BOT đường bộ cao tốc - những vấn đề cần quan tâm

I. Vấn đề quản lý hệ thống đường cao tốc theo quy hoạch

Đường bộ cao tốc được định nghĩa là loại đường dùng cho xe cơ giới chạy tốc độ cao với các đặc điểm là độc lập các chiều xe chạy (mỗi chiều tối thiểu là 2 làn xe), có sự tổ chức giao thông hoàn chỉnh, có bố trí đầy đủ các trang thiết bị, các cơ sở phục vụ cho việc đảm bảo giao thông liên tục, an toàn, kiểm soát được toàn bộ lưu lượng ra vào và nằm trong hệ thống tổng thể mạng lưới giao thông đường bộ. Tại các nước kinh tế phát triển ở châu Âu việc xây dựng hệ thống đường bộ cao tốc được tiến hành từ đầu thế kỷ 20 và nó đã thực sự góp phần to lớn vào sự phát triển của nền kinh tế tại các quốc gia này. Tại châu Á, hệ thống đường bộ cao tốc bắt đầu xuất hiện từ nửa sau thế kỷ 20 tại các nước có nền kinh tế phát triển như Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Quốc… và được phát triển nhanh chóng khi bước sang đầu thế kỷ 21. Các nước trong khu vực như Malaysia , Thái Lan… đã có hệ thống đường cao tốc và đều hoạch định được chiến lược phát triển hệ thống đường cao tốc của mình.

Để xây dựng và phát triển được mạng lưới đường bộ cao tốc đáp ứng được yêu cầu phát triển của một quốc gia, cần phải có một kế hoạch cụ thể với sự nỗ lực của toàn xã hội, trong đó có vai trò hết sức quan trọng của các nhà đầu tư đến công tác quản lý khai thác, đề xuất cơ chế, chính sách… Tuy nhiên, một số vấn đề nảy sinh là quyền lợi của nhà đầu tư và lợi ích trên phương diện toàn xã hội đôi khi xuất hiện các mâu thuẫn cần phải có sự điều phối từ các cơ quan quản lý nhà nước, chẳng hạn như:

Trên phương diện quản lý nhà nước, các nguyên tắc để lập quy hoạch, định hướng tuyến là phải phù hợp với các quy hoạch khác liên quan, các phương thức phân bổ về vận tải, trong đó có nguyên tắc chung là kết nối được các vùng kinh tế trọng điểm, các khu công nghiệp, khu đô thị lớn, các đầu mối giao thông quan trọng, bến cảng, sân bay… những khu vực có nhu cầu vận tải lớn và đòi hỏi tốc độ vận chuyển cao. Bên cạnh đó, việc liên kết các tuyến cao tốc với mạng lưới giao thông hiện tại và liên kết các tuyến cao tốc với nhau thành một mạng cao tốc hoàn chỉnh, liên hoàn cũng là một yếu tố rất quan trọng trong việc hình thành một mạng lưới đường bộ cao tốc hợp lý. Tất cả các nguyên tắc nêu trên đều phải được xem xét, đánh giá, trên cơ sở thực tế điều tra và công tác dự báo, thể hiện bằng các kết quả dự báo lưu lượng giao thông của từng tuyến và toàn mạng cao tốc. Ngoài việc dự báo lưu lượng giao thông trên các trục cao tốc, việc xem xét đến các yếu tố về môi trường, các điều kiện tự nhiên, điều kiện xã hội, việc hạn chế chiếm dụng đất đai, các vấn đề về dân cư… cũng phải được xem xét, cân nhắc trong việc lựa chọn hướng tuyến, quy mô và các phương án kết cấu công trình trên các tuyến cao tốc với mục tiêu phát triển bền vững và thân thiện với môi trường.

