Ngiên cứu mô hình Chính phủ trong điều kiện Hội nhập và phát triển

Chính phủ trong bộ máy công quyền là thiết chế hiến định. Đây là tổ chức thực hiện chức năng hành pháp trong điều kiện phân quyền rành mạch theo chức năng quyền lực nhà nước. Mỗi một bản hiến pháp ở các quốc gia có sự khác nhau trong quy định đối với chính phủ (ví dụ, trong Hiến pháp của nước Mỹ không có quy định về chính phủ, bởi Hiến pháp đó trao quyền hành phapscho Tổng thống Mỹ. Và họ cũng không có khái niệm bộ trưởng như các thể chế nghị viện). Tuy nhiên, chức năng hành pháp của chính phủ cơ bản có sự thống nhất chung: chính phủ là cơ quan hành pháp cao nhất trong một quốc gia có phân quyền trong bộ máy quyền lực công. Hay ngược lại, cơ quan nhà nước thực hiện chức năng hành pháp cao nhất thì được gọi chung là chính phủ.

Về mô hình tổ chức, tùy thể chế mà xây dựng chính phủ theo quan hệ. Ví dụ, chính phủ Mỹ không liên đới nhiều với nghị với nghị viện trong hoạt động. Liên đới không nhiều không có nghĩa là tuyệt đối độc lập. Khá nhiều việc làm của Tổng thống Mỹ nếu muốn được diễn ra phải có sự chuẩn y của nghị viện. Trái lại, các chính phủ của chính phủ nghị viện có liên đới trách nhiệm rõ rệt (báo cáo, điều trần, thay đổi chính phủ bằng chế độ tín nhiệm…).

Về thiết kế tổ chức, cho đến nay có hai mô hình cơ bản: một mô hình xây dựng chính phủ gần với các quan hệ kinh tế, chính trị xã hội. Mô hình này thường được tổ chức với số lượng lớn các bộ trong chính phủ (ví dụ, Liên Xô trước đây có tới trên dưới sáu mươi boojvaf cơ quan thuộc chính phủ; Việt Nam trong giai đoạn Hiến pháp năm 1980 có đến trên dưới bốn mươi đơn vị cấp bộ).

Mô hình thứ hai nhấn mạnh tính chất chính trị,đồng thời theo khuynh hướng tinh gọn cơ cấu hành pháp. Nước Mỹ chỉ có khoảng mười ba đến mười lăm đầu mối tương tự như một bộ. Hầu hết các nước thiết kế tổ chức chính phủ trên tinh thần chính phủ là thiết chế chính trị hành chính nên chỉ thiết lập một chính phủ gọn nhẹ, trong khoảng trên dưới hai mươi đôn vị bộ.

Nước ta trong giai đoạn những năm chin mươi trở lại đây cũng theo hướng cải cách tổ chức bộ máy chính phủ từ quan điểm nhất quán đổi mới toàn diện của Đảng theo định hướng: tổ chức bộ đa ngành thay cho lập ra các bộ theo hướng bám sát các quan hệ, nhất là các quan hệ kinh tế - xã hội.

Vấn đề quan trọng trong quan điểm thiết kế mô hình tổ chức chính trị là vị trí của bộ trưởng. Đây là vị trí chính trị hay hành chính; là người định hướng chính sách của chính phủ về một lĩnh vực hay người điều hành hoạt động hành pháp. Sự khác biệt trong việc nhìn nhận vai trò, vị trí, chức năng của người bộ trưởng sẽ quyết định trực tiếp đến tổ chức mô hình chính phủ nhiều hay ít bộ.

