Bài học về thương mại và môi trường - Nhìn từ một vụ kiện trong WTO

Mục tiêu là bảo vệ động vật quý hiếm hay là sự phân biệt đối xử?

Năm 1997, các nước Ấn Độ, Malaysia, Pakistan và Thái Lan đưa ra vụ kiện chống Hoa Kỳ ban hành lệnh cấm nhập khẩu tôm và các sản phẩm từ tôm với lý do bảo vệ rùa biển.

Việc kiện của 4 nước nói trên xuất phát từ Luật Bảo vệ các loài quý hiếm của Hoa Kỳ (ban hành năm 1973), theo đó, ngư dân Hoa Kỳ đánh bắt tôm cần phải sử dụng dụng cụ ngăn chặn rùa biển mắc lưới với mục đích bảo vệ loài rùa biển di cư đang có nguy cơ bị tuyệt chủng vì các hoạt động của con người. Theo đó, Hoa Kỳ sẽ tiến hành đàm phán nhằm ký kết với các nước thực hiện nhiều hoạt động đánh bắt tôm các thoả thuận về bảo vệ rùa biển. Các loại tôm được đánh bắt với kỹ thuật có thể gây nguy hiểm cho rùa biển được pháp luật Hoa Kỳ bảo vệ sẽ bị cấm nhập khẩu vào nước này, trừ khi Tổng thống Hoa Kỳ chứng nhận mỗi năm trước Thượng nghị viện là việc đánh bắt tôm tại nước liên quan thoả mãn các quy định về bảo vệ rùa biển. Năm 1989, tại Điều 609 Luật Dân sự Hoa Kỳ, quy định này đã được áp dụng cả đối với các tàu đánh bắt tôm của các nước xuất khẩu vào Hoa Kỳ.

Trong hai năm 1991 và 1993, một số quy định được đưa ra nhằm thi hành Điều 609 nêu trên. Theo các quy định này, Điều 609 chỉ được áp dụng cho các nước vùng Caribê và Tây Atlantic. Tháng 4.1996, các quy định này đã được áp dụng cho tất cả các loài tôm được đánh bắt trên toàn thế giới.

Tháng 10.1996, Tòa Thương mại của Hoa Kỳ (CIT) quyết định việc cấm nhập khẩu tất cả các loại tôm và các mặt hàng từ tôm được đánh bắt bởi công dân hoặc tàu của các nước nếu không có giấy chứng nhận phù hợp với Điều 609 (yêu cầu đánh bắt tôm không gây hại cho rùa biển).

Trước những tổn thất kinh tế về đánh bắt và chế biến tôm do quy định của Hoa Kỳ gây ra, 4 nước nói trên đã khởi kiện Hoa Kỳ tại WTO. Giải trình với Cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO (DSB), các nước này đã viện dẫn Điều XI.1 của Hiệp định chung về thuế quan và thương mại (GATT) 1994 về bãi bỏ các hạn chế định lượng.

Trong khi đó, Cơ quan phúc thẩm của WTO1 cho rằng, các biện pháp của Hoa Kỳ nhằm bảo vệ rùa biển là phù hợp với Điều XX của GATT, tuy nhiên, lại không phù hợp với nguyên tắc tối huệ quốc. Lý do là, đã có sự phân biệt đối xử của Hoa Kỳ đối với các thành viên khác nhau của WTO. Trước đó, tuân theo quy định của Điều 11 và Điều 12 Hiệp định TBT, Hoa Kỳ đã dành ưu đãi cho các nước vùng biển Caribê bằng sự trợ giúp kỹ thuật và tài chính, và cho phép có giai đoạn chuyển đổi để ngư dân các nước này có thể sử dụng các dụng cụ ngăn chặn rùa biển mắc vào lưới khi đánh bắt tôm và xuất khẩu vào Hoa Kỳ.

Bốn nước nguyên đơn và bên thứ ba (các nước thành viên WTO không trực tiếp tham gia vào vụ tranh chấp nhưng tham dự các phiên xét xử với tư cách là bên thứ 3) đã nhấn mạnh phạm vi áp dụng của Điều XI.1. Theo đó, Điều này phải được áp dụng với tất cả các biện pháp phi thuế quan mà một thành viên áp dụng nhằm cấm hoặc hạn chế nhập/xuất khẩu hoặc bán hàng nhằm mục đích xuất khẩu các sản phẩm. Như vậy, muốn biết một biện pháp do một thành viên áp dụng có vi phạm điều XI.1 hay không, cần xem xét 2 yếu tố: 1) Biện pháp này có tác dụng cấm hay hạn chế thương mại quốc tế hay không và 2) Biện pháp này có phải là phi thuế quan hay không?