Do đặc điểm các tuyến cao tốc có tiêu chuẩn kỹ thuật cao nên việc lựa chọn các phương án tuyến thường thiên về việc ưu tiên chọn các khu vực có địa hình tương đối thuận lợi. Tuy nhiên, với đặc điểm nước ta về mặt địa thế phần lớn là đồi núi, địa hình bằng phẳng đất che phủ chỉ khoảng dưới 20%, địa hình đồi núi chiếm tới hơn 80%, miền Bắc có cao nguyên và vùng châu thổ sông Hồng; miền Trung là phần đất thấp ven biển và những cao nguyên dọc theo dải Trường Sơn; miền Nam là vùng châu thổ đồng bằng sông Cửu Long. Diện tích đất đai canh tác chỉ chiếm khoảng 17% tổng diện tích đất đai, do vậy việc đưa các tuyến cao tốc vào các khu vực có địa hình tương đối thuận tiện sẽ xâm phạm vào một diện tích lớn đất đai nông nghiệp quý giá, là nguồn cung cấp lương thực chủ yếu của đất nước. Chính vì vậy, việc hạn jchế tối đa chiếm dụng đất nông nghiệp là các tiêu chí vô cùng quan trọng khi cân nhắc lựa chọn các phương án tuyến.

Với các nhà đầu tư, ngoài các nguyên tắc chung là cần phải tuân thủ theo quy hoạch còn có một nguyên tắc mang tính quyết định đối với việc đầu tư là hiệu quả thu được từ việc đầu tư xây dựng đường cao tốc với chi phí rất lớn và mức độ mạo hiểm cũng rất cao, do vậy một số tiêu chí nêu trên có thể không thoả mãn trên phương diện đầu tư theo hình thức BOT. Làm sao để hài hoà giữa việc phát triển bền vững với lợi ích của các nhà đầu tư là bài toán khó và để giải được nó thì các kết quả phân tích kinh tế, tài chính cho một dự án đầu tư xây dựng đường cao tốc phải được tính toán một cách thận trọng và chính xác. Một số dự án trong thời gian vừa qua các kết quả đưa ra không phản ánh được thực tế và việc xin đầu tư BOT đường cao tốc đã phát sinh các vấn đề nổi cộm. Một số dự án đầu tư xây dựng đường cao tốc, nhà đầu tư có xu hướng xin được kinh doanh trên đất đai dọc tuyến hoặc xin được cấp đất để kinh doanh tạo lợi nhuận bù vào phần tài chính không thể hoàn lại từ kinh doanh đường cao tốc, đề xuất xin mở rộng quy mô mặt cắt… Đây thực sự là vấn đề phải có sự phân tích thấu đáo trên phương diện quản lý nhà nước. Vừa qua, một số nhà đầu tư trực tiếp đề xuất với Chính phủ xin đầu tư ít nhiều đã có gây bị động cho cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành trong lĩnh vực này trong công tác quản lý và định hướng tổng thể về đầu tư phát triển mạng lưới đường bộ cao tốc quốc gia.

II. Vấn đề vốn xây dựng đường cao tốc

Kinh phí đầu tư cho việc xây dựng đường cao tốc rất lớn, ngay tại các nước phát triển cũng phải đi tìm và đa dạng hoá các phương thức huy động khác nhau để từng bước hoàn thiện hệ thống đường bộ cao tốc quốc gia. Cho đến nay Việt Nam hầu như chưa có đường cao tốc và việc huy động xã hội hoá mạnh mẽ để đầu tư xây dựng mạng lưới đường bộ cao tốc là hướng đi phù hợp. Một số kinh nghiệm từ các nước phát triển thì nguồn vốn đầu tư xây dựng hệ thống đường bộ trong đó bao gồm cả hệ thống đường cao tốc được hình thành từ các nguồn vốn ngân sách của Chính phủ; hệ thống quỹ để phát triển mạng lưới đường bộ được hình thành từ một phần các nguồn thu thuế xăng dầu, thuế mua phương tiện; thuế đánh vào phương tiện tham gia giao thông; từ các nguồn thu phí đường bộ; từ một phần thuế thu của các doanh nghiệp, cá nhân hưởng lợi trực tiếp từ các dự án đường bộ (có điều kiện sản xuất, kinh doanh); từ các khoản vay của Chính phủ, bao gồm cả việc phát hành trái phiếu để đầu tư xây dựng hệ thống đường bộ và huy động từ các nhà đầu tư có tiềm lực để xây dựng hệ thống mạng lưới đường cao tốc.