Tại sao ở nhiều quốc gia, một người có thể đảm nhiệm nhiều ghế bộ trưởng của nhiều bộ khác nhau. Họ cần chuyên môn(học gì, nghề gì) hay vị thế, thiên hướng chính trị, bản lĩnh và năng lực dẫn dắt gì làm tiêu chí lựa chọn? Theo tôi, chuyên môn, chuyên ngành chỉ là một phần nhỏ; tiêu chí thứ hai mới là điều kiện chủ yếu để quyết định chọn nhân vật nào chèo lái một bộ. Nếu như ở Việt nam mà chọn người theo tiêu chí chuyên môn để chọn bộ trưởng cho Bộ Văn hóa - Thể thao và Du lịch thì chọn người nào, nghề gì? Văn hóa thì nhà văn hay nhà thơ; thể thao thì điền kinh hay bóng đá?.v.v…Chắc chắn trong thiết kế tổ chức và nhân sự ta cũng chưa bao giờ chủ kiến lựa chọn như thế. Nếu chọn chuyên môn, giỏi điều hành hàng ngày (ví dụ như chỉ đạo chống lụt bão chẳng hạn) thì đương nhiên phải chia bộ đa ngành.

Nhưng tại sao hiện nay vẫn có nhận định cho rằng bộ đa ngành ở nước ta không còn phù hợp từ thực tiễn điều hành những năm vừa qua? Đó là vì nhận định này nhấn mạnh sự cần thiết phải có chuyên môn nhất định ở người đứng đầu. Vậy hiểu chuyên môn là chuyên môn gì? Nghề nghiệp đào tạo trong trường hay chuyên môn quản lý? Bao nhiêu chuyên môn là vừa đủ cho một chính phủ hoàn hảo? Đây là luận điểm từ khoa học về tổ chức, hiệu quả của hành pháp hay tư duy chia nhỏ lợi ích vốn đã xuất hiện ở nước ta khi cơ chế thị trường đã đi vào quỹ đạo của nó?

Một bộ trong cơ cấu chính phủ, bao nhiêu bộ trong chính phủ, cơ bản là nội dung của khoa học thiết kế tổ chức. Những vị bộ trưởng là kết quả của sự lựa chọn theo tiêu chí thiên hướng chính trị, ở bất cứ thể chế nào cũng vậy. Không một đảng chính trị nào lại chọn một nhân vật đối lập để bổ nhiệm vào vị trí bộ trưởng khi đảng đó đang nắm quyền. Đó không phải là mục đích cũng như mục tiêu chính trị của họ. Nghĩa là một đảng trước hết phải ưu tiên vị thế chính trị của mình khi lựa chọn eekip điều hành đất nước.

Bộ trưởng là những phẩm chất đặc biệt của khoa học chính trị, xã hội và quản lý; là người có tài, ngày nay phải có trình độ được đào tạo cao; nhưng đức mới là quan trọng, để dẫn dắt, thu hút sự ủng hộ, lôi kéo được quần chúng. Muồn vậy phải chọn người trung thực, khiêm tốn. Trong sạch là tiêu chí cao hơn bản học bai xuất sắc tại trường đại học. Một nhân vật tham lam, tham ô, lối sống thiếu gương mẫu, kéo bè kéo cánh, trù dập cấp dưới, không biết lắng ưngnghe… không thể có sức nặng của lời nói trong chỉ đạo hay điều hành được. Những phẩm chất đó ở người bình thường chỉ là đạo đức xã hội thuần túy, nhưng ở người đứng đầu thì đó là đạo đức chính trị.

Vậy một thiết kế chính phủ thế nào là tốt nhất trong điều kiện hiện nay ở nước ta? Trên cơ sở ủng hộ quan điểm tổ chức chính phủ với các bộ quản lý đa ngành, xin có mấy ý kiến phân tích dưới đây.

Thứ nhất, về trình độ của đân chủ, kinh nghiệm của tổ chức, chúng ta hoàn toàn ngang tầm với trình độ của nền dân chủ đương đại (cách tiếp cận, quan điểm, điều kiện kinh tế - xã hội, dân trí…). Chúng ta đang tiến những bước dài trong hội nhập và nhận được những đánh giá cao từ quốc tế.

Thứ hai, trong điều kiện hội nhập quốc tế và đặc điểm riêng của nước ta, cơ chế quản lý tập trung, quan lieu, bao cấp, việc rập khuôn mô hình tổ chức của các nước khác không còn phù hợp và đã là dĩ vãng. Rõ nhất là sự ra đi của mô hình chính phủ tổ chức cồng kềnh với rất nhiều bộ theo chiều sâu chuyên môn, đề cao quá mức cơ chế tập thể trong điều hành hành chính, hành pháp.

