Đổi mới tư duy quy hoạch cải tạo đô thị theo hướng phát triển bền vững

Vai trò của quy hoạch đối với cải tạo đô thị

Sau ngày đất nước thống nhất, đặc biệt từ khi đất nước bước vào thời kỳ đổi mới, tư tưởng quy hoạch cải tạo đô thị đã có sự thay đổi sâu sắc, không chỉ coi đô thị thuần túy chỉ có chức năng hành chính, sản xuất công nghiệp và chức năng để ở, không còn chỉ tập trung vào phân khu chức năng cứng nhắc, vào mục tiêu sản xuất – công nghiệp như thời kỳ kế hoạch hóa. Quy hoạch cải tạo đô thị định hướng phát triển đô thị theo cơ chế thị trường, xem đô thị là động lực để tăng trưởng kinh tế, là không gian để thu hút nguồn vốn đầu tư và thúc đẩy phát triển dịch vụ-thương mại.

Quy hoạch đóng vai trò dẫn đường trong công tác cải tạo đô thị, định hướng và tạo khuôn khổ cho sự phát triển hài hòa, bền vững. Quy hoạch cung cấp một tầm nhìn tổng thể về đô thị sau khi cải tạo, xác định rõ mục tiêu, phạm vi và mức độ can thiệp của cải tạo đô thị, thông qua việc phân khu chức năng, xác định khu vực ưu tiên cải tạo, bảo tồn hay tái thiết. Nếu quy hoạch thiếu tầm nhìn, không cập nhật với thực tiễn phát triển kinh tế – xã hội, quá trình cải tạo dễ rơi vào tình trạng manh mún, chắp vá hoặc chỉ tập trung vào chỉnh trang hình thức mà không giải quyết được các vấn đề cốt lõi về hạ tầng, môi trường và chất lượng sống khu vực cần cải tạo.

Hoạt động quy hoạch giúp định hình các hình thức cải tạo đô thị, phân loại các khu vực cần can thiệp, mức độ can thiệp. Đề xuất chỉ tiêu kỹ thuật và không gian như đưa ra mật độ xây dựng, chiều cao, chỉ giới đường đỏ, hệ thống giao thông nội khu phù hợp để đảm bảo khả năng vận hành lâu dài. Kết hợp tái thiết với bảo tồn giá trị lịch sử - văn hóa, đóng vai trò điều hòa giữa yêu cầu phát triển và bảo tồn bản sắc đô thị.

Quy hoạch giúp các nhà quản lý có thể phân bổ nguồn lực đất đai, tài chính và nhân lực một cách hiệu quả, tránh đầu tư dàn trải và lãng phí. Giúp xác định các thứ tự ưu tiên đầu tư, các khu vực trọng điểm cần đầu tư sớm. Đưa ra phương án tái phân bổ quỹ đất để vừa đảm bảo chỗ ở cho người dân, vừa tạo quỹ đất thương mại - dịch vụ để bù chi phí cải tạo. Cung cấp căn cứ để xây dựng kế hoạch vốn đầu tư công, vốn vay ODA, hoặc hình thức hợp tác công - tư (PPP). Gắn phân bổ nguồn lực với công bằng xã hội, đảm bảo các khu vực đô thị kể cả trung tâm và ngoại vi được phát triển đồng đều.

Quy hoạch hướng đến sự phát triển bền vững cho đô thị sau cải tạo bao gồm đảm bảo một không gian đô thị phù hợp với việc duy trì mật độ hợp lý, tạo hành lang sinh thái và không gian mở. Đảm bảo môi trường đô thị bền vững với việc phát triển ha tầng xanh, xử lý nước thải và rác thải tuần hoàn. Tạo cơ hội tái định cư trong cùng khu vực, duy trì cộng đồng cư dân truyền thống, giảm xung đột xã hội. Tạo cơ chế tái đầu tư và tăng thu ngân sách địa phương thông qua sử dụng đất hiệu quả.

Quy hoạch giúp bảo tồn các giá trị lịch sử và văn hóa, đồng thời tạo ra một bản sắc kiến trúc riêng biệt cho từng khu vực, tránh tình trạng xây dựng chắp vá, thiếu đồng bộ thông qua quy định kiểm soát hình thái kiến trúc (Chiều cao, màu sắc, vật liệu, tỷ lệ mặt đứng), tạo nhận diện không gian ( Quảng trường, điểm nhìn, trục cảnh quan đặc trưng) và kết nối bản sắc truyền thống với nhu cầu hiện đại.

Quy hoạch giúp thu hút các nhà đầu tư tham gia vào các dự án cải tạo đô thị nhờ tính rõ ràng, minh bạch của các đồ án. Cung cấp cơ sở pháp lý ổn định cho doanh nghiệp khi tham gia đầu tư. Giúp các nhà đầu tư dễ dàng trong thu xếp vốn và xây dựng kế hoạch triển khai dự án.

