Pháp luật về người nghèo – Thực trạng và giải pháp

1. Thực trạng pháp luật về người nghèo

Pháp luật về người nghèo được hiểu là hệ thống các quy tắc xử sự chung (quy tắc hành vi), do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước ban hành và được bảo đảm thực hiện bằng quyền lực nhà nước, thể hiện ý chí của nhân dân lao động, kịp thời thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về xóa đói, giảm nghèo, về bảo đảm quyền con người, quyền công dân của người nghèo, gắn phát triển kinh tế với bảo đảm công bằng xã hội nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động xóa đói, giảm nghèo hoặc có liên quan đến người nghèo hướng đến mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh, mọi người có cuộc sống ấm no, tự do, hạnh phúc, có điều kiện phát triển toàn diện, có đủ năng lực và điều kiện thể hiện quyền làm chủ, tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể khác cũng như bảo vệ lợi ích của Nhà nước, của xã hội và của cá nhân.

Pháp luật về người nghèo có đặc trưng: (i) Là bộ phận cấu thành của pháp luật về bảo trợ xã hội-pháp luật về an sinh xã hội; (ii) Thể chế hóa quan điểm, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về xóa đói, giảm nghèo, bảo đảm quyền con người, quyền công dân của người nghèo, gắn phát triển kinh tế với bảo đảm công bằng xã hội; (iii) Nội luật hóa các cam kết quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia về bảo đảm quyền con người, quyền công dân cho người nghèo; (iv) Xác lập trách nhiệm của các chủ thể như: Nhà nước, gia đình, cộng đồng, xã hội và người nghèo trong xóa đói, giảm nghèo, trong đó trách nhiệm trước hết và chủ yếu thuộc về Nhà nước và người nghèo; (v) Lấy người nghèo làm trung tâm cho các chủ trương, chính sách nhằm tạo lập cơ hội bình đẳng cho họ trong tiếp cận các nguồn lực xã hội để tự mình vươn lên thoát khỏi đói nghèo và xác lập vị trí, vai trò của họ trong xã hội, góp phần tích cực vào công cuộc xóa đói, giảm nghèo bền vững.

Qua nghiên cứu hệ thống các văn bản thực định cho thấy, pháp luật về người nghèo có trong nhiều văn bản, với hiệu lực pháp lý khác nhau, cụ thể:

Thứ nhất, pháp luật về chuẩn nghèo, bao gồm các quy phạm về nghèo áp dụng chung cho cả nước được quy định tại quyết định và chuẩn nghèo của từng địa phương, được quy định trong các quyết định của Ủy ban nhân dân một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.Theo đó, người nghèo là người thuộc diện hộ nghèo. Hộ nghèo là hộ có thu nhập tính bình quân đầu người/tháng ở mức theo từng vùng, trong từng giai đoạn. Theo đó, giai đoạn 2006-2010, hộ nghèo ở khu vực nông thôn là hộ có mức thu nhập bình quân từ 200.000/người/tháng (từ 2.400.000 đồng/người/năm) trở xuống; ở khu vực thành thị là hộ có mức thu nhập bình quân từ 260.000 đồng/người/tháng (từ 3.200.000 đồng/người/năm) trở xuống; giai đoạn 2011-2015, hộ nghèo ở nông thôn là hộ có mức thu nhập bình quân từ 400.000 đồng/người/tháng (từ 4.800.000 đồng/người/năm) trở xuống; ở thành thị là hộ có mức thu nhập bình quân từ 500.000 đồng/người/tháng (từ 6.000.000 đồng/người/tháng) trở xuống. Tại thành phố Hồ Chí Minh, kể từ ngày 1/1/2009, hộ nghèo là hộ có mức thu nhập bình quân từ 12.000.000 đồng/người/năm trở xuống (tương đương 2 USD/người/ngày), không phân biệt nội thành và ngoại thành. Tại Hà Nội, chuẩn nghèo áp dụng với khu vực thành thị là hộ có thu nhập bình quân từ 500.000 đồng trở xuống; đối với khu vực nông thôn từ 330.000 đồng trở xuống. Mức chuẩn nghèo là căn cứ để để thực hiên các chính sách an sinh xã hội và chính sách kinh tế, xã hội khác. Việc xác định một người có thuộc chuẩn nghèo và có được cấp sổ hộ nghèo hay không phải tuân thủ những trình tự, thu tục, quy trình rà soát công nhận và cấp thẻ hộ nghèo do Bộ Lao động, Thương binh và Xa hội quy định cụ thể.

Thứ hai, pháp luật quy định về các chính sách và cơ chế pháp lý bảo đảm thực hiện chính sách xóa đói, giảm nghèo bền vữngđể triển khai thực hiện công tác xóa đói, giảm nghèo, gắn phát triển kinh tế với bảo đảm công bằng xã hội được thể hiện trong chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xóa đói, giảm nghèo và các chương trình giảm nghèo có liên quan, cụ thể là:

Một là, chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo, được áp dụng đối với người nghèo, hộ nghèo, xã đặc biệt khó khăn, xã nghèo. Chương trình có các chính sách: (i) Nhóm chính sách, dự án để tạo điều kiện cho người nghèo phát triển, tăng thu nhập (tín dụng ưu đãi; hỗ trợ đất sản xuất cho hộ nghèo dân tộc thiểu số; dự án khuyến nông, lâm, ngư và hỗ trợ phát triển sản xuất, phát triển ngành nghề; dự án phát triển cơ sở hạ tầng thiết yếu các xã đặc biệt khó khăn vùng bãi ngang ven biển và hải đảo; dự án dạy nghề cho người nghèo; dự án nhân rộng mô hình giảm nghèo; (ii) Nhóm chính sách tạo cơ hội để người nghèo tiếp cận các dịch vụ xã hội (hỗ trợ về y tế; hỗ trợ về giáo dục; hỗ trợ về nhà ở và nước sinh hoạt; trợ giúp pháp lý cho người nghèo); (iii) Nhóm dự án nâng cao năng lực và nhận thức nâng cao năng lực giảm nghèo (bao gồm đào tạo cán bộ giảm nghèo, hoạt động truyền thông) và hoạt động giám sát, đánh giá.