Thứ ba, chúng ta đã có sự hội nhập ngày càng sâu và có sự hợp tác hỗ trợ của cộng đồng quốc tế trong nhiều mặt, trong đó có phương thức thiết kế hành pháp trong bộ máy nhà nước. Những mô hình, những khái niệm về hành pháp, về chính phủ, về đối tượng điều hành của một bộ trong chính phủ cũng có những điểm tiếp cận cần sự tương đồng. Một ví dụ: những lĩnh vực nào của quản lý nhà nước thuộc đối tượng của Bộ Nội vụ? Rõ rang thuật ngữ cũng như tổ chức ngành Nội vụ ngay trong lịch sử Chính phủ nước ta cũng đã có sự thay đổi và cho đến hiện nay, khái niệm này và cách thiết kế Bộ Nội vụ vẫn có khoảng cách nhất định với mô hình phổ biến của ngành hành pháp đương đại trên thế giới.

Thứ tư, bản hiến pháp năm 1946 chứa đựng những mô thức rất đáng được chúng ta quan tâm, trong đó đặt vị trí nguyên thủ quốc gia đứng đầu hành pháp, ngành và bộ có sự hài hòa về khoa học tổ chức các đối tượng của quản lý hành chính (nhất là Bộ Nội vụ và Bộ Giáo dục); trong đó có mô hình thiết kế bộ đa ngành. Ôn lại và học hỏi từ quá khứ cũng là một phương thức của đổi mới và thẳng thắn nhận thức.

Thứ năm, theo quân điểm của chúng tôi, lựa chọn bộ trưởng lấy vị thế chính trị làm trung tâm với vai trò hoạch định chính sách là chủ yếu; vị thế điều hành là của công chức cấp cao trong bộ trưởng (thứ trưởng). Muốn vậy, điều chỉnh căn bản là thay đổi quan niệm: lấy trách nhiệm chính trị của bộ trưởng thay cho trách nhiệm chuyên môn; lấy vai trò hoạch định chính sách để đánh giá thay cho điều hành những “phi vụ” cụ thể, kể cả nó thành công. Tại sao như thế? Vấn đề ở chỗ, trách nhiệm chính trị đòi hỏi những phẩm chất khác căn bản với trách nhiệm chuyên môn. Trách nhiệm với chính trị là trung thành với lập trường, tạo lòng tin, xây dựng bản lĩnh và nhân cách. Cái đó không ai làm thay vị bộ trưởng được.

Trách nhiệm chuyên môn đòi hỏi phải giỏi chuyên môn. Không học sư phạm không thể xử lý tình huống của sách giáo khoa, bài thi, đề thi cụ thể để chỉ đạo những tình huống của giáo dục. Những tiêu chuẩn đó phải được lựa chọ từ những nhà chuyên môn. Điều đó lý giải tại sao người ta coi bộ trưởng là nhân vât chính trị. Người cấp dưới là công chức (công chức cao cấp hay đặc biệt đều là công chức). Công chức phải giỏi chuyên môn. Trong nền hành chính hiện đại, quan điểm hành chính độc lập với chính trị phải được hiểu theo nghĩa: chuẩn mực của hành vi quản lý được đánh giá bằng tri thức khoa học (như kết luận nhân viên kế toán gây sai phạm trong công vụ là nghiệp vụ được đào tạo từ khoa học chuyên ngành; nó phải được xem xét mức độ có nguy hiểm hay không dựa vào lỗi khách quan. Không phải vì người này là đảng viên hay có thành tích mà lỗi đó bị vô hiệu hóa. Không phải xét lập trường chính trị nào đó để coi một người vi phạm giao thông hay lỗi gây thương tích với người khác là hành vi để “rút kinh nghiệm, phê bình nghiêm túc” được. Vận động của chính trị và hành chính thuộc hai khoa học khác nhau, không thể đánh đồng hay lấy cái này lấn át cái kia. Nếu coi điều trên đây là phù hợp thì việc lẫn lộn chức năng và vị thế trong bộ máy điều hành một bộ sẽ làm hiệu quả tổ chức và hoạt động của bộ đó giảm sút.