Theo các nước nguyên đơn, việc cấm vận của Hoa Kỳ dựa trên Điều 609 vi phạm cả hai điều kiện trên. Thứ nhất, biện pháp này có tác dụng cấm hay hạn chế nhập khẩu tôm và các sản phẩm từ tôm từ các quốc gia không thỏa mãn các điều kiện do Hoa Kỳ đưa ra. Thứ hai, biện pháp này không mang tính thuế quan. Do đó, các nguyên đơn cho rằng biện pháp này vi phạm Điều XI.1.

Ngoài Điều XI của GATT, một số nước còn viện dẫn Hiệp định TBT và Hiệp định về kiểm dịch động thực vật (Hiệp định SPS) của WTO. Ví dụ, Điều 2 Hiệp định TBT yêu cầu các thành viên cam kết bảo đảm sao cho việc xây dựng, thông qua và áp dụng các quy chuẩn kỹ thuật phải không nhằm mục đích và/hoặc tạo ra rào cản không cần thiết cho thương mại quốc tế.

Tự do hoá thương mại và bảo vệ môi trường

Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm của WTO (dưới đây gọi tắt là AB) về vụ tôm - rùa để lại cho các nhà phân tích những cảm giác đan xen về mối quan hệ đáng được quan tâm giữa tự do hoá thương mại và bảo vệ môi trường. Nó cho thấy quyền bảo vệ môi trường của các quốc gia khi thông qua các biện pháp đơn phương, nhưng mặt khác, trong vụ tranh chấp này, quốc gia áp dụng các biện pháp như vậy cũng thấy mình vi phạm nghĩa vụ WTO. Ở bất cứ mức độ nào, phán quyết của Cơ quan phúc thẩm cũng nuôi dưỡng suy nghĩ cho tất cả các nhà thực thi chính sách thương mại là phải kiểm tra lại xem chúng ta đang đứng ở đâu trong cuộc tranh luận về lợi ích thương mại và vấn đề bảo vệ môi trường. Quyết định của AB là một bước đi đúng đắn nhưng đồng thời để lại một số vấn đề cần làm rõ cho hoạt động xét xử trong tương lai.

Thứ nhất,quyền bảo vệ môi trường của các thành viên WTO.

Một câu được đặt ra là liệu Hiệp định GATT trong các tranh chấp liên quan đến vấn đề bảo vệ môi trường có phải là một công cụ loại bỏ luật liên quan đến môi trường hay không? Trong khi chính các thành viên WTO phải tuân thủ các luật như vậy, khi chấp nhận ký vào một hiệp định quốc tế đa biên về bảo vệ môi trường, sau đó được cụ thể hoá bằng nội luật.

Do đó, Hiệp định GATT chỉ nên đưa ra quy định chặt chẽ đối với các hoạt động của các chính phủ ở mức độ giới hạn được các quốc gia có chủ quyền nhất trí. Đây là chức năng quan trọng của Hiệp định GATT/WTO khi thực thi nguyên tắc không phân biệt đối xử.

Thứ hai,sự đa dạng của hoạt động lập quy trong WTO.

Ở mức độ khái quát, quyết định của AB về vụ tôm - rùa đã giúp làm rõ bức tranh về hoạt động lập quy của WTO. Ban hội thẩm của WTO đã vạch ra sự không nhất quán với Điều XX của GATT đối với biện pháp của Hoa Kỳ đặt ra điều kiện tiếp cận của sản phẩm tôm vào thị trường nước này, với việc sử dụng phương pháp đánh bắt tôm đặc biệt để làm giảm việc ngẫu nhiên bắt phải rùa. Cơ quan phúc thẩm đã lật ngược lại điều này. Theo đó, việc áp đặt điều kiện cho tiếp cận thị trường bằng cách chấp nhận trước các chính sách nhất định là vi phạm quy định của GATT. Và Cơ quan phúc thẩm đã giải thích Điều XX của GATT như là một công cụ của sự đa dạng trong quản lý, theo đó, các thành viên WTO có thể tự do theo đuổi mục tiêu chính sách riêng của mình mà không cần có các hiệp định song phương hoặc đa phương. Các mục tiêu này được nêu trong phần dẫn đề Điều XX của GATT, theo đó các nguyên tắc của Điều XX của GATT phải được tôn trọng.