Mỗi nước có cách làm khác nhau, tuy nhiên ở nhiều nước thị trường vốn trong nước chưa phát triển đủ để cung cấp khoản vốn dài hạn cho đường thu phí. Tuy nhiên, chỉ có các khoản vay dài hạn mới phù hợp với các dự án kết cấu hạ tầng có thời hạn hoàn vốn lâu như đường thu phí nhưng việc tìm kiếm các khoản vay dài hạn ở các ngân hàng cho một dự án đường cao tốc thu phí là một khó khăn do thời hạn hoàn vốn cho đường bộ cao tốc là rất dài. Do vậy, việc các nhà đầu tư đề xuất bỏ vốn xây dựng hệ thống đường cao tốc trong giai đoạn hiện nay là hết sức cần thiết và đây sẽ là một nguồn vốn quan trọng để có thể phát triển ngay được hệ thống mạng đường bộ cao tốc quốc gia.

Tuy nhiên, nhìn chung ở thời kỳ đầu phát triển đường cao tốc các nước thường dùng ngân sách nhà nước, sau đó trên cơ sở hợp đồng nhượng quyền thu phí và sử dụng đất trong chỉ giới phạm vi đường, các nhà đầu tư sẽ tham gia phát triển mạng lưới cao tốc trên cơ sở kinh doanh. Nếu không có sự hỗ trợ của nhà nước thì ít có dự án đường cao tốc nào đầu tư theo hình thức BOT có thể thoả mãn được các yêu cầu trên cả hai phương diện quản lý nhà nước và lợi ích của nhà đầu tư.

III. Một số vấn đề cần quan tâm với nhà đầu tư

1. Lĩnh vực phân tích đánh giá dự án

Việc phân tích đánh giá các tiêu chí đầu tư tuỳ thuộc vào nguồn vốn huy động để đầu tư và quan điểm của nhà đầu tư về các tiêu chí đầu tư, tuy nhiên cũng còn phải phụ thuộc vào sự quản lý của Nhà nước nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển của nền kinh tế. Để đáp ứng được yêu cầu, việc phân tích và phân tích hiệu quả kinh tế - tài chính dự án xây dựng đường cao tốc ở Việt Nam phải được thực hiện bởi các tổ chức tư vấn đầu tư nhiều kinh nghiệm do phải phân tích từ số vốn đầu tư rất lớn và là loại hình đầu tư mới trong lĩnh vực xây dựng giao thông hiện nay. Đối với các nhà đầu tư, việc đầu tư xây dựng đường cao tốc là đầu tư dài hạn, đầu tư cho tương lai và chỉ có các nhà đầu tư có tiềm lực tài chính mới có thể tham gia đầu tư xây dựng đường cao tốc. Lợi nhuận thu được từ đầu tư đường cao tốc không nhìn thấy được trong thời đoạn ngắn mà là lợi nhuận dài hạn. Việc tính toán đánh giá hiệu quả dự án đầu tư xây dựng dự án đường cao tốc là phức tạp, là sự tổ hợp phân tích đánh của rất nhiều yếu tố kinh tế - kỹ thuật - môi trường - xã hội với các kịch bản cần được đưa ra để phân tích so sánh lựa chọn. Thực tế là ngay cả một số tư vấn có kinh nghiệm nước ngoài khi vào nghiên cứu đánh giá đầu tư xây dựng dự án đường cao tốc tại Việt Nam cũng đã từng đưa ra được những kết quả rất không phù hợp do các yếu tố đặc thù của sự phát triển kinh tế Việt Nam cũng như nhiều điều kiện mang tính đặc thù khác.

Với tư vấn trong nước, do trong một thời gian dài, việc đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng GTVT chủ yếu là từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước, các dự án đầu tư xây dựng công trình GTVT đều xuất phát từ các yêu cầu bức thiết về cơ sở hạ tầng giao thông và được cân đối đầu tư trong khuôn khổ nguồn vốn có hạn từ ngân sách Nhà nước, do vậy việc phân tích đánh giá cho một dự án đầu tư BOT lớn cũng có những hạn chế nhất định.