Hai là, chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 62 huyện nghèo, được áp dụng đối với 62 huyện nghèo và bao gồm các nhóm chính sách như:

(i) Chính sách hỗ trợ sản xuất, tạo việc làm, tăng thu nhập (khoán chăm sóc, bảo vệ rừng, giao rừng và giao đất để trồng rừng sản xuất; hỗ trợ sản xuất; hỗ trợ lương thực đối với hộ nghèo ở thôn, bản ở vùng giáp biên giới trong thời gian chưa tự túc được lương thực; tăng cường, hỗ trợ cán bộ khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư, dịch vụ bảo vệ thực vật, thú y, vệ sinh an toàn thực phẩm; khuyến khích, hỗ trợ doanh nghiệp, hợp tác xã, trang trại đầu tư sản xuất, chế biến, kinh doanh; hỗ trợ kinh phí để xúc tiến thương mại, quảng bá, giới thiệu sản phẩm, nhất là nông, lâm, thủy đặc sản của địa phương; thông tin thị trường cho nông dân; khuyến khích, tạo điều kiện và có chính sách ưu đãi thu hút các tổ chức, nhà khoa học trực tiếp nghiên cứu, ứng dụng, chuyển giao tiến bộ khoa học công nghệ ở địa bàn, nhất là việc tuyển chọn, chuyển giao giống cây trồng, giống vật nuôi cho sản xuất ở các huyện nghèo và chính sách xuất khẩu lao động: Hỗ trợ đào tạo nghề, đào tạo ngoại ngữ, bồi dưỡng văn hóa, dào tạo định hướng để lao động các huyện nghèo tham gia xuất khẩu lao động;

(ii) Chính sách giáo dục, đào tạo, dạy nghề, nâng cao dân trí (giáo dục, đào tạo, nâng cao mặt bằng dân trí; tăng cường dạy nghề gắn với tạo việc làm; đào tạo cán bộ tại chỗ; đào tạo, nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ cơ sở; tăng cường nguồn lực thực hiện chính sách dân số và kế hoạch hóa gia đình. Đẩy mạnh công tác truyền thông, vận động cung cấp các dịch vụ kế hoạch hóa gia đình để nâng cao chất lượng dân số của các huyện nghèo;

(iii) Chính sách cán bộ (thực hiện chính sách luân chuyển và tăng cường cán bộ tỉnh, huyện về xã; thực hiện chế độ trợ cấp ban đầu đối với cán bộ thuộc diện luân chuyển; có chế độ tiền lương, phụ cấp và chính sách bổ nhiệm, bố trí công tác sau khi hoàn thành nhiệm vụ; chính sách hỗ trợ và đãi ngộ thỏa đáng để thu hút khuyến khích trí thức trẻ về tham gia công tác tại các xã thuộc huyện nghèo;

(iv) Chính sách, cơ chế đầu tư cơ sở hạ tầng ở cả thôn, bản, xã và huyện (thực hiện quy hoạch các điểm dân cư ở những nơi có điều kiện và những nơi thường xảy ra thiên tai; nâng cao hiệu quả đầu tư; sử dụng nguồn vốn đầu tư phát triển trong cân đối ngân sách hàng năm, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn từ các chương trình, dự án, vốn ODA để ưu tiên đầu tư cho các công trình hạ tầng kinh tế-xã hội;

(v) Chính sách hỗ trợ pháp lý nhằm nâng cao nhận thức, hiểu biết pháp luật cho người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số tại các huyện nghèo gia đoạn 2011-2020 (cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí; tổ chức sinh hoạt câu lạc bộ trợ giúp pháp lý; tổ chức các đợt trợ giúp pháp lý lưu động về các xã; tổ chức sinh hoạt các tổ hòa giải ở cơ sở; phổ biến, giáo dục và truyền thông pháp luật; tổ chức thực hiện các hoạt động đăng ký khai sinh, chứng thực và các công tác tư pháp-hộ tịch khác; mở các lớp tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ;

Ba là,chương trình phát triển kinh tế-xã hội các xã vùng cao đặc biệt khó khăn, vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi được áp dụng đối với các xã đặc biệt khó khăn, xã biên giới, an toàn khu, thôn, buôn, làng, bản, xóm, ấp đặc biệt khó khăn ở các xã khu vực II ở các tỉnh miền núi, vùng cao, vùng đồng bào dân tộc thiểu số ở các tỉnh Nam Bộ. Chương trình gồm các nhóm chính sách: (i) Hỗ trợ phát triển sản xuất và chuyển dịch cơ cấu kinh tế, nâng cao trình độ sản xuất của đồng bào các dân tộc; (ii) Phát triển cơ sở hạ tầng thiết yếu ở các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn; (iii) Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ cơ sở, nâng cao trình độ quản lý hành chính và kinh tế; đào tạo nâng cao năng lực cộng đồng; (iv) Hỗ trợ các dịch vụ, cải thiện và nâng cao đời sống nhân dân; trợ giúp pháp lý để nâng cao nhận thức pháp luật.

Bốn là, một số chương trình mục tiêu quốc gia như chương trình việc làm; phòng chống ma túy; phòng chống tội phạm; dân số kế hoạch hóa gia đình; phòng chống một số bệnh nguy hiểm và HIV/AIDS; văn hóa; vệ sinh an toàn thực phẩm; nước sạch vệ sinh môi trường; giáo dục và đào tạo và dự án trồng mới 5 triệu ha rừng với các cơ chế, chính sách, quy định cụ thể hướng dẫn triển khai thực hiện của các bộ, ngành, địa phương khác nhau.

