Các giải pháp nhằm hạn chế tranh chấp phát sinh khi thu hồi đất nông nghiệp trong quá trình công nghiệp hoá, đô thị hoá hiện nay

Bài viết này có mục đích là đóng góp thêm ý kiến cho các giải pháp nhằm hạn chế tranh chấp phát sinh khi thu hồi đất nông nghiệp phục vụ quá trình CNH, ĐTH đất nước.

1. Các nội dung và nguyên nhân dẫn đến tranh chấp và khiếu kiện đất đai khi thu hồi đất nông nghiệp

1.1 Các nội dung khiếu kiện chính trong thời gian qua

Như vậy có thể nói, nội dung khiếu kiện đất đai, nhất là khiếu kiện liên quan đến thu hồi đất nông nghiệp nằm ở mọi khâu của quá trình thu hồi đất như: xác định giá đền bù, giải phóng mặt bằng, tái định cư. Nhưng giá đền bù chưa hợp lý được xem là lí do lớn nhất dẫn đến những khiếu kiện đất đai. Dựa trên con số thống kê ở các đô thị trên đây có thể thấy rằng nếu giải quyết tốt giá đất bồi thường sẽ giảm được tối thiểu 70% số lượng các vụ khiếu kiện đất đai, đồng thời cũng chiếm đến 70% số lượng khiếu kiện hành chính cả nước do đó sẽ giảm thiểu được ít nhất là 50% các vụ khiếu kiện.

Chúng ta hiện nay mới chỉ ở giai đoạn đầu của quá trình CNH, HĐH đất nước, vậy mà trung bình cứ 2 năm Luật Đất đai đã phải tiến hành sửa đổi một lần. Thế nhưng những khiếu kiện đất đai đã không ngừng suy giảm mà còn có xu hướng gia tăng. Nguyên nhân theo chúng tôi một phần là do thực tiễn đã có sự biến đổi quá nhanh. Cách đây mười năm, mười lăm năm, cách xử lý về đất đai của chúng ta tiến bộ hơn nhiều so với bạn bè trong khu vực (Philippine, Trung Quốc), nhưng đến nay các chính sách của Việt Nam lại tỏ ra có nhiều vấn đề bất cập. Nhưng phần khác và quan trọng hơn là chúng ta còn thiếu một cách nhìn thấu đáo, dài hạn và đồng bộ về các vấn đề liên quan đến đất đai trong bối cảnh mới để từ đó hoạch định xây dựng pháp luật và chính sách đất đai sao cho phù hợp. Sự thay đổi về tỷ lệ theo các nội dung khiếu kiện về đất đai khi so sánh 2 thời kỳ trước năm 2000 và giai đoạn hiện nay đã phản ánh một thực tế rằng các quan hệ ruộng đất trong giai đoạn CNH, HĐH đã thay đổi hoàn toàn so với trước kia. Sự thay đổi này khiến pháp luật và các chính sách đất đai phải được xây dựng trên nền tảng của lý luận và thực tiễn phù hợp với quá trình CNH và HĐH đất nước.

1.2 Nguyên nhân dẫn đến khiếu kiện trong khi thu hồi đất nông nghiệp

a. Mức giá đất xác định làm căn cứ đền bù đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng quá thấp, không phù hợp với thực tế.

Cách tính giá đất nông nghiệp phục vụ công tác thu hồi đền bù chưa hợp lý.Tất cả các ý kiến đánh giá trước đây đều thống nhất, giá đất đền bù đất khi thu hồi (bao gồm tất cả các loại đất) là quá thấp, chỉ bằng 50 – 70% giá thị trường, vì thế mà nhiều người dân khiếu kiện. Đối với đất nông nghiệp, giá đất dùng để tính toán đền bù đất khi thu hồi còn thấp hơn nhiều. Thông thường giá đất nông nghiệp được tính toán thực tế chỉ biến động từ vài ngàn đồng/ m2 đến vài chục nghìn đồng/ m2, tuỳ thuộc vào mức định giá ở các địa phương trên cơ sở quy định mức giá cho các loại sử dụng đất (cây hàng năm, cây lâu năm, đất rừng sản xuất…) hạng đất (phân từ hạng 1 đến hạng 6) và ở các vùng khác nhau (đồng bằng, trung du hay miền núi).