Ngoại trừ các điều kiện ưu đãi khác, nguồn thu chủ yếu để hoàn vốn và tạo lợi nhuận cho nhà đầu tư BOT dự án đường bộ cao tốc là doanh thu từ thu phí. Việc tính toán lưu lượng phương tiện và dự báo mức độ tăng trưởng cũng như quyết định mức thu phí phù hợp đảm bảo chấp nhận được một số đông người và phương tiện tham gia giao thông là những tổ hợp phức tạp trong bài toán phân tích đánh giá một dự án đầu tư xây dựng đường cao tốc và nó mang tính ảnh hưởng quyết định đến tất cả các mục tiêu, hiệu quả của dự án, do vậy các nội dung phân tích, tổ hợp cũng như các tiêu chí đánh giá cần phải được tính toán một cách rất rõ ràng, chuẩn xác.

Việc dự báo mức độ tăng trưởng, tính toán lưu lượng, phân tích về kinh tế, tài chính, xã hội… để tham mưu tư vấn đảm bảo được cả các mục tiêu về phương diện quản lý của nhà nước cũng như với tiêu chí của nhà đầu tư hiện đang là những khó khăn cho hầu hết các tổ chức tư vấn trong nước hiện nay. Thực tế chỉ cần một trong các yếu tố đầu vào không được điều tra tính toán cân nhắc kỹ lưỡng hoặc do năng lực hạn chế của những người làm công tác này sẽ dẫn đến kết quả sai lệch lớn trong việc đánh giá hiệu quả của dự án và đi kèm với nó sẽ là sự lãng phí rất lớn trên nhiều phương diện và rất có thể sẽ trở thành gánh nặng cho ngân sách nhà nước trong tương lai.

Sự phát triển mạnh mẽ về cơ sở hạ tầng GTVT và tính đa dạng hoá các phương thức đầu tư đang đặt vấn đề phân tích đánh giá hiệu quả kinh tế - tài chính dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng trước một yêu cầu mới và cùng với nó thì cần phải có sự đầu tư nhiều cho các đơn vị tư vấn trong lĩnh vực này mới đáp ứng được yêu cầu.

2. Về năng lực quản lý của nhà đầu tư

Giai đoạn đầu xây dựng:

Quản lý dự án xây dựng giao thông nói chung, đường bộ cao tốc nói riêng, là một quá trình phức tạp và luôn có những biến đổi trong suốt quá trình thực hiện. Một dự án xây dựng đường bộ cao tốc có được thực hiện thành công, có đạt được các tiêu chí đề ra hay không thì một trong các yếu tố mang tính quyết định là dự án có được quản lý điều hành bởi một tổ chức quản lý, điều hành có đủ năng lực và có được triển khai một cách khoa học theo một kế hoạch cụ thể cùng với đội ngũ những người làm công tác quản lý dự án chuyên nghiệp hay không.

Nhìn chung, các dự án xây dựng đường bộ cao tốc có đặc điểm là thường có quy mô lớn, thời gian xây dựng dài và bao gồm nhiều loại hình công tác xây dựng đặc thù, chịu nhiều yếu tố chi phối, đòi hỏi sự phối hợp rộng, tính tổng thể cũng như những vấn đề xử lý kỹ thuật phức tạp đòi hỏi tính chuyên môn cao.

Trên thực tế các dự án xây dựng đường bộ cao tốc thời gian vừa qua của cả nhà nước lẫn nhà đầu tư BOT cho thấy hầu như chưa có dự án nào được thực hiện suôn xẻ. Một thực tế hiện nay là phương thức quản lý cùng kinh nghiệm, năng lực quản lý dự án đường cao tốc của ngay của những Ban QLDA xây dựng giao thông chuyên nghiệp nhìn chung còn có những hạn chế như: Kinh nghiệm QLDA có đặc tính kỹ thuật cao, có quy mô lớn; Sự thiếu hụt lực lượng chuyên gia tư vấn QLDA trong nhiều lĩnh vực; Kỹ năng tổng hợp, khả năng kiểm soát thấp…do vậy, việc các nhà đầu tư thành lập các công ty BOT để trực tiếp thực hiện các công tác quản lý dự án XDGT trên thực tế đã có rất nhiều vướng mắc, bất cập. Trong một số dự án cụ thể đã xuất hiện tình trạng chủ quan duy ý chí dẫn đến việc ảnh hưởng nghiêm trọng đến tiến độ, chất lượng của dự án và chắc chắn sẽ có nhiều những bất cập xảy ra và việc phải xử lý hậu quả là điều khó tránh khỏi, kèm theo đó là sự lãng phí trên nhiều phương diện.

