Đổi mới quy hoạch và đầu tư xây dựng hạ tầng tại Việt Nam

Mở đầu

Kết cấu hạ tầng (KCHT) là một loại hình bất động sản đặc thù, sử dụng cả nguồn vốn đầu tư công và đầu tư tư nhân, nhất là từ khi có chủ trương phát triển quan hệ hợp tác Nhà nước-tư nhân (PPP). Trong bài này, chúng tôi chỉ thảo luận vấn đề đầu tư xây dựng KCHT kinh tế, còn gọi là KCHT kỹ thuật, mà cũng chỉ tập trung vào các lĩnh vực giao thông, năng lượng, thủy lợi và công trình thị chính (chiếu sáng công cộng, cấp nước, thoát nước, thu gom xử lý rác), tuy nhiên sử dụng tên gọi chung là KCHT.

Nhà nước ta rất coi trọng phát triển KCHT. Trong thập niên 2001-2010, bình quân hàng năm tổng mức đầu tư KCHT nước ta chiếm hơn 10% GDP, là mức khá cao nếu so sánh với mức 8% của Trung Quốc trong các năm 2003-2004, mức 8,7% của Hàn Quốc trong giai đoạn 1960-1990, hay mức 9,5% của Đài Loan trong giai đoạn 1979-1990 (1). Mức đầu tư lớn cho lĩnh vực KCHT đã tác động đến tăng trưởng kinh tế cao và quá trình đô thị hoá nhanh của đất nước, tuy vậy những thành tựu đạt được chưa tương xứng với tiềm năng, “KCHT vẫn là những điểm nghẽn cản trở sự phát triển” (2). Chính vì vậy mà xây dựng hệ thống KCHT đồng bộ, với một số công trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và hạ tầng đô thị lớn là một trong ba đột phá chiến lược của Chiến lược phát triển kinh tế- xã hội 2011-2020 của nước ta.

Mặc dù KCHT có tầm quan trọng to lớn, huy động nhiều nguồn lực phát triển, thế nhưng ở nước ta mới chỉ có các công trình nghiên cứu riêng biệt về từng chủng loại KCHT mà chưa có nghiên cứu tổng hợp về lĩnh vực này, ngoại trừ một số nghiên cứu quốc tế như sáu báo cáo về Thách thức đối với cơ sở hạ tầng Việt Namdo các cán bộ của Ngân hàng Thế giới và các tư vấn thực hiện từ 2004 đến 2006, báo cáo của nhóm chuyên gia Đại học Harvard lập ra theo đề nghị của Thủ tướng nước ta, và gần đây nhất là nghiên cứu của Nguyễn Xuân Thành trong “Loạt bài nghiên cứu sức cạnh tranh quốc tế và sự gia nhập WTO của Việt Nam” để chuẩn bị Tài liệu Đối thoại Chính sách Harvard-UNDP.

Bài tham luận này không phải là kết quả của một công trình nghiên cứu, cũng không chú trọng đánh giá hiện trạng hệ thống KCHT, mà chỉ có mục đích giới thiệu và đề nghị với các nhà làm chính sách và quyết định chính sách nước ta tham khảo một số kinh nghiệm quốc tế tiên tiến trong lĩnh vực KCHT, nhằm góp phần vượt qua thách thức quan trọng nhất trong đầu tư phát triển hạ tầng là tính kém hiệu quả của nó, giúp đổi mới phát triển KCHT nước ta theo định hướng nêu trong Chiến lược 10 năm là “ Tập trung rà soát và hoàn chỉnh quy hoạch xây dựng KCHT trong cả nước, trong từng vùng…, bảo đảm sử dụng tiết kiệm các nguồn lực và hiệu quả kinh tế, xã hội, bảo vệ môi trường ” (2), hướng tới chuyển đổi mô hình tăng trưởng từ chủ yếu phát triển theo chiều rộng sang phát triển hợp lý giữa chiều rộng và chiều sâu, vừa mở rộng quy mô vừa chú trọng nâng cao chất lượng, hiệu quả, tính bền vững.

