Hệ thống hành chính các nước thành viên liên minh Châu Âu

Quyền hành phápcủa các nhà nước trong Liên minh châu Âu (EU) mang tính song trùng, đứng đầu nhà nước có thể là Quốc vương (Thụy Điển, Đan Mạch, Hà Lan, Bỉ, Anh, Luc-xăm-bua và Tây Ban Nha), hoặc Tổng thống trong chế độ cộng hòa (các nước còn lại). Quyền tư phápmang tính đồng nhất và độc lập với các quyền khác. Quyền lập phápở tất cả các nước đều thuộc về Nghị viện - có thể gồm một hoặc hai viện.

Phần lớn các nước EU tổ chức nhà nước đơn nhất hoặc theo mô hình tập quyền như Estô-nia, Lat-vi-a, Li-thua-nia, Xlô-vê-nia, Síp, Man-ta, Luc-xăm-bua, Ai-len, Hung-ga-ri, Bồ Đào Nha; thực hiện phân cấp, phân quyền như Đan Mạch, Phần Lan, Pháp, Ru-ma-ri, Ba Lan, Hi Lạp, Xlô-vê-nia, Hà Lan, Bun-ga-ri, Ba Lan, Thụy Điển. Một số nước trong EU tổ chức nhà nước hợp nhất, trong đó Đức, Áo, Bỉ theo mô hình liên bang (Federal); Ý, Tây Ban Nha, Anh, Séc theo mô hình vùng (Regional).

Hệ thống hành chính trong các nước EU vận hành trên cơ sở nền hành chính thư lại có từ ban đầu. Các nước này đã có quá trình nhiều năm cải cách hành chính như thực hiện hiện đại hóa cơ cấu tổ chức, thành lập các cơ quan với chức năng, nhiệm vụ chuyên sâu, tổ chức đào tạo bồi dưỡng công chức theo hướng chuyên nghiệp, chú trọng ứng dụng công nghệ mới và hợp đồng đấu thầu dịch vụ ra ngoài khu vực công. EU có nhiều cấp độ chính quyền tự quản và nhiều loại hình chính quyền địa phương với phạm vi quyền hạn, trách nhiệm đa dạng tùy theo từng nước. Cấp địa phương đóng vai trò quan trọng ở các nước Bắc Âu, Hà Lan và Anh. Tất cả các nước EU đều phê chuẩn Hiến chương châu Âu về chính quyền tự quản địa phương.

Về công chức

Ở hầu hết các nước đang tồn tại song song hai loại hình nhân sự công là công chức và nhân viên không thuộc biên chế công vụ, được điều chỉnh bằng các hệ thống văn bản pháp lý khác nhau. Tuy nhiên, xu hướng hiện nay là xây dựng thống nhất các nội dung và điều kiện làm việc cho hai đội ngũ này. Công chức (civil servants hay career-based civil servants) bao gồm tất cả nhân viên công gắn bó với một cơ quan hành chính nhà nước thông qua việc bổ nhiệm và được chế định chủ yếu bằng Luật hành chính. Công chức không nhất thiết phải làm việc toàn phần thời gian, nhưng không thể làm việc một phần thời gian, làm việc ở nhà, hay dưới một số hình thức làm việc của các nhóm lao động khác do các luật tương ứng quy định. Các nhân viên ngoài biên chế công vụ (non-civil service employees) cũng được Luật công vụ điều chỉnh bằng những điều khoản đặc biệt. Số lượng nhân viên ngoài biên chế công vụ có xu hướng ngày càng tăng. Các nhân viên tạm thời (interim/transitory/temporary staff) bổ sung vào các vị trí trống hoặc khi có yêu cầu công việc phát sinh mà chưa có một công chức chính thức đảm nhiệm. Họ cũng được tuyển dụng trên cơ sở thành tích và năng lực như công chức, nhưng làm việc tự nguyện và có thể tùy ý thôi việc. Công chức quản lý có vai trò quan trọng, được quy định rõ về thẩm quyền gắn với trách nhiệm. Chính phủ quản lý nhân sự, thông qua các bộ như Bộ Quản lý hành chính công (ở Xlô-vê-nia), Nội vụ (ở Séc) hay Tài chính (ở Đan Mạch)… Các quyền về ngân sách và đãi ngộ liên quan tới công chức thường nằm ở bộ có trách nhiệm về tài chính. Số lượng công chức so với tổng số dân khác nhau giữa các nước EU (xem bảng so sánh số lượng công chức).

Về thể chế, pháp luật công vụ

Nhiều nước xây dựng Bộ Quy tắc ứng xử (ethical codes of conduct) độc lập hay lồng ghép trong luật công vụ, quy định rõ quyền, nghĩa vụ và các nguyên tắc đối với công chức. Nguyên tắc và giá trị (value and principle) đối với công chức được quy định khác nhau trong văn bản pháp lý của mỗi nước, nhưng nhìn chung bao gồm: hiệu quả và hiệu suất công tác; khách quan trong thực thi các nhiệm vụ công; chuyên môn hóa, kinh nghiệm và trình độ kỹ năng; công bằng, dựa trên thành tích và năng lực (chủ yếu liên quan đến việc tuyển dụng, bổ nhiệm và đánh giá thực thi nhiệm vụ). Hầu hết các nước đều có quy định pháp lý về một hệ thống công vụ hoạt động ổn định lâu bền, chuyên nghiệp, phi vụ lợi, triệt để tuân thủ pháp luật và liên hệ trực tiếp với các lợi ích công.