Thực tế thì giá đất nông nghiệp được xác định làm cơ sở cho đền bù chỉ bằng 1/20 đến 1/10 giá đất thực tế sau khi cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng (giá thị trường). Vì thế mới có chuyện lạ là ở nhiều nơi, hộ nông dân bị thu hồi cả ngàn m2 đất nhưng tiền đền bù nhận được không đủ để mua lại vài chục m2 đất “dịch vụ” mà các nhà đầu tư sau này đã “ân huệ” bán lại cho người có đất bị thu hồi để làm đất kinh doanh. Ở nhiều địa phương, tiền đền bù giá đất ít hơn các tiền hỗ trợ giải phóng mặt bằng, dền bù hoa màu trên đất… Hiện nay, nhiều người nêu quan điểm phải nâng cao hơn nữa mức giá đất làm sao để mức giá này “tiếp cận” được “giá thị trường”. Nhưng cũng chính các ý kiến này lại không giải thích được thế nào là “giá thị trường” của đất, nhất là đối với đất nông nghiệp.

Theo pháp luật đất đai, giá đất nông nghiệp để làm cơ sở đền bù khi thu hồi đất được quy định ở Nghị định 188/2004/NĐ-CP; Nghị định 123/2007/NĐ-CP và thông tư 145 của Bộ Tài chính 145/2007/TT-BTC. Trong 4 cách tính giá đất được 2 Nghị định này đưa ra là: Phương pháp so sánh trực tiếp, Phương pháp thu nhập, Phương pháp chiết khấu và Phương pháp thặng dư, thì mức giá đất nông nghiệp chủ yếu được tính theo phương pháp thứ 2, đó là phương pháp thu nhập. Phương pháp thu nhập là phương pháp xác định giá tính bằng thương số giữa mức thu nhập thuần tuý thu được hàng năm trên 1 đơn vị diện tích đất so với lãi suất tiền gửi tiết kiệm bình quân một năm (tính đến thời điểm xác định giá đất) của loại tiền gửi VNĐ kỳ hạn 01 năm (12 tháng) tại ngân hàng thương mại nhà nước có mức lãi suất tiền gửi tiết kiệm cao nhất trên địa bàn.Mức thu nhập được tính trung bình trong vòng 3 năm khi đất bị thu hồi. Còn lãi suất tiết kiệm được lấy ở ngân hàng thương mại có mức huy động cao nhất ở địa phương.

Vậy bản chất phương pháp tính thu nhập này là gì? Phương pháp này có những bất hợp lý gì?Bốn phương pháp tính giá đất nông nghiệp hiện nay theo thu nhập thực chất là bốn trong 5 phương pháp tính giá trị của bất động sản (BĐS). Phương pháp thu nhập (tên đầy đủ là phương pháp vốn hoá thu nhập), được sử dụng để tính giá trị đất nông nghiệp là phương pháp dựa trên cơ sở chuyển đổi một số dòng thu nhập hàng năm thành một tổng số vốn hiện tại, còn gọi là quá trình vốn hoá.

Phương pháp này giả định rằng, đất đai được sử dụng sinh lời trong thời gian vô hạn và hàng năm tạo ra một khoản thu nhập không đổi. Giá trị của đất chính bằng tổng dòng tiền tạo ra trong tương lai nhưng chưa được đưa về giá trị hiện tại (hay còn gọi là hiện tại hoá). Với thời gian tính bằng năm và vô hạn, nếu gọi tổng thu nhập dòng tiền n năm là R, tỷ suất chiết khấu là t, thì giá trị của đất sẽ bằng R/t. Vì ở Việt Nam hiện nay, thuế đất NN được miễn giảm nên trong định nghĩa giá trị đất ở Nghị định đã không đề cập đến yếu tố thuế này. Cách tính này đối với đất nông nghiệp theo chúng tôi có nhiều điểm chưa hợp lý như sau:

- Thứ nhất, quá trình chuyển hoá về vốn cần chú ý đến thực tế là tổng số tiền nhận được ngày hôm nay cho giá trị nhiều hơn một số tiền nhận được trong thời gian sau đó mấy chục năm (ít nhất cũng bằng thời gian Nhà nước giao đất cho nông dân, 20 hoặc 50 năm). Do đó cần tính đến việc chiết khấu giá trị tương lai thu nhập.

- Thứ hai, các tác giả đề xuất cách tính này đã chỉ nhìn đất đai dưới góc độ một tài sản hay một bất động sản. Trong khi đó, đất nông nghiệp còn có nhiều ý nghĩa khác như tài sản không thể tái tạo, đã sử dụng rồi thì không phục hồi nguyên trạng lại được, người này sử dụng được thì người khác sẽ không còn cơ hội nữa… Nếu cộng tất cả các yếu tố này, giá đất sẽ tăng lên đáng kể.

