Cần đổi mới chính sách thu hồi đất

1. Chính sách thu hồi đất hiện hành

Luật Đất đai năm 2003 chia đất đai thành 3 nhóm: đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp và đất chưa sử dụng; hai nhóm đầu bao gồm nhiều loại đất.

Đất nước ta đang phát triển mạnh mẽ theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá và thúc đẩy quá trình đô thị hoá. Nhiều đô thị mới, khu công nghiệp, khu kinh tế, khu du lịch được hình thành. Hệ thống công trình hạ tầng cấp quốc gia, cấp địa phương, cấp đô thị được mở mang. Hiển nhiên nhóm đất phi nông nghiệp hiện có không thể đáp ứng nhu cầu của phát triển, vì vậy phải chuyển đổi mục đích sử dụng của một phần đất hai nhóm kia để mở rộng diện tích cho nhóm đất này, thông qua nhiều biện pháp, trong đó có biện pháp thu hồi đất.

Theo Điều 4 của Luật thì thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý. Nhà nước bồi thường cho người bị thu hồi đất bằng cách trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi và giúp đỡ họ thông qua đào tạo nghề mới, bố trị việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới và tái định cư. Giá trị quyền sử dụng đất (giá đất) là số tiền tính trên một đơn vị diện tích đất do Nhà nước quy định hoặc được hình thành trong giao dịch về quyền sử dụng đất.

Thu hồi đất được Luật quy định trong mục 4 chương II, gồm 8 Điều từ Điều 38 đến điều 45. Điều 38 quy định 12 trường hợp Nhà nước thu hồi đất mà trường hợp đầu tiên là để sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế, được cụ thể hoá trong Điều 39 và Điều 40.

Khi thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Nhà nước thực hiện việc bồi thường, giải phóng mặt bằng sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố hoặc khi dự án đầu tư có nhu cầu sử dụng đất phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt. Trước khi thu hồi đất một thời gian theo quy định, phải thông báo cho người bị thu hồi đất. Khi đã có quyết định thu hồi đất và phương án bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư đã được duyệt và có hiệu lực thi hành thì người bị thu hồi đất phải chấp hành, nếu không sẽ bị cưỡng chế.

Việc Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế bao gồm các trường hợp đầu tư xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế và các dự án đầu tư lớn theo quy định của Chính phủ, và cũng được thực hiện như thu hồi đất vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.

Nếu so với Khoản 3, Điều 169 của Bộ luật Dân sự 2005 và Điều 23 của Hiến pháp năm 1992, bổ sung năm 2001 thì Luật Đất đai 2003 quy định thêm nội dung thu hồi đất vì lợi ích công cộng và để phát triển kinh tế.

Nghị định 181/2004 hướng dẫn thi hành Luật Đất đai có Điều 36 về thu hồi đất. Điều này cũng không nói rõ gì thêm mấy về chính sách thu hồi đất.

Tóm lại, việc thu hồi đất gồm các khâu sau đây:

1. Ra quyết định hành chính về thu hồi đất;

2. Công bố quyết định và thông báo phương án thực hiện thu hồi;

3. Bồi thường giá trị quyền sử dụng đất;

4. Giúp đỡ người bị thu hồi đất;

5. Giải phóng mặt bằng;

6. Tái định cự;

7. Quản lý đất đã thu hồi.

Việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất được thực hiện theo Nghị định 197/2004, cụ thể hoá Điều 36, Nghị định 181/2004 (thế là Nghị định hướng dẫn thi hành Nghị định, trong khi đáng nhẽ phải nói là hướng dẫn thực hiện các Điều 39 và 40 của Luật Đất đai năm 2003). Nghị định quy định cụ thể về bồi thường đất (Chương II), bồi thường tài sản (Chương III), chính sách hỗ trợ (Chương IV) và tái định cư (Chương V).

Trong Luật Xây dựng năm 2003 có Mục 2, Chương V gồm 3 Điều 69, 70 và 71 chuyên về giải phóng mặt bằng xây dựng công trình, ngoài nội dung trùng lặp với Nghị định 197/2004 còn chứa đựng một số điểm khác cần chú ý mà đáng tiếc là chưa đưa vào Nghị định 197/2004 ban hành sau.