Năm là, một số chính sách, chương trình giảm nghèo khác như: Chính sách hỗ trợ đất sản xuất, đất ở, nhà ở và nước sinh hoạt cho đồng bào dân tộc thiểu số đời sống khó khăn theo Quyết định 134/2004/QĐ-TTg; chính sách cho hộ đồng bào dân tộc thiểu số đặc biệt khó khăn vay vốn phát triển sản xuất với lãi suất 0% trong thời hạn 5 năm theo Quyết định 32/2007/QĐ-TTg và Quyết định số 126/2008/QĐ-TTg; chương trình trung tâm cụm xã; chính sách trợ giá, trợ cước vùng dân tộc và miền núi; chính sách hỗ trợ hộ nghèo về nhà ở theo Quyết định 167/2008/QĐ-TTg; đầu tư giao thông nông thôn trên địa bàn các xã đặc biệt khó khăn; chương trình sắp xếp, bố trí dân cư theo Quyết định 193/QĐ-TTg; các dự án xây dựng công trình thủy lợi; chính sách y tế cho các xã nghèo, vùng nghèo; hỗ trợ đầu tư theo Quyết định120/2003/QĐ-TTg (2003-2010) đối với các xã biên giới Việt-Trung và Quyết định 160/2007/QĐ-TTg (2007-2010) đối với các xã biên giới Việt-Lào và Việt-Campuchia; chính sách khuyến nông, khuyến ngư ở địa bàn khó khăn và một số chương trình, chính sách, dự án khác với cơ chế tổ chức thực hiện khác nhau do các bộ, ngành trung ương ban hành, hướng dẫn triển khai thực hiện.

Thứ ba, pháp luật quy định về quyền và nghĩa vụ pháp lý của người nghèo, hộ nghèovà cơ chế bảo đảm thực hiện các quyền và nghĩa vụ pháp lý đó, bao gồm:

(a) Pháp luật về cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí cho người nghèo của các tổ chức thực hiện trợ giúp pháp lý theo Luật Trợ giúp pháp lý (Điều 3, Điều 10, Điều 13) và của tổ chức hành nghề luật sư và luật sư hành nghề với tư cách cá nhân theo Luật Luật sư (Điều 8, điểm d, khoản 2 Điều 21; Điều 31 và khoản 4 Điều 40);

(b) Pháp luật về tư vấn pháp luật miễn phí của trung tâm tư vấn pháp luật thuộc tổ chức chính trị-xã hội, tổ chức chính trị-xã hội-nghề nghiệp, tổ chức xã hội-nghề nghiệp, cơ sở nghiên cứu, đào tạo luật theo (Điều 7, khoản 3 Điều 9 và Điều 10);

(c) Pháp luật về miễn, giảm phí, lệ phí liên quan đến bảo trợ tư pháp: (i) Được xét giảm 50% chi phí cưỡng chế thi hành án phải nộp theo Nghị định số 58/2009/NĐ-CP ngày 13/7/2009 (khoản 1 Điều 32); (ii) Được miễn các loại phí liên quan đến các hoạt động về quốc tịch, hộ tịch; miễn lệ phí hộ tịch về đăng ký khai sinh cho trẻ em của hộ nghèo (điểm b khoản 1 Điều 1); (iii) Được miễn phí tương trợ tư pháp về dân sự khi đề nghị thực hiện ủy thác tư pháp về dân sự theo Nghị định số 92/2008/NĐ-CP ngày 22/8/2008 (Điều 4); (iv) Được miễn lệ phí cấp phiếu lý lịch tư pháp theo Nghị định số 111/2010/NĐ-CP ngày 23/11/2010 (điểm a khoản 2 Điều 6); (v) Người nghèo bị kết án phạt tù có thời hạn, tù chung thân nếu có đủ điều kiện đặc xá quy định tại khoản 1 Điều 10 Luật Đặc xá, bản thân là lao động duy nhất trong gia đình, có xác nhận của UBND cấp xã nơi gia đình người đó cư trú thì được Chủ tịch nước quyết định thời gian đã chấp hành hình phạt tù ngắn hơn thời hạn đã chấp hành hình phạt tù (ít nhất là một phần ba thời gian đối với hình phạt tù có thời hạn; ít nhất là 14 năm đối với hình phạt tù chung thân) theo Nghị định 76/2008/NĐ-CP (Điều 5).

(d) Pháp luật về miễn lệ phí trước bạ đối với nhà ở, đất ở đối với hộ nghèo. Theo đó, hộ nghèo là hộ tại thời điểm kê khai, nộp lệ phí trước bạ (bao gồm cả trường hợp người kê khai, nộp lệ phí trước bạ là thành viên của hộ) có giấy chứng nhận là hộ nghèo do cơ quan có thẩm quyền cấp hoặc được UBND cấp xã nơi cư trú xác nhận là hộ nghèo thì được miễn (Điều 21 Pháp lệnh phí, lệ phí ngày 28/8/2001; khoản 1 Điều 1 Nghị định số 80/2008/NĐ-CP ngày 29/7/2008; khoản 1 Điều 4 Thông tư số 68/2010/TT-BTC ngày 26/4/2010 của Bộ Tài chính). Hộ nghèo còn được giảm 50% tiền sử dụng đất đối với đất trong hạn mức đất ở được giao theo (khoản 2 Điều 13).

(e) Pháp luật về miễn, giảm học phí và ưu tiên trong tuyển sinh và tín dụng ưu đãi khi tham gia học tập đối với người nghèo và thực tiễn áp dụng.

(i) Theo Nghị định số 75/2006/NĐ-TTg ngày 02/8/2006, học sinh, sinh viên có gia đình thuộc diện hộ nghèo là đối tượng được trợ cấp, miễn, giảm học phí và ưu tiên trong tuyển sinh (điểm k khoản 3 Điều 33); được ngân hàng chính sách xã hội nơi nhà trường đóng trụ sở cho vay vốn để trang trải chi phí cho việc học tập, sinh hoạt của học sinh, sinh viên trong thời gian học tại trường, bao gồm: Tiền học phí, chi phí mua sắm sách vở, phương tiện học tập, chi phí ăn, ở, đi lại (Điều 1).