Hiệu quả của hệ thống KCHT tuỳ thuộc vào chất lượng các khâu quy hoạch, đầu tư xây dựng, vận hành và quản lý nó. Sau đây xin giới thiệu một số kinh nghiệm quốc tế có thể giúp khắc phục các yếu kém chủ yếu trong phát triển hệ thống hạ tầng của nước ta.

1. Cần lập quy hoạch tổng hợp hệ thống hạ tầng quốc gia

Nước ta đã thực hiện 2 chiến lược phát triển mười năm, đạt được thành tựu rất to lớn nhưng lại khá đắt đỏ vì phải bỏ ra chi phí không nhỏ, với chỉ số ICOR quá cao so với các nền kinh tế châu Á khác (1).

Chú: Cách tính ICOR rất đơn giản, bằng cách lấy tỷ suất tổng vốn đầu tư toàn xã hội trên GDP (Việt Nam: 40-45%) chia cho tốc độ tăng trưởng GDP (Việt Nam: 7-8%). ICOR nhiều năm gần đây của Việt Nam vào khoảng 5-6 và có xu hướng tăng lên, trong khi các nước thường chỉ vào khoảng 2,5 đến 3,5.

Có ý kiến cho rằng sở dĩ ICOR nước ta cao là do vốn đầu tư phát triển KCHT lớn (chiếm khoảng ¼ tổng vốn đầu tư toàn xã hội) nhưng thường phát huy hiệu quả chậm. Nhận xét ấy chỉ có thể phù hợp với giai đoạn phát triển đầu tiên thôi, chứ sau 20 năm phát triển mà vẫn cao “lừng lững” như vậy thì cần nghiêm túc đánh giá nguyên nhân của sự yếu kém đó, như Chiến lược mười năm 2011-2020 đã chỉ ra là “Công tác quy hoạch, kế hoạch và việc huy động, sử dụng các nguồn lực còn hạn chế, kém hiệu quả, đầu tư còn dàn trải”.

Riêng về khâu quy hoạch, nước ta chỉ mới có các quy hoạch cho từng loại hình KCHT riêng rẽ, như các quy hoạch đường bộ, đường sắt, cảng biển, sân bay, cấp điện, thuỷ lợi, các khu công nghiệp, khu kinh tế cửa khẩu, sân gôn do Thủ tướng phê duyệt, còn quy hoạch KCHT thương mại các Vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ và phía Nam do Bộ trưởng Công thương phê duyệt, mà thiếu một quy hoạch tổng hợp cho hệ thống hạ tầng quốc gia để tích hợp mọi loại hình KCHT. Nếu tách riêng thì quy hoạch hạ tầng nào cũng có vẻ hợp lý và khả thi, thế nhưng nếu “cộng” chúng lại thì nguồn lực tài chính để thực hiện tất cả lại trở thành không tưởng! Mặt khác, dễ xảy ra tình trạng chồng chéo, trống đánh xuôi kèn thổi ngược, như đâu cũng muốn có cảng nước sâu và sân bay, “nhiều dự án đường sắt, cảng biển và sân bay quy mô lớn đang được hoạch định mà hầu như không chú trọng đến sự xuất hiện của các cụm công nghiệp đang phát triển nhanh chóng” (1)!

Các Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội mười năm đều chỉ ra định hướng phát triển công nghiệp, nông nghiệp, dịch vụ và KCHT cả nước và cho các vùng, nhưng sau đó lại không có quy hoạch phát triển không gian để chứa đựng cụ thể các nội dung phát triển kinh tế-xã hội đó! Loại hình quy hoạch không gian này gọi là quy hoạch lãnh thổ quốc gia . Các nhà quy hoạch Hàn Quốc từng giới thiệu QH không gian nước họ bao gồm quy hoạch lãnh thổ quốc gia, quy hoạch vùng và quy hoạch đô thị với chuyên gia quy hoạch nước ta, nhưng tiếc rằng lại chưa thu hút được sự chú ý của các nhà làm chính sách! Để khắc phục thiếu sót đó đối với Chiến lược 2011-2020, xin đề nghị Chính phủ giao cho Bộ Kế hoạch & Đầu tư gấp rút tập trung đội ngũ chuyên gia giỏi, kể cả chuyên gia liên ngành, để lập và hoàn thành quy hoạch lãnh thổ Việt Nam vào giữa năm 2012, trong đó bao gồm cả quy hoạch tổng hợp hệ thống KCHT cả nước và trong từng vùng, nhất là giao thông, thuỷ điện, thuỷ lợi , theo cách thức không cầu toàn, dựa trên cơ sở rà soát, đồng bộ hoá, và điều chỉnh quy hoạch của các loại hình KCHT chuyên ngành. Tiếp theo là rà soát ngay kế hoạch tổng hợp phát triển KCHT giai đoạn 2011-2015.