2. Bình luận về chính sách thu hồi đất hiện hành

Thực ra. ngay việc phân loại đất trong Luật Đất đai năm 2003 đã phản ánh cách nhìn xuất phát từ nông nghiệp đối với công tác quản lý nhà nước về đất đai, trong đó có việc thu hồi đất! Điều này không có gì lạ vì Bộ Tài nguyên và Môi trường có cơ sở là Tổng cục quản lý đất đai, vốn là Tổng cục Địa chính thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn.

Chính sách thu hồi đất hiện hành xem xét đến từng mục đích sử dụng đất cụ thể của việc thu hồi đất, nhưng lại chưa quan tâm đến cơ sở chung của các mục đích đó là nhu cầu của công cuộc phát triển đất nước, nói gọn lại là nhu cầu thu hồi đất để có đất cho phát triển. Đó là nhược điểm đầu tiên của chính sách thu hồi đất hiện hành.

Theo kinh tế học, đất đai cùng với tiền vốn, lao động và công nghệ là bốn yếu tố cơ bản của sản xuất tạo thành sự phát triển. Vì vậy người có đất bị thu hồi không phải là nạn nhân của phát triển mà là người có đóng góp vào sự phát triển. Việc bồi thường và tái định cư khi thu hồi đất không phải là gánh nặng của phát triển mà là tạo cơ hội cho phát triển. Chỉ có trên quan điểm phát triển như vậy mới có được chính sách thu hồi đất công bằng.

Nhược điểm thứ hai của chính sách thu hồi đất hiện hành là việc thu hồi đất đơn thuần thực hiện bằng quyết định hành chính. Mặt khác, tuy việc thu hồi đất đã được quy định về nguyên tắc bằng một Điều của Luật Đất đai nhưng tất cả mọi thủ tục về thu hồi đất đều chỉ được quy định bằng một văn bản hành chính là Nghị định 197/2004.

Bộ Luật Dân sự năm 2005 có Điều 169 quy định việc bảo vệ quyền sở hữu của cá nhân, pháp nhân và chủ thể khác được pháp luật công nhận, trong đó có quyền sở hữu đối với bất động sản. Thu hồi đất cũng có nghĩa là thu hồi bất động sản, ngoài đất ra còn bao gồm nhà, công trình xây dựng và các tài sản khác gắn liền với đất đai.

Đất đai thuộc quyền sở hữu toàn dân mà Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu, nắm giữ quyền chiếm hữu, quyền định đoạt và trao quyền sử dụng cho người sử dụng đất, còn nhà, công trình xây dựng và tài sản khác nhau gắn liền với đất thuộc nhiều hình thức sở hữu, trong đó có sở hữu tư nhân và sở hữu chung, ở nước Anh là nước mà đất đai trên danh nghĩa thuộc quyền sở hữu của nhà Nhà vua, quyền sử dụng đất và quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất được gộp chung vào một khái niệm là quyền tài sản (property right). Quyền này cũng được nhắc đến trong Điều 163 của Bộ luật Dân sự năm 2005. Một số luật gia Trung Quốc đang nghiên cứu việc áp dụng quyền tài sản vào luật pháp Trung Quốc để mở đường cho việc phát triển mạnh mẽ và thông thoát hơn nữa thị trường bất động sản nước họ trong bối cảnh đất đô thị thuộc sở hữu nhà nước và đất nông thôn thuộc sở hữu tập thể nông dân.

Ở các nước phát triển, đặc biệt là nước Pháp – quê hương của cuộc Cách mạng tư sản dân quyền 1789, người ta rất coi trọng việc bảo vệ quyền sở hữu (quyền tài sản). Điều 545 của Bộ luật Dân sự của Pháp quy định “Không ai có thể bị buộc phải nhượng lại quyền sở hữu của mình, trì phi vì lợi ích công cộng và với điều kiện được bồi thường trước một cách thoả đáng”. Việc buộc phải nhượng lại quyền sở hữu vì lợi ích công cộng được gọi là truất quyền sở hữu (expropriation), gọi tắt là truất hữu. Luật đầu tiên của Pháp về truất hữu được ban hành ngày 8 tháng 3 năm 1810 (nên lưu ý Bộ luật Dân sự hay Bộ luật Napléon ra đời năm 1804) theo những nguyên tắc thủ tục còn có giá trị đến ngày nay, bao gồm cả việc phân ra hai giai đoạn là giai đoạn hành chính để chuẩn bị cho việ truất hữu và giai đoạn pháp lý để chuyển quyền sở hữu. Ngoài truất hữu, Pháp còn có thủ tục khác nữa là thủ tục mua tranh, còn gọi là tiên mãi (préemption), cũng nhằm mục đích tương tự. Mọi văn bản pháp quy (Luật, Nghị định) được tập hợp trong Pháp điển về truất hữu (Code de I’expropriation), chứng tỏ truất hữu là một thủ tục khá phức tạp về mặt pháp lý.