- Thứ ba là dòng tiền giả định trong tương lai đã mặc nhiên coi dòng thu nhập trong tương lai là ổn định với cùng phương pháp sản xuất (đầu tư sản xuất nông nghiệp). Như vậy, cách tính này chỉ cho giá trị đúng khi mảnh đất này trong tương lai vẫn được quy định là được sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp đồng thời mức đầu tư cho sản xuất không đổi. Trong khi đó đất nông nghiệp thu hồi hiện nay đa phần được chuyển sang các hoạt động phi NN khác, tỷ suất sinh lời đã thay đổi rất nhiều.

- Cuối cùng là những hạn chế liên quan đến việc tính giá trị thu nhập ròng và tỷ suất vốn hoá. Hai yếu tố này được xác định trong những điều kiện dự kiến trước (thu nhập được xác định là mức trung bình của 3 năm liền trước thu hồi đất, tỷ suất vốn hoá là mức tiết kiệm cao nhất của các ngân hàng thương mại trong vùng), trong khi mọi yếu tố lại luôn thay đổi, giá nông sản vật tư thay đổi thường xuyên, năng suất cây trồng thay đổi do mức đầu tư và công nghệ sản xuất có thể thay đổi. Dòng thu nhập sẽ không ổn định trong tương lai cùng với quá trình CNH, HĐH ngành nông nghiệp. Nếu tính theo phương pháp này vô tình loại bỏ sự phát triển của NN trong tương lai, loại bỏ cơ hội phát triển của người nông dân trong tương lai. Tỷ suất vốn hoá (t) và lý thuyết phải phù hợp với mức thu nhập của khu vực nông nghiệp mới đúng. Nhưng ở đây chúng ta đã sử dụng mức chung của cả nền kinh tế.

Thực tế là ở nhiều tỉnh thành, để khuyến khích doanh nghiệp theo kiểu trải thảm đỏ mời doanh nghiệp và chạy theo “ thành tích” về CNH, HĐH người ta sẵn sàng định giá đất nông nghiệp ở mức thấp để giảm chi phí đầu vào cho doanh nghiệp. Nhưng chính quyền cũng không mất gì bởi vì khi doanh nghiệp (DN) đầu tư vào tỉnh này, mức thu ngân sách sẽ tăng nhanh, chỉ có người nông dân bị thu hồi đất đã chịu thiệt hại mà thôi. Thống kê giá đất công bố năm 2008 trong đồ thị dưới đây chứng tỏ nhận định này của chúng tôi, mặc dù khung giá đất của Chính phủ quy dịnh giá đất trồng cây hàng năm có giá từ 40 – 130 ngàn đồng/m2. Tuy nhiên, trừ Hà Nội giá đất cao nhất đối với đất trồng cây hàng năm lên đến 162 ngàn/ m2, còn ở các tỉnh còn lại giá cao nhất chỉ từ 50 – 60 ngàn đồng/m2, bằng 40 – 50% mức giá quy định trong khung giá của Chính phủ.

b. Những quy định về bồi thường đất nông nghiệp xen kẽ trong khu dân cư và đất vườn ao liền kề với đất ở chưa rõ ràng dẫn đến khiếu kiện phức tạp

Theo Nghị định 197/2004/NĐ-CP, ngoài việc được bồi thường theo giá đất nông nghiệp cùng mục đích sử dụng còn được hỗ trợ bằng tiền; giá tính hỗ trợ từ 20% - 50% giá đất ở liền kề; mức hỗ trợ cụ thể do UBND cấp tỉnh quyết định cho phù hợp với thực tế tại địa phương. Tuy nhiên, do nhiều quy định chưa rõ ràng sau đây khiến khiếu kiện kéo dài. Văn bản pháp lý không đưa ra quy định cụ thể về mốc thời gian hình thành đất nông nghiệp xen kẽ, liền kề trong khu dân cư nên ở các vùng ven đô, nhất là vùng ven đô mở rộng của các đô thị cấp 2 hiện nay, trong khi người dân hiểu rằng khi đô thị mở rộng, đất nông nghiệp của họ nghiễm nhiên rơi “xen kẽ” vào khu đô thị (các phường mới) nên giá đất đền bù phải được tính theo phương pháp so sánh như là các đất “phi nông nghiệp” hoặc ít ra mức đền bù cũng phải bằng 5% giá đất ở liền kề theo quy định. Nhưng chính quyền lại hiểu, đất NN xen kẽ quy định chỉ đối với các đất sử dụng trước năm 1993, vì thế đất nông nghiệp ở các “phường” mới chuyển đổi từ xã lên vẫn chỉ được tính như các đất NN thông thường, theo phương pháp tính thu nhập.

c. Các khoản bồi thường hoa màu và tài sản trên đất chưa thoả đáng và tuỳ tiện

Cửa quyền, tuỳ tiện trong việc xác định mức bồi thường tài sản, hoa màu trên đất.