Thứ sáu, nền hành chính nước ta đang vận hành tốt nhưng vẫn có những “căn bệnh” chưa có giải pháp hữu hiệu để sửa chữa. Đó là cơ chế “xin - cho”. “Xin - cho” giữa cấp trên và dưới trong hệ thống hành pháp (như trong một bộ); “xin - cho” giữa Trung ương và địa phương trong đó Trung ương là các bộ thay mặt Chính phủ, địa phương là các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (trong nội bộ một tỉnh lại hình thành cơ chế “xin - cho” đối với hành chính cấp dưới trực tiếp). Tại sao như thế? Theo chúng tôi, lý do xuất phát từ một lỗi có tính chất hệ thống: xu hướng bao biện, quán xuyến quá mức của cấp trên với cấp dưới, Trung ương và địa phương, dẫn đến phân cấp chỉ như một thứ gì đó xa xỉ tồn tại trên văn bản hơn là trong thực tiễn.

Một nguyên nhân khác là chúng ta quá coi trọng tính hệ thống của quyền lực, nhất là hệ thống hành pháp, mà làm ngơ hoặc dè dặt đối với sự phân cấp như một tất yếu của quản lý. Trong hệ thống công quyền, không mấy quốc gia vẽ liên đới địa phương – Trung ương như ở nước ta. Điều này thể hiện rất rõ trong các sách nghiên cứu, giáo khoa, các công trình khoa học của các mô hình công quyền trên thế giới. Tại sao như thế? Là do họ thực hiện những việc sau đây một cách nghiêm túc (thậm chí là nghiêm khắc, nghĩa là không ai được làm khác):

- Coi các lãnh thổ hành chính là cấp tự quản, tự tổ chức đời sống bằng cơ quan đại biểu, bộ máy điều hành và tinh thần của cộng đồng địa phương.

- Luật ngân sách đã phân cấp rõ rang về trách nhiệm về quyền của từng cấp. Ngân sách, phân quyền (phân cấp) đi liền với nhau. Trung ương chỉ “bênh” nơi yếu, không nâng đỡ những nơi đã khỏe mạnh.

- Pháp quyền cần rành mạch, chế tài cần đủ mạnh và minh bạch sao cho không một ai làm sai có thể ung dung thoát tội được.

- Muốn vận hành những yêu cầu trên của hành pháp, ngành tòa án phải mạnh, độc lập đúng nghĩa “chỉ tuân theo pháp luật” để sự nghiêm minh, công lý được tôn trọng.

Cuối cùng, chúng tôi cho rằng cần phải phân định rành mạch trong một bộ theo hướng: bộ trưởng là nhân vật chính trị của đảng cầm quyền. Người cấp dưới là thứ trưởng (hoặc quốc vụ khanh như cách gọi một số nước) đích thực là chuyên gia đầu ngành, lĩnh vực trong một bộ đa ngành. Ví dụ như Bộ nông nghiệp và Phát triển nông thôn hiện nay không thể thiếu những chuyên gia đầu ngành quyết định các vấn đề chuyên môn về thủy lợi, thủy sản, nông nghiệp. Bộ trưởng Bộ Quốc phòng là nhân vật chính trị, Tổng tham mưu mới là người vận hành các hành vi quân sự đã được định hướng. Người này không thể “xin ý kiến Bộ trưởng” về chuyên môn, mà xây dựng các phương án khác nhau nhưng đều đúng để cấp trên lựa chọn. Những người này phải chịu trách nhiệm pháp lý về quyết định của mình với vị thế là người toàn quyền vì họ được tin tưởng lựa chọn, có năng lực, giỏi chuyên môn.

Sự lẫn lộn vị thế giữa các chức vụ và chức trách trong một bộ chắc chắn làm cho việc tổ chức bộ đa ngành gặp trở ngại. Và như thế định hướng chính trị của Đảng không dễ đi vào thực tiễn tổ chức bộ máy và vận hành quản lý hiệu quả xã hội.