Khi lập quy hoạch tổng hợp hệ thống hạ tầng quốc gia và từng vùng, nên chú ý đến một số kinh nghiệm quốc tế sau đây:

1. Cần có quan điểm hệ thống (bao quát các hạ tầng chủ yếu, nhất là hạ tầng dạng tuyến) và cách tiếp cận chỉnh thể (bao quát mọi khâu xây dựng, vận hành và quản lý). Các mục tiêu QH và các hạn chế trong đầu tư cần được nhận dạng đồng thời;

2. Cần bảo đảm tính đồng bộ của hệ thống trong từng giai đoạn phát triển theo QH;

3. Là một quá trình liên ngành và cần đến sự tham dự của nhiều cấp chính quyền;

4. Sự tham gia của công chúng là cực kỳ quan trọng;

5. Các cân nhắc tài chính phải là yếu tố cấu thành quan trọng của QH;

6. Cần đánh giá tác động môi trường (có xét đến biến đổi khí hậu toàn cầu) và phân tích các rủi ro.

Do đầu tư xây dựng KCHT thường chịu nhiều áp lực chính trị, và QH KCHT chuyên ngành đều là do các tổ chức tư vấn của từng bộ lập ra rồi lại do chính lãnh đạo bộ đó phê duyệt hoặc thẩm định trước khi trình Chính phủ phê duyệt, nên dễ nẩy sinh tính chủ quan, thậm chí thiên lệch do lợi ích, xin đề nghị Chính phủ giao cho Bộ Khoa học và Công nghệ cùng với Liên hiệp các hội khoa học và kỹ thuật Việt Nam lập ra các Hội đồng Thẩm định QH và dự án lớn KCHT cấp quốc gia và cấp vùng . Đây là cách thích hợp khả thi để đảm bảo chống dàn trải, lãng phí, thất thoát, khép kín trong thực hiện đầu tư bằng vốn nhà nước.

2. Lập kế hoạch 5 năm và hàng năm về chuẩn bị đầu tư xây dựng hạ tầng

Kế hoạch 5 năm và hàng năm về đầu tư xây dựng cong bao gồm kế hoạch chuẩn bị đầu tư và kế hoạch đầu tư. Thế nhưng kế hoạch chuẩn bị đầu tư (lập báo cáo đầu tư, xác định địa điểm, khảo sát thiết kế, bồi thường giải phóng mặt bằng) thường được xem là kế hoạch phụ nên ít được quan tâm, việc thực hiện không được kiểm điểm và báo cáo. Thế nhưng các trục trặc trong thực hiện kế hoạch đầu tư xây dựng KCHT như tổng mức đầu tư cho dự án không đủ, tiến độ thực hiện dự án bị kéo dài do giải phóng mặt bằng (GPMB) chậm, tổ chức đấu thầu kéo dài v.v.. đều bắt nguồn từ yếu kém của khâu chuẩn bị đầu tư. Vì vậy xin đề nghị coi kế hoạch 5 năm và hàng năm chuẩn bị đầu tư xây dựng KCHT quan trọng như chính kế hoạch đầu tư xây dựng, được cấp vốn đầy đủ và giám sát chặt chẽ quá trình thực hiện. Số lượng dự án đưa vào kế hoạch này phải nhiều hơn số lượng dự án dự định thực hiện để có điều kiện so sánh tuyển chọn và kiên quyết không đưa vào kế hoạch đầu tư những dự án chưa được chuẩn bị đầy đủ. Cần chuyển khâu GPMB cho dự án từ kế hoạch đầu tư xây dựng sang kế hoạch chuẩn bị đầu tư. Chỉ cho phép tổ chức đấu thầu khi dự án đã có sẵn mặt bằng xây dựng đợt đầu hoặc năm đầu, và kho bạc xác nhận có đủ số tiền tạm ứng đợt đầu cho nhà thầu triển khai dự án. Tổng mức đầu tư cho dự án cần được cập nhật bằng cách rà soát điều chỉnh lại trong thời hạn không quá ba tháng trước ngày tổ chức đấu thầu.