Luật công vụ mỗi nước đều đề cập tới các quyền của công chức, thường là các quyền cơ bản cho mọi nhân viên, dù là công chức chính quy, nhân viên ngoài hệ thống công vụ, nhân viên hợp đồng tạm thời hay cán bộ quản lý. Đó là các quyền về phát triển chức nghiệp, đào tạo bồi dưỡng, tiền lương, tiền công, chế độ nghỉ lễ và nghỉ phép, được giao các nhiệm vụ để thực hiện hiệu quả chức trách trong ngạch hay ngành chuyên môn, được đánh giá khách quan và minh bạch khi thực thi nhiệm vụ công (có chú ý tới tính riêng tư, điều kiện giới tính, uy tín, hình ảnh và ngạch bậc ở cơ quan, cân bằng cuộc sống gia đình – công sở, tự do thể hiện quan điểm…). Một số quyền khác chỉ gắn với những ngạch cụ thể hoặc với đội ngũ nhân viên nhất định, chẳng hạn như quyền làm việc lâu dài và ổn định chủ yếu dành cho đối tượng công chức. Bên cạnh các quyền cá nhân, còn có các quyền của nhóm, thường được các nước thừa nhận trong các văn bản pháp lý như quyền của công đoàn, hiệp hội chuyên môn, thương lượng tập thể, đình công…

Về chức nghiệp hành chính

Theo cách truyền thống, con đường chức nghiệp đi theo chiều dọc (vertical), nhân viên được đề bạt lên ngạch, bậc cao hơn. Hiện nay, nhiều nước đang cân nhắc các khả năng thăng tiến mà không làm thay đổi vị trí công việc – tăng thẩm quyền, chức trách, quyền lợi cho công việc hiện tại – chức nghiệp theo chiều ngang (horizontal career). Tuy nhiên, để phát triển chức nghiệp hiệu quả, trước hết phải áp dụng hệ thống đánh giá thực thi công tác.

Phần lớn các nước trong EU có mô hình công vụ theo chức nghiệp. Tuy nhiên, trong xu hướng cải cách công vụ gần đây, nhiều nước xây dựng hệ thống công vụ kết hợp giữa chức nghiệp và vị trí việc làm (xem bảng so sánh dưới đây).

Về hệ thống đãi ngộ

Các nước đều hướng tới mục tiêu: tuyển dụng được các nhà chuyên môn tốt; gắn kết tiền lương, tiền thưởng với kết quả thực thi công tác; duy trì được đội ngũ chuyên gia giỏi; tăng mức độ hài lòng và chất lượng cuộc sống của nhân viên; tăng cường văn hóa phục vụ công… Tuy vậy, các quy định ngân sách nhà nước hiện nay vẫn định ra giới hạn trần đối với việc tăng lương trong các cơ quan hành chính. Nhìn chung, tiền lương trong khu vực công thấp hơn khu vực tư, khác biệt rõ nét ở các vị trí quản lý hay nhân sự cấp cao, và mức chênh lệch càng gia tăng theo từng nấc thang chức nghiệp.

Hệ thống thang bảng lương thường gắn với hệ thống công vụ theo chức nghiệp. Một phần tiền lương (lương cơ bản) gắn với bảng lương dành cho một công việc cụ thể do một nhân viên nhất định đảm trách. Phần còn lại dựa vào một loạt các tiêu chí khác trong cơ cấu lương, thưởng. Ở hầu hết các nước, tiêu chí phổ biến và truyền thống thường liên quan tới thâm niên, dù đang có xu hướng tăng các khoản thưởng gắn với việc đánh giá hiệu quả thực thi công tác. Một vài yếu tố khác như hoàn cảnh gia đình, làm việc ngày lễ, ngoài giờ, phụ cấp độc hại, nguy hiểm… cũng được xem xét khi thiết kế thang bảng lương. Một số nước như Đan Mạch tăng lương trên cơ sở so sánh đối chiếu với vị trí tương ứng trong khu vực tư.

Về công cụ cao cấp

Mỗi nước có cách xác định riêng về đội ngũ công chức cao cấp. Tuy nhiên, theo Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), đây là đội ngũ nhân sự gồm các công chức quản lý cấp cao hay là các nhà lãnh đạo hàng đầu trong hệ thống công vụ quốc gia, có thể do cấp có thẩm quyền công nhận một cách chính thống, hoặc có thể do toàn tổ chức mặc nhiên thừa nhận. Chỉ có hai nước phân công tổ chức trung ương quản lý đội ngũ công chức cao cấp, đó là Bộ Nội vụ Hà Lan và Nhóm năng lực công vụ thuộc Văn phòng Nội các Anh. Các nước còn lại quản lý đội ngũ này qua hệ thống tập quyền một phần (như: Síp, Li-thua-nia, Luc-xăm-bua, Man-ta, Ba Lan, Bồ Đào Nha và Xlô-va-kia) hoặc qua hệ thống phân quyền (như Áo, Bỉ, Bun-ga-ri, Séc, Đan Mạch, Estô-nia, Phần Lan, Đức, Hi Lạp, Hung-ga-ri, Ý, Lát-vi-a, Ru-ma-ni, Tây Ban Nha và Thụy Điển).