Việc công khai quy hoạch và lấy ý kiến cộng đồng giúp tạo sự đồng thuận xã hội, đảm bảo quyền và lợi ích của người dân, đặc biệt là trong các dự án di dời, tái định cư.

Tóm lại, quy hoạch là công cụ không thể thiếu trong công tác cải tạo đô thị. Một bản quy hoạch tốt sẽ định hướng cho sự phát triển có trật tự, giải quyết các vấn đề tồn đọng và hướng đến một đô thị hiện đại, bền vững và đáng sống. Tuy nhiên, để quy hoạch thực sự phát huy hiệu quả, cần có sự phối hợp đồng bộ giữa các cơ quan quản lý, nhà đầu tư và cộng đồng, đảm bảo tính công khai, minh bạch và tuân thủ các nguyên tắc phát triển bền vững.

Ảnh minh họa

Một số hạn chế trong quy hoạch cải tạo đô thị ở nước ta

Mặc dầu tư duy quy hoạch cải tạo đô thị đã có sự thay đổi sâu sắc, góp phần định hình sự phát triển của các đô thị được cải tạo, thúc đẩy nhanh quá trình cải tạo và dần đáp ứng được nhu cầu của người dân, song quy hoạch cải tạo đô thị vẫn còn nhiều hạn chế.

Một là, việc cải tạo đô thị ở nước ta vẫn chưa được dẫn dắt bởi một triết lý quy hoạch cụ thể, còn pha trộn của nhiều triết lý quy hoạch từ các nước có nền tảng tư tưởng quy hoạch khác nhau, như triết lý kỹ thuật - duy lý, triết lý giao tiếp - đồng thuận và gần đây là triết lý phát triển bền vững.

Hai là, quy hoạch thiếu tính đồng bộ và tích hợp, đặc biệt giữa quy hoạch không gian, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch hạ tầng kỹ thuật và quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Quy hoạch cải tạo đô thị chỉ tập trung vào chỉ tiêu xây dựng hoặc chỉnh trang hình thức, không gắn kết đầy đủ với năng lực hạ tầng, khả năng cung cấp dịch vụ công và yêu cầu phát triển bền vững. Điều này dẫn đến tình trạng cải tạo cục bộ, manh mún, làm gia tăng áp lực lên giao thông, thoát nước, không gian công cộng và môi trường sau khi dự án hoàn thành.

Ba là, quy hoạch tĩnh, chưa thực sự chuyển sang cách tiếp cận linh hoạt, thích ứng và lấy con người làm trung tâm. Nhiều đồ án quy hoạch được lập với tầm nhìn dài hạn nhưng thiếu khả năng điều chỉnh theo biến động kinh tế - xã hội, biến đổi khí hậu và nhu cầu thực tế của cư dân. Trong bối cảnh cải tạo đô thị, nơi điều kiện hiện trạng phức tạp, đa dạng về quyền sở hữu và sinh kế, cách tiếp cận quy hoạch cứng nhắc làm giảm tính khả thi của dự án, kéo dài thời gian triển khai và gia tăng xung đột xã hội.

Bốn là, chất lượng dữ liệu và thông tin phục vụ quy hoạch còn hạn chế. Việc thiếu dữ liệu cập nhật về dân số thực, hiện trạng hạ tầng, rủi ro ngập lụt, sụt lún, nhiệt đô thị và điều kiện xã hội khiến nhiều đồ án quy hoạch chưa phản ánh đúng mức độ quá tải hoặc tính dễ tổn thương của khu vực cần cải tạo. Điều này làm cho các giải pháp cải tạo thiếu trọng tâm, chưa giải quyết được các vấn đề cốt lõi như ngập úng, thiếu không gian công cộng hay suy giảm chất lượng sống.

Năm là, chưa huy động được sự tham gia của cộng đồng vào suốt quá trình quy hoạch, thậm chí chỉ lấy ý kiến hình thức. Khi người dân không được tham gia thực chất vào quá trình xác định vấn đề, lựa chọn kịch bản cải tạo và đánh giá tác động, quy hoạch dễ xa rời nhu cầu thực tế, dẫn đến phản ứng xã hội, khiếu kiện và khó khăn trong triển khai cải tạo đô thị, đặc biệt trong các dự án tái thiết và tái định cư.

Những hạn chế của quy hoạch cải tạo đô thị, từ thiếu triết lý quy hoạch, thiếu linh hoạt, hạn chế dữ liệu, chưa huy động được sự tham gia cộng đồng, đã gây những ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động cải tạo đô thị ở nước ta. Điều này cho thấy cải tạo đô thị không thể thành công nếu không đi kèm với việc cần đổi mới tư duy quy hoạch theo hướng tích hợp, thích ứng, minh bạch và lấy con người làm trung tâm.