Theo Nghị định số 49/2010/NĐ-TTg ngày 14/5/2010, trẻ em học mẫu giáo và học sinh phổ thông thuộc hệ thống giáo dục quốc dân (ở các cấp học) có cha mẹ thuộc diện hộ nghèo và học sinh, sinh viên tại các cơ sở giáo dục nghề nghiệp và giáo dục đại học là người dân tộc thiểu số thuộc hộ nghèo được miễn học phí (khoản 5, khoản 9 Điều 4). Trẻ em học mẫu giáo và học sinh phổ thông có cha mẹ thuộc diện hộ nghèo, không thuộc các xã biên giới, vùng cao, hải đảo và các xã có điều kiện kinh tế-xã hội đặc biệt khó khăn là đối tượng thuộc diện được hỗ trợ chi phí học tập (khoản 3 Điều 6). Việc miễn, giảm học phí sẽ được thực hiện trong suốt thời gian học tập tại nhà trường, trừ trường hợp có những thay đổi về lý do miễn hoặc giảm học phí. Đối với các đối tượng này, Nhà nước thực hiện cấp bù học phí cho các cơ sở giáo dục mầm non và phổ thông công lập trên cơ sở mức thu học phí của nhà trường; cấp trực tiếp tiền hỗ trợ miễn học phí khi các đối tượng này học ở các cơ sở giáo dục nghề nghiệp và giáo dục đại học công lập để các đối tượng này đóng học phí đầy đủ cho nhà trường. Nhà nước thực hiện hỗ trợ chi phí học tập cho các đối tượng này với mức 70.000 đồng/học sinh/tháng để mua sách vở và các đồ dùng khác…Thời gian được hưởng theo thời gian học thực tế và không quá 9 tháng/năm học. Nguồn kinh phí để bảo đảm thực hiện chính sách này được cân đối trong ngân sách theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước (khoản 2 và 3 Điều 3).

Đối với học sinh, sinh viên tại các cơ sở giáo dục nghề nghiệp và giáo dục đại học là người dân tộc thiểu số thuộc hộ nghèo và hộ có thu nhập tối đa bằng 150% thu nhập của hộ nghèo cũng thuộc diện được miễn học phí (khoản 9 Điều 4). Trong đó, học phí là khoản tiền của gia đình người học hoặc người học phải nộp để góp phần bảo đảm chi phí cho các hoạt động giáo dục.

(ii) Theo Quyết định số 157/2007/QĐ-TTg ngày 27/9/2007, đại diện hộ gia đình là người trực tiếp vay vốn có trách nhiệm trả nợ ngân hàng chính sách xã hội. Mức vốn cho vay tối đa là 800.000 đồng/tháng/học sinh, sinh viên. Lãi suất cho vay ưu đãi đối với học sinh, sinh viên là 0,5% tháng. Lãi suất nợ quá hạn được tính bằng 130% lãi suất khi cho vay. Đối tượng được vay vốn phải trả nợ gốc và lãi tiền vay lần đầu tiên ngay sau khi học sinh, sinh viên có việc làm, có thu nhập nhưng không quá 12 tháng kể từ ngày học sinh, sinh viên kết thúc khóa học. Đến kỳ trả nợ cuối cùng, người vay có khó khăn chưa trả được nợ, phải có văn bản đề nghị gia hạn nợ thì được ngân hàng chính sách xã hội xem xét cho gia hạn nợ cho đối tượng vay vốn; thời gian gia hạn nợ tối đa bằng ½ thời hạn trả nợ.

(g) Pháp luật về bảo trợ xã hội đối với một số đối tượng thuộc diện hộ nghèo. Theo Nghị định số 67/2007/NĐ-CP ngày 13/4/2007, trẻ em nhiễm HIV/AIDS; người chưa thành niên từ đủ 16 đến 18 tuổi nhưng đang đi học văn hóa, học nghề; người cao tuổi cô đơn; người cao tuổi còn vợ hoặc chồng nhưng già yếu, không có con, cháu, người thân thích để nương tựa; người nhiễm HIV/AIDS không còn khả năng lao động; người đơn thân đang nuôi con nhỏ dưới 16 tuổi (trường hợp con đang đi học văn hóa, học nghề được áp dụng đến dưới 18 tuổi) thuộc hộ gia đình nghèo là đối tượng bảo trợ xã hội thuộc diện trợ cấp hàng tháng do xã, phường, thị trấn quản lý (Điều 4). Nếu các đối tượng này thuộc diện đặc biệt khó khăn không tự lo được cuộc sống thì được xem xét tiếp nhận vào cơ sở bảo trợ xã hội hoặc nhà xã hội tại cộng đồng (Điều 5). Ứng với những nhóm đối tượng cụ thể sẽ được hưởng mức trợ cấp xã hội hàng tháng khác nhau theo quy định cụ thể tại Điều 7. Nếu đang học văn hóa, học nghề thì được miễn, giảm học phí, được cấp sách, vở, đồ dùng học tập theo quy định của pháp luật; khi chết được hỗ trợ mai táng phí mức 3.000.000 đồng (khoản 1 và 2 Điều 10). Đối với các đối tượng ở cơ sở bảo trợ xã hội thuộc Nhà nước quản lý còn được trợ cấp để mua sắm tư trang, vật dụng phục vụ cho sinh hoạt đời sống thường ngày; trợ cấp để mua thuộc chữa bệnh thông thường; riêng người nhiễm HIV/AIDS được hỗ trợ điều trị nhiễm trùng cơ hội mức 250.000 đồng/người/năm; trợ cấp vệ sinh cá nhân hàng tháng đối với đối tượng nữ trong độ tuổi sinh đẻ (khoản 3 Điều 10).

(h) Pháp luật về y tế đối với người nghèo. Theo Quyết định số 139/2002/QĐ-TTg ngày 15/10/2002, người nghèo được thực hiện chế độ khám chữa bệnh tại các cơ sở khám chữa bệnh nhà nước từ trạm y tế xã đến bệnh viện và viện có giường bệnh tuyến trung ương. UBND cấp tỉnh thành lập quỹ khám, chữa bệnh cho người nghèo với định mức tối thiểu là 70.000 đồng/người/năm. Hàng năm người nghèo được mua thẻ bảo hiểm y tế với mệnh giá 50.000 đồng/người/năm hoặc thực thanh thực chi cho dịch vụ khám chữa bệnh tại tuyến xã và viện phí. Người nghèo được quyền khám chữa bệnh tại các cơ sở khám chưa bệnh và không phải đóng tiền tạm ứng khi nhập viện. Trường hợp người bệnh tự lựa chọn cơ sở khám chữa bệnh (trái tuyến, vượt tuyến) hoặc khám, chữa bệnh theo yêu cầu thì phải thực hiện việc thanh toán viện phí theo qui định của bộ Y tế.