Tôi dẫn ra thực tiễn nước Pháp để nói rằng việc thu hồi đất là một thủ tục không thể chỉ đơn giản quy định bằng văn bản hành chính và thực hiện bằng quyết định hành chính. Điều này càng trở nên không thích hợp khi nhân dân ta đang xây dựng nhà nước pháp quyền.

Nhược điểm thứ ba là khâu thực hiện chính sách thu hồi đất hiện nay đang rất yếu kém, thiếu tính chuyên nghiệp, lại thường bị lợi dụng để tham nhũng hoặc phục vụ cho mục đích khác, gây thất thoát lãng phí tài sản nhà nước, làm thiệt hại quyền lợi của những người có đất bị thu hồi và những người tái định cư.

Hiện nay trên cả nước, việc bồi thường, giải phóng mặt bằng và công tác tái định cư đều gặp rất nhiều vướng mắc làm chậm trễ việc khởi công xây dựng và kéo dài tiến độ thi công của các công trình, không kể đó là dự án lớn như cầu Thủ Thiêm ở TP. Hồ Chí Minh hay dự án nhỏ như cụm dân cư trung tâm hai xã Tân Phú và Tân Phú Trung huyện Châu Thành tỉnh Đồng Tháp. Ngoài ra đó còn là nguyên cớ của những vụ khiếu kiện đông người và kéo dài. Điều này khiến ta phải suy nghĩ tìm hiểu nguyên nhân của vấn đề là ở đâu, ở những người thực hiện chính sách hay còn ở ngay trong chính sách?

Qua những điều trình bày ở trên, tôi cho rằng chính sách thu hồi đất hiện hành chưa thật sự công bằng vì chưa theo quan điểm phát triển, chưa dặt trên cơ sở pháp lý rõ ràng vững chắc và chưa được tổ chức thực hiện với tính chuyên nghiệp cao, vì vậy cần được nhanh chóng đổi mới.

3. Nguyên tắc đổi mới chính sách thu hồi đất

Tôi nghĩ rằng việc đổi mới chính sách thu hồi đất nên tiến hành theo các nguyên tắc (quan điểm) sau đây:

1). Người có đất bị thu hồi là người góp phần trực tiếp vào phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, vì vậy ngoài phần được bồi thường người đó còn có quyền được hưởng lợi ích tương xứng mà sự phát triển đem lại.

2). Thu hồi đất cần được thực hiện theo thể thức pháp lý chặt chẽ, đảm bảo hài hoà lợi ích của Nhà nước và lợi ích của người bị thu hồi đất ngăn chặn được mọi hành vi tuỳ tiện, áp đặt và lạm dụng.

3). Thu hồi đất là nghiệp vụ phức tạp, liên quan đến nhiều vấn đề kinh tế, tài chính, xã hội, vì vậy cần được thực hiện với tính chuyên nghiệp cao của nhiều chuyên gia về giá, về địa chính, về pháp luật và về điều tra xã hội học.

4). Cần đưa phần lớn số tiền đã chi vào thu hồi đất quay vòng trở lại phát triển kinh tế. Việc thu hồi đất hàng năm huy động một khoản tiền rất lớn trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội, mà trước hết là từ khoản tiền đầu tư cho các dự án của nhà nước để phát triển hệ thống hạ tầng kinh tế xã hội. Có thể ước tính rằng sau khi trừ đi chi phí cho việc tái định cư thì vẫn còn khả năng huy động khoản tiền xấp xỉ 1 tỷ USD, là tiền mặt chi cho thu hồi đất còn tồn tại trong dân, vào đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh, góp phần tăng trưởng GDP.

4. Chính sách tái định cư công bằng

Chính sách tái định cư là bộ phận quan trọng trong chính sách thu hồi đất. Chính sách tái định cư công bằng tạo ra cơ hội phát triển cho người tái định cư, giúp họ an cư lạc nghiệp.