Thông thường, các nước đều thiết kế khung phát triển chức nghiệp nhằm khuyến khích cạnh tranh để được bổ nhiệm vào các chức vụ tham mưu chính sách công, quản lý dịch vụ hay tác nghiệp hành chính. Đối với công vụ cao cấp, nhìn chung có 2 hệ thống tuyển dụng. Trong hệ thống chức nghiệp công chức cao cấp và các công chức khác hưởng chung một môi trường văn hóa công vụ, tất cả lực lượng lao động làm việc cùng nhau, giao tiếp và truyền đạt thông tin được thực hiện dễ dàng, việc điều động luân chuyển chủ yếu diễn ra trong nội bộ. Trong hệ thống vị trí việc làm, một nhóm các ứng viên với những kỹ năng đặc biệt được lựa chọn từ nhiều nguồn phong phú trong cả hệ thống, thậm chí toàn xã hội thông qua thi tuyển công khai; tiếp đó, được đào tạo theo cách thức tiếp cận văn hóa mở giúp họ hòa nhập tốt với môi trường cơ quan nhà nước. Tuy có sự khác biệt lớn nhưng ngày càng có nhiều nước kết hợp các thành tố tuyển dụng của cả hai hệ thống nêu trên; chẳng hạn như: coi trọng kinh nghiệm và kỹ năng nghề nghiệp khi tuyển dụng; đánh giá cao các kỹ năng lãnh đạo quản lý hay năng lực kiến tạo tầm nhìn tương lai; thường không bổ nhiệm làm việc suốt đời; làm việc dựa trên các điều khoản đã thỏa thuận; đánh giá dựa trên kết quả thực thi từng hoạt động; tăng cường việc điều chuyển nhân sự giữa các cơ quan với nhau hay giữa khu vực công với khu vực tư.

Về các nỗ lực cải cách hiện nay

Các nước thành viên EU đang chú trọng nghiên cứu thực hiện các biện pháp: đồng nhất các mô hình tuyển dụng khác nhau; từng bước lồng ghép các kỹ thuật quản lý từ khu vực tư; ứng dụng công nghệ truyền thông và thông tin; tạo điều kiện cho việc điều chuyển nhân sự công trong EU; tăng cường chia sẻ thông tin và hợp tác công vụ giữa các nước thành viên; cải tiến công tác đào tạo công vụ cả về số lượng và chất lượng; tăng tỷ lệ tham chính của nữ giới, đặc biệt là ở những cương vị cấp cao.

Một số bài học rút ra

1. Cần tăng cường chia sẻ thông tin về tổ chức và hoạt động của các nền hành chính; phát triển quan hệ hợp tác giữa các hệ thống công vụ và giữa các công chức trong khu vực ASEAN, châu lục và trên toàn thế giới. Có thể tham khảo, áp dụng Chương trình nghị sự của Mạng lưới hành chính công châu Âu (EUPAN).

2. Hệ thống công vụ là một công cụ căn bản của nhà nước pháp quyền, đảm bảo triển khai đúng đắn các quyết sách chính trị, các hoạt động phải tuân thủ pháp luật và có tính khả thi cao. Do vậy, cần quy định trong các văn bản luật về các quyền, các hoạt động hành chính và yêu cầu cụ thể về hiệu quả, hiệu suất công tác.

3. Quan tâm đến tính đa dạng, linh hoạt và năng suất của đôi ngũ nhân sự công trong bối cảnh nhiều biến đổi có thể ảnh hưởng tới cách thức làm việc của họ, đặc biệt là tính thích ứng với nền hành chính điện tử - một công cụ hữu hiệu để quản lý thay đổi thời gian tới.

4. Định hình các đặc tính của một nền hành chính khách quan, hiện đại, đáp ứng các yêu cầu ngày càng cao và đa dạng của xã hội và công dân; từ đó, xác định các yêu cầu về phẩm chất và năng lực quản lý trong tương lai. Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức theo hướng chuyên nghiệp, thực hiện hiệu quả và hiệu suất các chức năng phục vụ công.

5. Tiếp tục thực hiện bình đẳng giới trong công tác tuyển dụng và bổ nhiệm thông qua các biện pháp như: tạo môi trường làm việc phù hợp, thiết kế các hệ thống làm việc từ xa, động viên nam giới tham gia gánh vác việc gia đình…(trong nền hành chính các nước EU, mới chỉ có 7% phụ nữ đảm trách các vị trí cao cấp).