AB đã nêu lên một thực tế là, Hoa Kỳ trong đàm phán đã không hợp tác chặt chẽ với các nước thành viên WTO khác để làm rõ thế nào là dụng cụ đánh bắt tôm song không bắt phải rùa biển, việc chuyển giao công nghệ như vậy ra sao? Bên cạnh đó, không phải các nước thành viên WTO nào cũng có thể đáp ứng ngay và cùng một lúc các yêu cầu mà Hoa Kỳ đặt ra. Vì vậy, nếu có phải đáp ứng thì các thời hạn khác nhau cần được đưa ra cho các nước khác nhau.

Trong vụ tranh chấp tôm - rùa, một câu hỏi nữa cần đặt ra là tới mức độ nào thì rùa có thể được coi là nguồn tài nguyên thiên nhiên bị cạn kiệt. Chỉ khi câu hỏi này được trả lời một cách thoả đáng thì Hoa Kỳ có thể dựa vào Điều XX (g) của GATT để biện minh cho yêu cầu của mình trong việc cấm nhập khẩu tôm. Trong báo cáo của AB viết: “Chúng ta không thể tin rằng nguồn tài nguyên thiên nhiên có thể bị cạn kiệt và nguồn tài nguyên thiên nhiên có khả năng tái tạo là ngoại trừ lẫn nhau. Một bài học mà khoa học sinh học hiện đại dạy cho chúng ta là, các cá thể sống vềnguyên tắc có khả năng tái sinh và cũng trong nghĩa đó có khả năng tái tạo, trong một số tình huống nhất định thực sự bị giảm thiểu về số lượng, cạn kiệt và tuyệt chủng thường là do các hoạt động của con người. Các nguồn tài nguyên phục vụ cuộc sống có ‘giới hạn’ là các tài nguyên như dầu lửa, quặng sắt và một số nguồn tài nguyên khác”.

Thay cho lời kết

Việc xét xử vụ tôm - rùa cho chúng ta thấy rõ rằng, các biện pháp đơn phương (sự đa dạng của lập quy) trong lĩnh vực môi trường là không nhất quán với WTO. Tuy nhiên, một loạt câu hỏi đã được đặt ra nhưng vẫn chưa có câu trả lời. Điều gì là phạm vi điều chỉnh pháp luật chủ yếu trong luật pháp môi trường quốc gia? Đâu là mối quan hệ giữaĐiều XX (b) và (g) của GATT? WTO có thể áp đặt sự đồng bộ và/hoặc tính hiệu quả khi đề cập tới vấn đề bảo vệ môi trường và vai trò của MEA (Hiệp định đa phương về môi trường) trong hệ thống pháp lý của WTO là ở đâu?

Có thể hiểu rằng, việc diễn giải một cách đúng đắn luật pháp quốc tế đối với Điều XX của GATT có thể giúp giải quyết nhiều vấn đề đã được đề cập ở trên. Các lĩnh vực với tính pháp lý chấp nhận được và mối quan hệ giữa Điều XX của GATT với MEA là điều đầu tiên mà các nhà lập quy cần phải quan tâm khi suy tính việc áp dụng luật pháp quốc tế. Có như vậy mới có thể rút ngắn khoảng cách giữa các nhà hoạch định chính sách thương mại và các nhà hoạch định chính sách bảo vệ môi trường. Việc xem xét tính hiệu quả của quá trình này nên chăng để cho các nhà môi trường khi họ gặp gỡ, thảo luận và đàm phán để đi đến ký kết các MEA. WTO cần giới hạn trong việc thực hiện chức năng pháp lý đối với vấn đề này và hãy dành chức năng lập pháp trong lĩnh vực bảo vệ môi trường cho các đại diện quốc gia tham gia xây dựng luật quốc tế nằm ngoài khuôn khổ WTO. Cũng phải thừa nhận rằng, trong nhiều trường hợp, quyết định của AB là bước đi đầu tiên đúng hướng n

Chú thích:

^{1 Để giải quyết tranh chấp thương mại giữa các thành viên, WTO có các cơ quan sau :}

1. Ban Hội thẩm - Parnel (xét xử sơ thẩm).

2. Cơ quan phúc thẩm - AB (xét xử phúc thẩm).

3. Cơ quan giải quyết tranh chấp - DSB (đưa ra phán quyết cuối cùng).