Phần lớn người tái định cư là người nghèo đô thị, kiếm sống trong khu vực kinh tế không chính thức có địa bàn hoạt động là hè đường, bến bãi, chợ búa... hoặc ngay tại chỗ ở gia đình. Cho nên cần tạo điều kiện cho họ có khả năng lựa chọn nơi ở mới không quá xa nơi kiếm sống và phù hợp với cách kiếm sống của họ. Vì vậy ở đô thị không nên lập ra khu tái định cư mà nên phát triển các khu nhà ở tại nhiều nơi, trong đó có cả loại nhà giá rẻ, còn gọi là nhà ở xã hội, để người tái định cư được quyền ưu tiên lựa chọn và mua trả góp. Theo kinh nghiệm Trung Quốc thì nguyên tắc chung là diện tích ở cũ được đổi thành diện tích ở mới, bất kể chất lượng nơi ở cũ là thế nào. Thế nhưng dù như vậy thì có khi diện tích ở vẫn quá chật và cần được mua thêm một số diện tích theo tiêu chuẩn ở quy định, chẳng hạn 8-10m ²/người và theo phương thức trả góp. Vấn đề đặt ra là ai cho vay trả góp và nguồn đâu để trả góp? Đây là chủ đề quan trọng trong tài chính nhà ở không chỉ liên quan đến nhà tái định cư mà đến toàn bộ nhà ở và xã hội. Khi có dịp thuận tiện tôi sẽ xin phát biểu riêng về vấn đề này. Ở đây chỉ xin lưu ý rằng người nghèo nước ta có nhiều cơ hội thoát nghèo, và nếu trong tương lai họ vẫn chưa thoát nghèo được thì mức nghèo ngày mai sẽ khác nhiều với mức nghèo hôm nay trong bối cảnh cứ 10 năm thì GDP nước ta lại tăng gấp đôi. Đó là biện chứng của phát triển.

Không nên đầu tư xây dựng khu vực nhà ở dành riêng cho người tái định cư trong đô thị vì loại “nhà tái định cư” này có nhiều nhược điểm:

1. Hạn chế khả năng lựa chọn nơi ở của người tái định cư;

2. Chất lượng thường xấu vì thế nào cũng tiêu thụ được;

3. Thường thực hiện vội vã và hết sức tiết kiệm nên thiếu công trình hạ tầng kinh tế và xã hội;

4. Vị trí thường ở xa trung tâm vì các vị trí đắc địa đã dành cho các dự án kinh doanh nhà ở có lợi nhuận lớn;

5. Vấn đề quản lý các chung cư tái định cư thường phó mặc cho các hộ tái định cư, phần lớn là các hộ nghèo thiếu hiểu biết cách quản lý sử dụng chung cư, không có tiền đóng góp cho công tác quản lý, sửa chữa nên chung cư xuống cấp nhanh chóng.

Việc lập dự án phát triển đô thị một cách đúng đắn cũng là tiền đề quan trọng để thực hiện chính sách tái định cư công bằng. Chẳng hạn khoản 3 Điều 70 của Luật Xây dựng quy định đối với dự án đầu tư xây dựng công trình hạ tầng đô thị, chẳng hạn một con đường, một ngã tư... thì phải đầu tư phát triển cả khu vực đô thị mới ở đó, “bảo đảm vừa xây dựng được công trình mới, vừa chỉnh trang được các công trình mặt phố theo quy hoạch chi tiết xây dựng được duyệt; bảo đảm nhà nước điều tiết giá trị chênh lệch về đất” sau khi phát triển và thực hiện được tái định cư tại chỗ. Như vậy sẽ xoá bỏ được sự bất công giữa người đang ở mặt tiền thì phải tái định cư để lấy đất xây dựng với hộ ở sau được nhô ra mặt tiền - hưởng lợi lớn vì giá đất của họ lúc này tăng gấp nhiều lần (!), cũng xoá bỏ được loại nhà “siêu mỏng” hoặc lệch chéo với đường.

Việc tái định cư hàng loạt hộ dân ngoại thành hoặc ở các vùng nông nghiệp khác để lấy đất cho các dự án khu đô thị mới, khu công nghiệp hoặc dự án thuỷ điện lớn thì cần lập dự án tái định cư riêng rẽ. Dự án phải được quản lý nghiêm túc như bất kỳ dự án đầu tư xây dựng nào bởi những đơn vị tư vấn quản lý chuyên nghiệp. Các dự án loại này phải tiến hành điều tra xã hội học rất cẩn thận để nắm vững nhu cầu, phong tục tập quán, phương thức kiếm sống và thực trang cuộc sống và thu nhập của dân, tránh lấy ý kiến của dân một cách hình thức và cách làm thiếu trách nhiệm hoặc phô trương, xa rời thực tế.

Nguồn: T/c Người xây dựng, 10/2006, tr 3