với pháp luật cũng có sự khác biệt:

- Qua bảng so sánh các thuộc tính của chính sách công với pháp luật cho thấy chính sách công luôn gắn với một quốc gia cụ thể cho dù phạm vi ảnh hưởng của chính sách rộng lớn, liên quan đến nhiều quốc gia khác. Trong khi đó pháp luật quốc tế ngoài chủ thể là quốc gia còn có các chủ thể khác như: các vùng lãnh thổ, các tổ chức quốc tế, các dân tộc đang đấu tranh giành quyền tự quyết. Như vậy xét trên phương diện chủ thể (khác với chủ thể ban hành) có sự khác nhau về đối tượng, phạm vi của chủ thể giữa pháp luật với chính sách công;

- Có một sự khác biệt nữa giữa pháp luật với chính sách công có liên quan đến chủ thể là thời điểm xuất hiện và quy trình, cách thức để trở thành chủ thể. Chủ thể ban hành chính sách công được xác định ngay khi chính sách đó được ban hành nhưng chủ thể của pháp luật quốc tế (một bộ phận của pháp luật quốc gia) có quyền gia nhập trong quá trình áp dụng. Ví dụ: Công ước Liên hiệp quốc về quyền trẻ em (Công ước về quyền trẻ em) được đưa ra ký ngày 20/11/1989 và có hiệu lực ngày 02/9/1990 khi được 20 quốc gia phê chuẩn và gia nhập. Đến nay đã có 193 quốc gia tham gia, như vậy có 173 chủ thể gia nhập sau ngày Công ước có hiệu lực (hai quốc gia là Hoa Kỳ và Somalia chưa gia nhập).

Ngoài các nhận xét nêu trên, từ giác độ nghiên cứu tác giả bài viết cho rằng giữa chính sách công với pháp luật còn có mối liên hệ giữa nội dung và hình thức. Ví dụ: Pháp lệnh Ưu đãi người có công với cách mạng. Nội dung của văn bản thể hiện chính sách của Nhà nước đối với người có công. Hình thức văn bản (thể hiện qua tên gọi) là Pháp lệnh. Như vậy giữa pháp luật với chính sách công ngoài sự tương đồng, khác biệt còn có mối liên hệ thống nhất giữa nội dung với hình thức thể hiện. Đây là những bổ sung mới trong so sánh giữa chính sách công với pháp luật từ giác độ khoa học tổ chức nhà nước.

Trên đây là một số nội dung nghiên cứu về chính sách công từ giác độ tiếp cận của khoa học tổ chức nhà nước. Ngoài các nội dung trên còn có những nội dung khác như: đánh giá chính sách công về tổ chức nhà nước; các yếu tố và mức độ ảnh hưởng của các yếu tố đối với chính sách công; chính sách công về tổ chức nhà nước… sẽ được tiếp tục nghiên cứu, giới thiệu sau./. 

Tài liệu tham khảo:

1. James E. Anderson. Public Policy Making. Holt-Rinehart & Winston. USA.1979.P05;

2. Lê Vinh Danh. Chính sách công của Hoa Kỳ giai đoạn 1930-2001. Nxb Thống kê 2001;

3. Tạp chí Bảo hiểm xã hội. Số tháng 4/2008;

4. Tạp chí Kinh tế và dự báo. Số tháng 1/2012.