Một số chủ đầu tư BOT có thuê các tổ chức tư vấn quản lý dự án nước ngoài vào thực hiện nhưng cũng không mấy khả quan. Thực tế triển khai các dự án đầu tư xây dựng đường cao tốc có sự tham gia của tư vấn nước ngoài vừa qua có thể nhận thấy họ khó có thể đứng độc lập để thực hiện trọn vẹn công tác tư vấn QLDA cũng như khảo sát thiết kế nếu không có sự tham gia của tư vấn trong nước. Cơ chế để các chuyên gia, kỹ sư quốc tế độ lập trong công tác tư vấn là hết sức khó khăn khi mà nền tảng và thế mạnh của họ chỉ là kinh nghiệm chuyên môn quốc tế mà không có cơ sở quan trọng nhất là thực tiễn của Việt Nam . Một số dự án cụ thể mà tư vấn nước ngoài thực hiện tại Việt Nam đã cho thấy xuất hiện nhiều bất cập ngay trong bước lập dự án, phân tích đánh giá dự án cũng như quản lý dự án hay thiết kế kỹ thuật. Có thể nhận thấy, khi có chuyên gia nước ngoài đóng góp ý kiến thì các kết quản nghiên cứu sẽ tốt hơn rất nhiều. Nhưng nếu để tư vấn nước ngoài độc lập trong toàn bộ dự án thì thấy còn rất nhiều bất cập do họ thiếu thực tế, khống hiểu biết sâu về tình hình phát triển cũng như thể chế tại Việt Nam. Như vậy, khi thuê tư vấn nước ngoài, nhà đầu tư cũng phải cân nhắc các vị trí không thể thiếu chuyên gia Việt Nam khi thực hiện dự án mới đáp ứng được yêu cầu.

Giai đoạn tổ chức khai thác:

Thoe kinh nghiệm khai thác đường cao tốc ở các nước thì đường cao tốc có thu phí có thể được đầu tư và khai thác bởi nhiều cơ quan và doanh nghiệp khác nhau như:

Cơ quan nhà nước (như Cục Đường bộ), Công ty đường cao tốc nhà nước, Công ty được nhượng quyền của khu vực tư nhân, đối tác nhà nước - tư nhân. Các loại hình tổ chức này thay đổi tuỳ theo tình hình chính trị và bối cảnh lịch sử từng bước. Mỗi loại hình đều có ưu nhược điểm riêng. Vấn đề là làm thế nào để có được các loại hình phù hợp với thực tế phát triển của nước ta. Trên thực tế, các công ty của khu vực tư nhân quản lý tốt hơn cơ quan nhà nước, có tính hiệu qủa cao do đáp ứng nhanh với thị trường nhưng khó phát triển mạng, các công ty này không thể gánh vác mọi rủi ro liên quan đến phát triển mạng vì đòi hỏi đầu tư lớn và lâu dài. Còn đối tác nhà nước – tư nhân, một mô hình mới phát triển gần đây có lợi là mang lại nguồn vốn bổ sung để dự án có thể hoàn thành trong thời gian ngắn tăng tính hiệu quả trong xây dựng và khai thác theo quy luật của thị trường, đảm bảo dự án được hoàn thành trong giới hạn ngân sách. Song mô hình này đòi hỏi việc xác định đúng đắn và rõ ràng trách nhiệm giữa nhà nước và tư nhân, trong đó các rủi ro khách quan thường do nhà nước chịu.

- Quản lý khai thác đường ô tô cao tốc có thể chai làm 2 phần:

+ Quản lý khai thác hệ thống các công trình: cầu, đường, hầm, nhà cửa và hệ thống các công trình phụ trợ, chiếu sáng, các khu dịch vụ…

+ Quản lý khai thác hệ thống các trang thiết bị kiểm soát điều khiển thông tin, hệ thống thiết bị tin học phục vụ thu phí, thông báo khí tượng…