Đề xuất giải pháp nhằm đổi mới tư duy và nâng cao chất lượng quy hoạch cải tạo đô thị

Thứ nhất, quy hoạch tích hợp đa ngành và dựa trên dữ liệu số.

Quy hoạch cải tạo đô thị cần chuyển từ cách tiếp cận truyền thống thiên về “vẽ lại không gian xây dựng” sang quy hoạch tích hợp đa ngành, trong đó đất đai, giao thông, hạ tầng kỹ thuật - xã hội, môi trường, di sản, kinh tế đô thị và rủi ro biến đổi khí hậu được xem xét trong một khung tổng thể thống nhất. Các nội dung cần được thống nhất trong trong quy hoạch tích hợp là thống nhất về mục tiêu, chỉ tiêu và cả kế hoạch thực hiện, đảm bảo sự đồng bộ trong triển khai, vừa đáp ứng cho nhu cầu trước mắt vừa hướng đến phát triển bền vững.  

Quy hoạch cải tạo đô thị cần chuyển từ việc sử dụng các số liệu tĩnh, thụ động sang khai thác dữ liệu động, dữ liệu số về đô thị. Toàn bộ quá trình lập, thẩm định và ra quyết định phê duyệt đồ án quy hoạch cải tạo đều dựa trên hệ thống dữ liệu đô thị được số hóa, được cập nhật theo thời gian thực thay vì chỉ dựa vào vài bản vẽ giấy và khảo sát rời rạc. Cơ sở dữ liệu số này bao gồm: Bản đồ GIS đất đai, hiện trạng xây dựng, dân số tại thời điểm lập quy hoạch, hiện trạng hạ tầng giao thông ( mật đô giao thông, tắc nghẽn giao thông...), tình trạng ô nhiễm, tình trạng quá tải của hạ tầng, tình trạng ngập lụt.. được lưu trữ trong hệ thống thống nhất và được cập nhật thường xuyên.

Thứ hai,  đa dạng thang bậc và công cụ quy hoạch.

Bên cạnh các quy hoạch chung và quy hoạch phân khu, cần phát triển mạnh mẽ quy hoạch chi tiết, đặc biệt quy hoạch theo ô phố và quy hoạch theo tiểu khu, nhằm đưa ra giải pháp không gian chính xác cho từng khu vực, bám sát hiện trạng và đặc điểm dân cư. Đây là những thang bậc giúp xử lý các khu vực có cấu trúc phức tạp như khu dân cư tự phát, chung cư cũ, ngõ hẻm nhỏ, khu phố thương mại truyền thống, nơi mà quy hoạch tổng thể khó bao quát được. Phương pháp này cũng giúp đánh giá quan hệ giữa công trình và đường phố, từ đó khôi phục hoặc cải thiện cấu trúc mặt phố, tạo nên không gian đi bộ thân thiện và nâng cao chất lượng sống.

Áp dụng đồng thời nhiều loại công cụ quy hoạch hiện đại: thiết kế đô thị; quy định quản lý kiến trúc tuyến phố; công cụ tái phát triển dựa trên giá trị đất và bộ công cụ dựa trên hình thể nhằm kiểm soát hình thức đô thị thay vì cứng nhắc theo chỉ tiêu. Đồng thời, kết hợp các công cụ phân tích không gian như GIS, mô hình 3D, mô phỏng đánh giá rủi ro môi trường sẽ giúp quy hoạch cải tạo trở nên chính xác, tránh gây quá tải hạ tầng hoặc mâu thuẫn với cấu trúc đô thị hiện hữu.

Thứ ba, đặt người dân và cộng đồng địa phương vào trung tâm của quy hoạch cải tạo.         

Chuyển phương pháp quy hoạch được thiết kế một chiều “từ trên xuống” sang phương pháp quy hoạch “từ dưới lên”, tiến hành tổ chức các vòng tham vấn cộng đồng thực chất ngay từ giai đoạn khảo sát, xác định vấn đề, xây dựng kịch bản cải tạo cho đến khi lựa chọn phương án cuối cùng. Cộng đồng cần được cung cấp đầy đủ, minh bạch thông tin về hiện trạng, mục tiêu, các phương án quy hoạch, tác động của từng phương án đối với nhà ở, sinh kế, môi trường sống và quyền lợi của họ, đồng thời có kênh chính thức để bày tỏ ý kiến, ưu tiên và mối quan ngại.

Ghi nhận và tôn trọng “tri thức bản địa” bao gồm phong tục tập quán, lối sống, các hoạt động truyền thống như là các di sản địa phương, các cá nhân có am hiểu về đời sống của dân địa phương, có uy tin trong cộng đồng, các không gian sinh hoạt và cơ sở vật chất như chợ, không gian công cộng, mạng lưới kinh tế tại khu dân cư như mô hình kinh doanh hộ gia đình...từ đó điều chỉnh thiết kế quy hoạch cải tạo sao cho không phá vỡ cấu trúc xã hội và sinh kế của cộng đồng, đặc biệt ở các khu dân cư thu nhập thấp và khu phố truyền thống.