Theo Luật Bảo hiểm y tế, người thuộc hộ gia đình nghèo thuộc diện đối tượng được tham gia bảo hiểm y tế. Mức đóng hàng tháng tối đa bằng 6% mức lương tối thiểu và do ngân sách Nhà nước đóng. Căn cứ để đóng bảo hiểm y tế là mức lương tối thiểu. Người nghèo tham gia bảo hiểm y tế chi trả các chi phí: (i) Khám bệnh, chữa bệnh, phục hồi chức năng, khám thai định kỳ, sinh con; (ii) Khám bệnh để sàng lọc, chẩn đoán sớm một số bệnh; (iii) Vận chuyển người bệnh từ tuyến huyện lên tuyến trên trong trường hợp cấp cứu hoặc khi đang điều trị nội trú phải chuyển tuyến chuyên môn kỹ thuật. Khi đi khám bệnh, chữa bệnh bảo hiểm y tế ban đầu; hoặc được chuyển tuyến để điều trị; hoặc trong trường hợp cấp cứu thì được quỹ bảo hiểm y tế thanh toán chi phí khám, chữa bệnh bằng 95%, phần còn lại do người bệnh tự thanh toán với cơ sở khám bệnh, chữa bệnh. Trong trường hợp tự chọn thầy thuốc, tự chọn buồng bệnh thì chỉ được quỹ bảo hiểm y tế thanh toán chi phí khám, chữa bệnh theo giá dịch vụ hiện hành của Nhà nước áp dụng cho cơ sở khám, chữa bệnh đó. Nếu có sử dụng dịch vụ kỹ thuật cao, chi phí lớn thì được quỹ bảo hiểm y tế thanh toán chi phí với mức 95% nhưng không vượt quá 40 tháng lương tối thiểu cho một lần sử dụng dịch vụ kỹ thuật đó, số còn lại do người bệnh tự đóng. Nếu khi đi khám, chữa bệnh tại các cơ sở y tế ngoài công lập được quỹ bảo hiểm y tế thanh toán theo mức hưởng như trên nhưng theo giá dịch vụ áp dụng đối với cơ sở khám, chữa bệnh công lập tương đương tuyến chuyên môn kỹ thuật (khoản 14 Điều 12; điểm đ khoản 1 Điều 13; khoản 4 Điều 14; Điều 21; điểm c khoản 1 Điều 22 Luật Bảo hiểm y tế; điểm e khoản 1; điểm d khoản 2 và khoản 4 Điều 7 Nghị định số 62/2009/NĐ-CP ngày 27/7/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Bảo hiểm y tế).

(i) Luật pháp về hỗ trợ người nghèo trong học nghề nhằm tạo cơ hội cho họ được học nghề để tìm việc làm, tự tạo việc làm, lập thân, lập nghiệp theo Luật Dạy nghề (khoản 4 Điều 7) và các văn bản hướng dẫn thi hành.

(k) Pháp luật về hỗ trợ nhà ở theo Luật Nhà ở và các văn bản hướng dẫn. Theo đó, người nghèo được hỗ trợ, tạo điều kiện cải thiện nhà ở (khoản 3 Điều 6, Điều 53, Điều 54, khoản 3 Điều 62, Điều 64) dưới các hình thức như: (i) Hỗ trợ kinh phí để họ mua nhà ở trả chậm, trả dần hoặc thuê nhà ở; (ii) Miễn, giảm tiền sử dụng đất khi mua nhà ở thuộc sở hữu nhà nước hoặc được nhà nước giao đất làm nhà ở; (iii) Hỗ trợ kinh phí, vật liệu, nhân công trong việc sửa chữa, cải tạo hoặc xây dựng nhà ở; (iv) Tặng nhà tình nghĩa, nhà tình thương.

Thứ tư, pháp luật quy định về các chính sách hỗ trợ trực tiếp cho người nghèonhư: Hỗ trợ kinh phí trực tiếp cho người nghèo nhân dịp lễ, tết; hỗ trợ khó khăn đột xuất, thiên tai, địch họa, hỗ trợ cứu đói giáp hạt; cứu đói trong hoàn cảnh chưa thể tự túc và bảo đảm được các điều kiện sống tối thiểu hoặc trong điều kiện, hoàn cảnh nhất định để bảo đảm giúp người nghèo có thể vượt qua những khó khăn đột xuất, đủ để duy trì cuộc sống ở mức tối thiểu. Các quy định pháp luật trong trường hợp này thường được thực hiện trong một khoảng thời gian xác định hoặc với một nhóm đối tượng trong khoảng không gian, điều kiện xác định, không mang tính ổn định, thường xuyên, liên tục và phụ thuộc vào chính sách của Nhà nước trong từng thời điểm. Có thể kể đến các quy định pháp luật liên quan đến hỗ trợ kinh phí; hỗ trợ gạo cứu đói giáp hạt; hỗ trợ dầu hỏa thắp sáng; hỗ trợ tiền điện; hỗ trợ xăng dầu trong đánh bắt xa bờ…