Quản lý khai thác đường cao tốc có mức độ hiện đại hoá và tập trung cao về kỹ thuật. Hầu hết công việc đều yêu cầu kỹ thuật và kỹ năng cao. Khác với quản lý khai thác đường ô tô thông thường lấy bảo dưỡng đường là chính, quản lý khai thác đường cao tốc là một chỉnh thể liên tục khi vận hành hệ thống điều khiển tập trung. Quản lý đường cao tốc cần có hệ thống máy tính và thiết bị cơ điện với đội ngũ nhân viên quản lý hiện đại trên cơ sở công nghệ cao. Cách quản lý khai thác đường cao tốc hoàn toàn khác quản lý đường ô tô thông thường bởi bó bao gồm đa công trình, đa nghiệp vụ và phải có sự hợp đồng, phối hợp chặt chẽ. Như vậy, quản lý khai thác đường cao tốc còn cần có cả một hệ thống luật pháp và pháp quy riêng để quản lý các mặt hàng như: Cơ chế và tổ chức, quản lý phí, quản lý nhà nước đường cao tốc, quản lý an toàn giao thông, quản lý hệ thống thiết bị điều khiển và thông tin, quản lý các khu dịch vụ, quản lý trang thiết bị cơ điện, quản lý xe siêu trường siêu trọng, quản lý phát triển kinh doanh, quản lý bảo trì và sửa chữa, quản lý quan hệ xã hội và quản lý môi trường… với các nội dung cụ thể mà hiện nay chúng ta hầu như chưa có và cần phải sớm có sự đầu tư xây dựng.

IV. Một số vấn đề về đầu tư BOT đường cao tốc thời gian vừa qua

Thời gian vừa qua, một số nhà đầu tư có trực tiếp đề xuất với Chính phủ xin được đầu tư BOT xây dựng một số tuyến đường bộ cao tốc và lập đề xuất dự án trước khi tham vấn các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực này, đã xuất hiện tình huống cơ quan quản lý nhà nước bị động trong công tác quản lý, kiểm soát quá trình làm thủ tục và thực hiện cũng như về quy mô, hướng tuyến đề xuất.

Trên phương diện tổng quan, việc đầu tư xây dựng bất cứ một tuyến đường nào cũng cần phải có sự gắn kết với tổng thể mạng lưới đường bộ quốc gia trong một quy hoạch tổng thể chung cả về quy mô, hướng tuyến hay tiêu chuẩn kỹ thuật. Việc đề xuất về quy mô mặt cắt của một tuyến cao tốc cần được xem xét cân nhắc kỹ lưỡng trên nhiều phương diện mới đạt được các mục tiêu chung.

Một số nhà đầu tư do chưa có sự phân tích đầy đủ cho dự án đầu tư xây dựng đường bộ cao tốc nên đã gặp lúng túng trong chỉ đạo thực hiện dẫn đến những bất cập. Đã có những dự án BOT sau khi quyết định đầu tư không tính toán được hiệu quả đầu tư, đôi khi nhà nước đứng trước việc đã rồi và việc xử lý sẽ rất phức tạp do một số nhà đầu tư BOT là các doanh nghiệp nhà nước. Rất có thể sẽ là gánh nặng cho NSNN sau này trong trường không thể thu hồi vốn. Một số nhà đầu tư mong muốn đầu tư dự án BOT để xin đất kinh doanh và vay vốn nước ngoài. Như đã phân tích ở trên, đây là vấn đề liên quan đến việc quy hoạch tổng thể về quản lý, sử dụng các quỹ đất, trong đó đặc biệt là quỹ đất để đảm bảo nguồn an ninh lương thực và quy hoạch phát triển công nghiệp. Một số nhà đầu tư BOT là các doanh nghiệp, tập đoàn lớn của nhà nước, do vậy thành bại của các dự án BOT đường cao tốc với số vốn huy động rất lớn sẽ có ảnh hưởng trực tiếp đến một số lĩnh vực rất cần có sự phân tích thấu đáo để đảm bảo sự phát triển kinh tế bền vững, đem lại lợi ích hài hoà cho cả các nhà đầu tư và xã hội.

Tài liệu tham khảo

- Tiêu chuẩn thiết kế đường cao tốc TCVN 5729 - 1997.

- Kinh nghiệm các nước về phát triển mạng lưới đường ô tô cao tốc (PGS. TS Đào Xuân Lâm);

- Quy hoạch tổng thể mạng cao tốc quốc gia Việt Nam (TEDI 2007).