Bên cạnh mức giá bồi thường đất nông nghiệp thấp, khiếu kiện còn tập trung khá lớn vào chính sách đền bù hoa màu, tài sản trên đất. Mặc dù các khoản đề bù này đã được quy định tại Nghị định 197/2004/NĐ-CP, Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007, Thông tư liên tịch 14/2008/TTLT/BTC-BTNMT ngày 31/01/2008 về: Hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định 84 và nhiều văn bản pháp lý khác. Tuy nhiên, do khâu đánh giá giá trị tài sản chủ yếu là do địa phương và người dân thoả thuận vì thế khi quy trình công tác đánh giá này làm không chặt chẽ, thiếu minh bạch cũng làm phát sinh nhiều khiếu kiện.

Lợi dụng quy định thiếu chặt chẽ ở các văn bản pháp luật để trục lợi.

Một lý do khác cũng gây nhiều thắc mắc khiếu kiện đó là sự không chặt chẽ về mặt văn bản chính sách (kể cả vấn đề câu chữ) khiến cho cùng một quy định lại có những cách hiểu khác nhau ở các cấp khác nhau. Không ít trường hợp ở các địa phương những người thực hiện chính sách dựa vào sự thiếu rõ ràng này để trục lợi về phía mình. Ví dụ tại huyện VT tỉnh Thái Bình, nông dân đã tự đóng tiền xây dựng ban đầu là 200 triệu và kênh đang được sử dụng. Khi cả khu ruộng bị thu hồi để làm khu công nghiệp (CN), chính quyền (CQ) đã không đền bù con kênh này cho người dân với lý do họ đã vận dụng quy định tại Khoản 2, Điều 19, Nghị định 197: “ Đối với công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật, mức bồi thường bằng giá trị xây dựng mới của công trình có tiêu chuẩn kỹ thuật tương đương do Bộ Xây dựng ban hành; nếu công trình không còn sử dụng thì không được bồi thường…” Ở đây CQ đã cố tình hiểu là khi cả khu đồng bị thu hồi, công trình đã không được sử dụng nữa, trong khi ý tứ của văn bản muốn đề cập đến các công trình “bị hỏng” hoặc không “sử dụng” được. Điều này làm cho nhân dân bức xúc dẫn đến khiếu kiện kéo dài.

d. Sự không thống nhất giữa chính sách đền bù của các DN với chính sách đền bù của các dự án nhà nước

e. Doanh nghiệp “tránh mặt” trong thảo luận phương pháp đền bù, đẩy trách nhiệm về phía chính quyền

Theo luật định, trừ việc xây dựng một số công trình, hạng mục, dự án lớn như: các khu công nghiệp, các công trình giao thông, quốc phòng, chính quyền mới đứng ra thực hiện các hoạt động thu hồi đất, còn lại các trường hợp khác, DN cần phải tham gia thảo luận với người dân lên phương án đền bù. Nhưng trên thực tế các cuộc họp của chính quyền với người dân bàn về vấn đề thu hồi đất nông nghiệp thông thường chỉ dừng lại ở việc: Phổ biến chủ trương và thông báo kết quả. Rất ít nơi nông dân được tham gia ý kiến về các phương án đền bù, thu hồi đất. Các doanh nghiệp cũng “khoán” cho chính quyền cơ sở, đến khi mọi chuyện cơ bản ổn thoả lúc đó doanh nghiệp mới xuất hiện với trách nhiệm “ trả tiền” đền bù cho người dân.