2. Một số kết quả và tồn tại, hạn chế của pháp luật về người nghèo

Qua nghiên cứu các văn bản pháp luật thực định cho thấy, pháp luật về người nghèo rất phong phú, đa dạng, điều chỉnh khá toàn diện và bao quát hầu hết các lĩnh vực liên quan đến đời sống xã hội của người nghèo. Về cơ bản đã thể chế hóa được các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về người nghèo và xóa đói, giảm nghèo. Nội dung pháp luật về người nghèo đã thiết lập được những chính sách cơ bản của Nhà nước đối với người nghèo và xóa đói, giảm nghèo, cũng như cơ chế bảo đảm thực hiện; không chỉ làm rõ các tiêu chí để xác định người nghèo mà còn quy định cụ thể về các chính sách, quyền và nghĩa vụ mà họ được hưởng cũng như cơ chế, chính sách về xóa đói, giảm nghèo; cơ chế bảo đảm cho việc thực hiện quyền và nghĩa vụ pháp lý của người nghèo và thực hiện các chính sách xóa đói, giảm nghèo. Luật pháp về người nghèo đã từng bước xác lập trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức đoàn thể xã hội, doanh nghiệp, cá nhân và của chính người nghèo, của gia đình và cộng đồng trong bảo đảm thực hiện quyền và nghĩa vụ của người nghèo, thực hiện pháp luật về xóa đói, giảm nghèo, góp phần xác lập vị trí, vai trò, ý nghĩa của người nghèo trong xã hội cũng như trong xóa đói, giảm nghèo và ý nghĩa, vai trò, mục đích của công tác xóa đói, giảm nghèo, gắn phát triển kinh tế với bảo đảm công bằng xã hội, từng bước thực hiện tốt các chính sách an sinh xã hội.

Có thể nói, pháp luật về người nghèo đã tạo lập cơ sở pháp lý để đảm bảo các quyền và nghiã vụ của người nghèo; cải thiện đời sống cho người nghèo, từng bước giúp họ có được những cơ hội, được tiếp cận hệ thống pháp luật cũng như tham gia vào các quan hệ xã hội bình đẳng như các chủ thể khác. Tuy nhiên, pháp luật về người nghèo hiện vẫn còn một số tồn tại, hạn chế, cụ thể là:

Một là, hiệu lực điều chỉnh thấp, chủ yếu là các văn bản dưới luật; nằm rải rác trong nhiều văn bản nên thiếu tính hệ thống, chưa đồng bộ, chưa được áp dụng thống nhất trong cả nước và chậm được pháp điển hóa; tính ổn định không cao, thường có hiệu lực trong một khoảng thời gian xác định gắn với từng chương trình, chính sách, đề án, địa bàn, nhóm đối tượng cụ thể với mục tiêu, cơ chế tổ chức thực hiện, cơ quan chủ trì thực hiện khác nhau. Vì thế, nó phụ thuộc rất nhiều vào quá trình triển khai, tổ chức thực hiện và các điều kiện bảo đảm thực hiện. Khi các chương trình, chính sách, đề án này kết thúc hoặc đạt được mục tiêu đề ra thì các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn, triển khai thực hiện cũng hết hiệu lực pháp luật. Trong khi đó việc ban hành các văn bản hướng dẫn, triển khai thực hiện các chương trình, chính sách, đề án thường rất chậm, thiếu điều kiện bảo đảm, nhất là nguồn nhân lực và nguồn tài chính do mục tiêu đề ra thường lớn, trong khi các điều kiện bảo đảm lại không tương xứng với mục tiêu và yêu cầu. Nội dung pháp luật còn chưa thiết lập đầy đủ các quy tắc cho các hành vi xử sự, chưa xác định được những hành vi bị nghiêm cấm cũng như địa vị pháp lý của các chủ thể của quan hệ pháp luật về người nghèo, về xóa đói, giảm nghèo; chưa xác định rõ trách nhiệm của các chủ thể trong xóa đói, giảm nghèo và giải quyết vấn đề người nghèo.

Hai là, do tính chất phức tạp, khó nắm bắt và thường xuyên biến động của pháp luật về người nghèo, vì thế, trong quá trình thực hiện, người nghèo và các cơ quan, tổ chức, cá nhân được giao nhiệm vụ thi hành pháp luật thường gặp rất nhiều khó khăn trong tiếp cận, tìm hiểu và sử dụng để đảm bảo thực hiện quyền và nghĩa vụ của người nghèo và thực hiện chính sách xóa đói, giảm nghèo, tạo điều kiện để người nghèo được tham gia vào các quan hệ xã hội, tận dụng, thụ hưởng các chính sách mà mình được hưởng. Trong triển khai thực hiện, các cơ quan nhà nước cấp trên, các cơ quan dân cử, tổ chức đoàn thể xã hội và nhân dân cũng gặp rất nhiều khó khăn trong việc kiểm tra, giám sát việc thực hiện. Việc kiểm tra, giám sát hiện mới chủ yếu tập trung vào một số lĩnh vực nổi cộm có nhiều khiếu nại, tố cáo hoặc do yêu cầu bức xúc, các kiến nghị có ảnh hưởng mạnh của dư luận xã hội, nhưng chưa đi kèm bỏ phiếu bất tín nhiệm. Một số chính sách, chương trình, dự án về giảm nghèo còn phân tán, trùng lắp lĩnh vực can thiệp, chồng chéo trong quản lý, điều hành, tính lồng ghép chưa cao, sự điều phối chung chưa tốt dẫn đến không thống nhất trong thực hiện, việc điều phối, lồng ghép sử dụng nguồn lực còn hạn chế, thậm chí gây ra những lãng phí về nguồn lực trong quá trình thực hiện.

Ba là, các chương trình, chính sách, đề án về giảm nghèo thì nhiều nhưng nguồn lực đầu tư còn nhỏ giọt, chưa đồng bộ, còn phân bổ cào bằng; cơ chế xin cho vẫn còn tồn tại, chưa tính đến điều kiện đặc thù của từng vùng miền, địa bàn, tính chất của nhóm người nghèo (nông thôn-thành thị; miền núi-đồng bằng, giữa người có việc làm và không có việc làm; giữa đồng bào dân tộc thiểu số và người kinh. Cơ chế tổ chức thực hiện thường gắn với việc triển khai thực hiện các nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức củ trì thực hiện, ít lấy người nghèo làm trung tâm để hoạch định các chủ trương, chính sách; cơ chế để người nghèo tham gia xây dựng, thực hiện và giám sát việc thực hiện hiệu quả chưa cao. Một số chủ trương, chính sách, pháp luật phù hợp với thông lệ và chuẩn mực quốc tế với yêu cầu rất cao, nhưng lại thiếu các điều kiện bảo đảm tổ chức thực hiện trên thực tế (về nguồn lực con người; cơ sở vật chất-kỹ thuật; nguồn lực tài chính bảo đảm môi trường làm việc). Một số chủ trương, chính sách còn xa rời thực tế, chưa phản ánh đúng đắn tâm tư, nguyện vọng của các nhóm lợi ích, các gai tầng và các tầng lớp nhân dân; trong quá trình xây dựng pháp luật, lại chưa tranh thủ được ý kiến của các chủ thể có liên quan. Một số chủ trương, chính sách, pháp luật thiếu cơ sở đảm bảo thực hiện quyền cũng như chế tài xử lý đối với các hành vi vi phạm.