Chính quyền và đơn vị tư vấn cần áp dụng các phương pháp quy hoạch có sự tham gia. Xem quy hoạch là quá trình đồng kiến tạo, trong đó tiếng nói cộng đồng được coi trọng có giá trị như tiếng nói kỹ thuật của các chuyên gia. Quy hoạch có sự tham gia được dựa trên nguyên tắc minh bạch thông tin và đối thoại hai chiều, được tiếp cận theo nhóm cư dân khác nhau tùy thuộc vào nghề nghiệp, trình độ, giới tính và độ tuổi khác nhau.

Thứ tư, có cơ chế thực thi quy hoạch rõ ràng, khả thi.

Cơ chế thực thi cần xác định rõ trách nhiệm của từng cấp chính quyền, từ cơ quan đơn vị được giao nhiệm vụ lập quy hoạch, cơ quan thẩm định, UBND các cấp đến đơn vị phát triển dự án, ban quản lý và tổ chức giám sát. Cần tăng cường phân cấp - phân quyền để các đô thị chủ động phê duyệt và triển khai các dự án cải tạo theo đặc thù địa phương, đồng thời vẫn đảm bảo sự kiểm soát thống nhất của Nhà nước.

Quy hoạch cải tạo phải được cụ thể hóa bằng kế hoạch thực hiện theo giai đoạn bao gồm: xác định khu vực ưu tiên, quy mô cải tạo, tiến độ triển khai, nhu cầu tái định cư, danh mục công trình hạ tầng cần đầu tư, và nguồn vốn tương ứng. Kế hoạch này cần được ban hành kèm theo quy định rõ về công cụ thực thi như cơ chế thu hồi đất, giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất, lựa chọn nhà đầu tư, bồi thường - hỗ trợ - tái định cư, quy định quản lý theo thiết kế đô thị và bộ tiêu chuẩn kỹ thuật áp dụng cho từng loại khu vực. Việc thiếu các công cụ này là nguyên nhân khiến nhiều đồ án quy hoạch cải tạo của chúng ta không thể triển khai hoặc mất rất nhiều thời gian để hiện thực hóa.

Một nội dung quan trọng khác của cơ chế thực thi là phải xác định cơ chế huy động và phân bổ nguồn lực tài chính, tránh tình trạng phê duyệt quy hoạch cải tạo có tính hình thức, không có hoặc không đủ nguồn lực thực hiện. Nếu quy hoạch đặt ra những mục tiêu cải tạo lớn nhưng không gắn với nguồn lực cụ thể thì sẽ không thể triển khai trên thực tế, biến thành các quy hoạch treo.

Cơ chế thực thi cần gắn với hệ thống giám sát- đánh giá minh bạch  bao gồm: công khai tiến độ, công khai điều chỉnh quy hoạch, công khai chi phí – lợi ích dự án; đồng thời cho phép cộng đồng và các tổ chức độc lập tham gia giám sát. Đây là yếu tố quan trọng để tránh tình trạng điều chỉnh quy hoạch cục bộ theo lợi ích nhóm, bảo đảm dự án cải tạo đô thị tuân thủ đúng định hướng đã được phê duyệt và đạt hiệu quả bền vững.

Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá cơ chế thực thi quy hoạch cải tạo đô thị nhằm phản ánh cả năng lực quản lý của chính quyền, tính minh bạch của quy trình và mức độ đáp ứng nhu cầu cộng đồng. Bộ tiêu chí đánh giá cơ chế thực thi quy hoạch cải tạo đô thị bao gồm : (1) Tiêu chí xác định rõ vai trò và trách nhiệm. (2) Tiêu chí về tính minh bạch và khả năng tiếp cận thông tin. (3) Tiêu chí về khả năng huy động và phân bổ nguồn lực. (4) Tiêu chí về tính linh hoạt và khả năng thích ứng. (5) Tiêu chí về mức độ tham gia của công đồng và (6) Tiêu chí về tính bền vững và mức độ cải thiện của chất lượng sống của người dân trong khu vực đô thị được cải tạo.      

Như vậy, đổi mới công tác quy hoạch trong cải tạo đô thị hướng đến sự phát triển bền vững không chỉ là thay đổi nội dung đồ án mà là đỏi mới toàn diện tư duy, cách làm và công cụ thực thi, nhằm biến quy hoạch từ “bản vẽ treo tường” thành công cụ điều phối hữu hiệu quá trình tái cấu trúc và nâng cấp đô thị theo hướng hiện đại, công bằng và bền vững./.