Có thể hiểu được lý do vì sao DN lại rút lui ở phía sau trong câu chuyện thiết lập phương án đền bù cho dân? Đó là vì hoạt động này quá phức tạp, tốn nhiều công sức thời gian và thường liên quan đến nhiều người trong khi các quy định pháp lý chưa chặt chẽ, hợp lý. Tuy nhiên, việc chính quyền “ phải đứng ra thu xếp” này khiến đã dẫn đến tình trạng:

- Mâu thuẫn đẩy về phía chính quyền địa phương thay vì mâu thuẫn giữa DN và người dân. Nhưng khi mâu thuẫn đẩy về phía chính quyền sẽ làm cho phương thức giải quyết mâu thuẫ thay đổi theo. Xu thế là làm tăng mức độ hành chính hoá các tranh chấp và tăng khiếu kiện vượt cấp dẫn đến việc khiếu kiện “ không có điểm dừng”.

- Hệ quả thứ 2 là biến người “trọng tài - chính quyền” thành đối tác tham gia quá trình, trong nhiều trường hợp chính quyền đã hoặc nghiêng về phía DN (nhận hối lộ của DN), hoặc đứng về phía người dân (khi họ muốn lấy lòng cử tri) khiến cho công tác thực hiện đền bù không được công bằng minh bạch.

- Ở trường hợp khác, DN lại đứng giữa, tự ý tự quyền bớt xén khoản tiền đền bù cho dân.

Ở tỉnh Vĩnh Phúc, có trường hợp giá đền bù được phê là 16,0 triệu đồng/ sào, nhưng chính quyền xã VL đã tự ý giữ lại 7,0 triệu đồng với lý do là để đầu tư CSHT chung của xã và bổ sung vào ngân sách xây dựng nhà uỷ ban. Khi vụ việc bị phát hiện dân chúng đã làm đơn khiếu kiện, chính quyền xã lại trả thêm 2,0 triệu/ sào. Người dân vẫn không chịu, kiện lên cấp trên, một vài người có trách nhiệm của xã đã bị xử lý pháp luật, nhưng lòng tin của người dân vào chính quyền thì mất hoàn toàn.

- Ngoài ra, các cán bộ địa phương thiếu năng lực trong việc xác định mức đền bù cũng là nguyên nhân dẫn đến các vi phạm trong đền bù giải phóng mặt bằng dẫn đến các khiếu kiện đất đai.

f. Hiểu biết của người dân còn hạn chế trong khi công tác tuyên truyền vận động chưa thực sự được chú ý

Một nguyên nhân khác cũng dẫn tới khiếu kiện, đó là công tác tuyên truyền giải thích các chủ trương chính sách và minh bạch hoá các quy hoạch sử dụng đất chưa được quan tâm đúng mức, trong khi những hiểu biết của người dân về pháp luật còn nhiều hạn chế. Ví dụ người dân ở An Khánh, Hoài Đức, Hà Tây đi đòi thêm tiền đền bù vì cho rằng khoản đền bù trước đó của các DN chỉ là khoản tiền thuê đất của họ đến năm 2013 (thời điểm hết hạn giao đất theo Nghị định 64 CP của Chính phủ), DN muốn sử dụng đủ 50 năm hay 90 năm phải trả thêm tiền là trường hợp điển hình cho sự ít hiểu biết về pháp luật của người dân có đất bị thu hồi/

g. Các dự án “treo” trong khi nông dân bị thu hồi đất và mất công ăn việc làm

Tình trạng dự án “treo”, thu hồi đất xong không sử dụng là nguyên nhân không nhỏ dẫn đến các khiếu kiện đất nông nghiệp khi bị thu hồi. Trong khi đất bị thu hồi, công ăn việc làm cho lao đông nông nghiệp không có. Cứ mỗi ha đất nông nghiệp ở ĐBSH bị mất đồng nghĩa với việc 13 lao động ở đây mất việc trong khi đó theo thống kê của Bộ NN và PTNT thì 53% hộ nông dân bị thu hồi đất có thu nhập giảm, chỉ 13% số hộ dân được chuẩn bị trước thì thu nhập khá hơn. Người dân lại thấy nhiều đám ruộng thu hồi bỏ cỏ mọc từ năm này sang năm khác. Các DN thì hứa hẹn trước khi thuê đất của người dân rằng sẽ lấy lao động địa phương vào làm việc trong các công ty, DN nhưng về sau, phần là do lao động ở nông thôn quá đông, phần thì họ không có chuyên môn nghề nghiệp và kỷ luật lao động nên các doanh nghiệp đã không tuyển dụng lao động địa phương. Của đau con xót, người dân nhiều nơi lại khiếu kiện đòi đất, đòi tăng hay bổ sung tiền đền bù, đòi trả lại công ăn việc làm cho con em các gia đình bị mất đất.