Bốn là, một số chương trình, chính sách giảm nghèo được thiết kế theo dạng bao cấp, thiên nhiều về hỗ trợ trực tiếp nên dễ tạo tâm lý ỷ lại, trông chờ vào Nhà nước, cấp trên. Nhiều hoạt động mới chỉ tập trung vào các cơ quan trung ương thực hiện mà chưa phân cấp đầy đủ cho địa phương. Vì vậy, chưa phát huy hết vai trò, trách nhiệm của người nghèo, hộ nghèo, cộng đồng dân cư và từng địa phương, thậm chí tạo ra sự bất bình đẳng, thiếu công bằng giữa người tích cực lao động sản xuất với người lười biếng, tạo dư luận không tốt trong cộng đồng dân cư, làm ảnh hưởng đến khối đoàn kết cộng đồng. Một số chương trình, chính sách, đề án chưa phản ánh đầy đủ ý chí và nguyện vọng của người nghèo; chưa tạo lập cho người nghèo cơ hội, khả năng và điều kiện tiếp cận các nguồn lực phát triển của đất nước một cách công bằng như các chủ thể pháp luật khác.

Năm là, chưa thiết lập được các cơ chế chính sách để phát triển mạng lưới các tổ chức đoàn thể xã hội hoạt động trong lĩnh vực xóa đói giảm nghèo và bảo vệ quyền lợi của người nghèo cũng như phản biện các chủ trương, chính sách, pháp luật đối với người nghèo và giám sát việc thực hiện pháp luật về người nghèo. Pháp luật về người nghèo còn chưa thiết lập được đầy đủ cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực Nhà nước để tránh tùy tiện, lạm dụng quyền lực. Vì vậy, vẫn còn tình trạng một số cơ quan, tổ chức, cá nhân lợi dụng để trục lợi hoặc xâm hại quyền và lợi ích hợp pháp của người nghèo hoặc thiết lập những rào cản làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền và lợi ích hợp pháp, cản trở người nghèo tham gia xây dựng các chủ trương, chính sách, pháp luật và tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội.

Sáu là, pháp luật quy định về các chính sách hỗ trợ trực tiếp cho người nghèo thời gian thực hiện các khoản trợ cấp thường thất thường, không đúng hạn; người nghèo không biết họ có thuộc đối tượng được hưởng trợ cấp thường xuyên hay không và cũng không biết có thể đòi hỏi việc đó ở đâu. Vì vậy, họ phụ thuộc rất nhiều vào sự phân bổ công bằng của cán bộ địa phương trong quá trình phân bổ, vì thế cũng nên có sự tham gia của người nghèo vào quá trình phân bổ.

Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế nêu trên là do nhận thức chưa đầy đủ về vị trí, vai trò của người nghèo trong xã hội và vị trí, vai trò của pháp luật về người nghèo trong điều chỉnh các quan hệ xã hội. Việc thiết kế các chương trình, chính sách, đề án và hoàn thiện pháp luật về người nghèo chưa bảo đảm tính toàn diện, hệ thống, phụ thuộc vào sự tích cực, chủ động của các bộ, ngành, chưa tính đến các điều kiện đặc thù của từng địa bàn, từng nhóm người nghèo. Nguồn nhân lực làm công tác xóa đói, giảm nghèo còn hạn chế, thiếu đầu mối thống nhất giúp Chính phủ quản lý, theo dõi, triển khai và tổ chức thực hiện pháp luật về người nghèo cũng như các chính sách, chương trình, đề án về xóa đói, giảm nghèo.

3. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về người nghèo

Để phát huy những kết quả đã đạt được, kịp thời khắc phục những tồn tại, hạn chế trên đây, theo chúng tôi cần thực hiện tốt một số giải pháp chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, sớm tổng kết, đánh giá tình hình thi hành pháp luật về người nghèovà dự báo xu hướng phát triển của pháp luật về người nghèo trên thế giới để vận dụng cho phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh thực tiễn Việt Nam . Muốn vậy cần thiết phải phân tích, đánh giá một cách khách quan, chính xác toàn diện thực trạng pháp luật và tình hình thi hành pháp luật về người nghèo, về xóa đói, giảm nghèo thời gian qua làm căn cứ đề xuất các chính sách và giải pháp đối với lĩnh vực pháp luật này cho phù hợp với điều kiện thực tiễn của đất nước cũng như của từng địa bàn, từng nhóm đối tượng; kịp thời kế thừa, pháp điển hóa những quy định còn phù hợp, khắc phục vướng mắc bất cập nảy sinh từ thực tiễn; tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm các nước trong quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về người nghèo để vận dụng phù hợp với điều kiện nước ta.

Thứ hai, nâng cao nhận thức lý luận về vị trí, vai trò của người nghèo trong xã hội và của pháp luật về người nghèo trong điều chỉnh các quan hệ xã hội, mà trước hết và chủ yếu là nâng cao nhận thức lý luận về đường lối và đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng, tăng cường hơn nữa sự quản lý của Nhà nước, sự tham gia của các tổ chức đoàn thể xã hội, của gia đình và của người nghèo vào công tác xây dựng và thực hiện pháp luật về người nghèo cũng như vào công tác xóa đói, giảm nghèo, gắn phát triển kinh tế với bảo đảm công bằng xã hội để bảo đảm thực hiện ngày càng tốt hơn các chính sách an sinh xã hội. Cần nhận diện đầy đủ hơn về những đặc điểm của người nghèo, những yêu cầu đặt ra đối với công tác xóa đói, giảm nghèo, gắn phát triển kinh tế với bảo đảm công bằng xã hội làm căn cứ và cơ sở để đề xuất việc hoàn thiện pháp luật về người nghèo và cơ chế tổ chức thực hiện pháp luật về người nghèo, bảo đảm pháp luật về người nghèo thực sự phản ánh đầy đủ ý chí, nguyện vọng của người nghèo, của nhân dân lao động trong xã hội.

Thứ ba, đổi mới nhận thức trong cách thức tiếp cận, xử lý các vấn đề về người nghèo, về xóa đói, giảm nghèo.Theo đó, cần bóc tách giữa các quy định pháp luật về người nghèo với việc thực hiện các chương trình, chính sách, đề án về xóa đói, giảm nghèo. Pháp luật về người nghèo nên tập trung điều chỉnh các vấn đề lớn, có tính ổn định cao, điển hình, xác lập các quy tắc hành vi xử sự cho các chủ thể pháp luật, thiết lập các cơ chế, chính sách đối với người nghèo và về xóa đói, giảm nghèo bảo đảm công bằng xã hội. Đối với các địa bàn đặc thù, các nhóm người nghèo đặc thù nên điều tiết và giải quyết bằng một chương trình mục tiêu quốc gia duy nhất với một cơ chế tổ chức thực hiện, một chủ thể làm dầu mối nhưng có nhiều chính cách, chế độ khác nhau và thiết lập nên cơ chế phối hợp giữa giữa các bộ, ngành, giữa trung ương và địa phương trong việc thực hiện. Việc triển khai thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo cần có trọng tâm, trọng điểm theo thứ tự ưu tiên và điều kiện bảo đảm tương xứng với mục tiêu đề ra.

Thứ tư, hoàn thiện hệ thống pháp luật về người nghèo trong tổng thể các giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung,mà trọng tâm là pháp điển hóa các quy định pháp luật về người nghèo được quy định trong nhiều văn bản để xây dựng luật về người nghèo và các văn bản hướng dẫn thi hành. Nội dung luật cần quy định cụ thể về các vấn đề như: (i) Địa vị pháp lý của người nghèo (điều kiện, tiêu chuẩn, thẩm quyền, trình tự, thủ tục công nhận là người nghèo; vị trí pháp lý, vai trò, quyền và nghĩa vụ của người nghèo); (ii) Chính sách của Nhà nước về người nghèo, vùng nghèo, địa phương nghèo (quan điểm của Nhà nước về vấn đề người nghèo, về xóa đói, giảm nghèo và cơ chế thu hút, huy động các nguồn lực xã hội tham gia công tác xóa đói, giảm nghèo, vai trò của Nhà nước, của đoàn thể xã hội, cá nhân trong công tác xóa đói, giảm nghèo); (iii) Các chính sách mà người nghèo, địa bàn nghèo, địa phương nghèo được hưởng (tên chính sách, nội dung chính sách; điều kiện được hưởng chính sách; trình tự, thủ tục thụ hưởng chính sách; điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách; chủ thể chịu trách nhiệm thực hiện chính cách; quyền và nghĩa vụ của các chủ thể có liên quan trong thực hiện chính sách); (iv) Trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc bảo đảm thực hiện chính sách đối với người nghèo (trách nhiệm của Nhà nước, của các tổ chức đoàn thể xã hội, của các cá nhân, của gia đình và của bản thân người nghèo); (v) Các điều kiện bảo đảm tổ chức thực hiện các chính sách đối với người nghèo (nguồn kinh phí, cơ sở vật chất, tổ chức bộ máy, biên chế, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc xóa đói, giảm nghèo; (vi) Quản lý nhà nước về người nghèo (nội dung quản lý, cơ quan quản lý; mối quan hệ giữa quản lý theo ngành, lĩnh vực với quản lý theo lãnh thổ; quan hệ giữa quản lý nhà nước với tự quản của cộng đồng trong giải quyết vấn đề người nghèo và thực hiện chính sách xóa đói, giảm nghèo); (vii) Những hành vi bị nghiêm cấm trong xóa đói, giảm nghèo và thực hiện pháp luật về người nghèo, về xóa đói, giảm nghèo; (viii) Các biện pháp phát huy vai trò của người nghèo trong công tác xóa đói, giảm nghèo.

Thứ năm, xác định rõ cơ quan làm đầu mối trong việc tham gia xây dựng và hoàn thiện pháp luật về người nghèo, các chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo cũng như tổ chức thực hiện pháp luật về người nghèo và các chương trình, chính sách về xóa đói, giảm nghèo. Tạo lập khuôn khổ pháp lý để thúc đẩy sự ra đời, tồn tại và phát triển mạng lưới các tổ chức đoàn thể xã hội hoạt động trong lĩnh vực xóa đói, giảm nghèo, các hiệp hội bảo vệ quyền lợi cho người nghèo cũng như huy động sự tham gia của toàn xã hội vào công cuộc xóa đói, giảm nghèo, bảo đảm công bằng xã hội, bảo đảm để các tổ chức này có đủ tiếng nói để bảo vệ quyền lợi cho người nghèo; tham gia xây dựng, phản biện và vận động nhân dân, nhất là người nghèo thực hiện pháp luật về người nghèo nói riêng. Đặc biệt, cần chú trọng tăng cường mối quan hệ giữa các bộ, ngành; giữa trung ương và địa phương trong việc phối hợp, hướng dẫn và triển khai thực hiện; giải quyết thỏa đáng cơ chế phân cấp, ủy quyền, phối hợp trong việc thực hiện. Dự kiến đầy đủ các điều kiện về nguồn lực bảo đảm, đồng thời tăng cường công tác quản lý nhà nước, kịp thời phát hiện, xử lý nghiêm minh các hành vi vi phạm cũng như sơ kết, tổng kết để kịp thời điều chỉnh chính sách cho phù hợp./.