Kinh nghiệm cho thấy dù kế hoạch được chuẩn bị chu đáo đến đâu đi nữa thì vẫn có khả năng gặp rủi ro về giải ngân trong quá trình thực hiện, vì vậy kế hoạch cần xác định danh mục các dự án ưu tiên để khi cần thì tập trung nguồn vốn cho các dự án cấp bách nhất một cách bài bản chứ không tuỳ tiền.

3. Phân tích chi phí – lợi ích trong báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và báo cáo nghiên cứu khả thi cho dự án hạ tầng

Trong các báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và khả thi của các dự án KCHT đều có mục đánh giá “hiệu quả kinh tế- xã hội” mà dự án có thể đem lại nếu được thực thi. Mục này thường được soạn thảo một cách đại khái, chiếu lệ, chỉ có những đánh giá định tính mù mờ nên không bổ ích gì cho việc ra quyết định đầu tư hay để xét chọn dự án hiệu quả nhất trong số các dự án hạ tầng khi nguồn vốn đầu tư có hạn. Để khắc phục nhược điểm đó, ngày nay người ta thay thế việc đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội bằng phân tích Chi phí-Lợi ích (Cost-Benefit Analysis/CBA) của dự án/ chương trình. Đặc điểm của CBA là quy ra tiền các tác động tích cực (+) hoặc tiêu cực (-) mà dự án/chương trình đem lại đối với nền kinh tế và với xã hội, kể cả về mặt môi trường, đồng thời cũng lượng định các bất trắc… Nếu tổng hợp các kết quả đánh giá hiệu quả đầu ra, bao gồm cả các ngoại ứng và phí thu được (nếu có), tức là tổng lợi ích (benefits), mà lớn hơn tổng chi phí (cost) cho toàn bộ vòng đời (life cycle) của hạ tầng, bao gồm chi phí đầu tư xây dựng, chi phí bảo trì, sửa chữa và nâng cấp, chi phí vận hành và quản lý, thì dự án/chương trình đó đáng xem xét để đầu tư. Chỉ số lợi ích/chi phí cũng được dùng để so sánh các phương án hạ tầng khác nhau, không như cách so sánh phương án hạ tầng hiện hành ở nước ta là chỉ căn cứ vào tổng mức đầu tư xây dựng hơn kém nhau mà thôi.

Hiển nhiên CBA là công việc không đơn giản nhưng rất cần thiết, vì vậy chúng ta nên nhờ quốc tế giúp đỡ để có thể nhanh chóng làm chủ được công cụ hiện đại này. Hiện thời, Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam đang tài trợ một dự án áp dụng CBA vào đánh giá hiệu quả đầu tư các dự án vệ sinh đô thị. Nên có nhiều dự án tương tự cho các ngành khác nhau vì mỗi ngành có đặc thù riêng.

Tóm lại, xin đề nghị Bộ Kế hoạch & Đầu tư sớm đưa phân tích chi phí-lợi ích (CBA) vào các dự án đầu tư xây dựng KCHT.

4. Nhanh chóng hoàn thiện thể chế Hợp tác Nhà nước-tư nhân (PPP) trong lĩnh vực hạ tầng

Phương thức đầu tư theo hợp đồng BOT, BTO, BT được Nhà nước Việt Nam đưa vào rất sớm trong Luật đầu tư nước ngoài, rồi sau này đưa vào Luật đầu tư chung năm 2005, nhưng số dự án này rất hiếm hoi, như dự án đường Trường Sơn vào sân bay Tây Sơn Nhất (chấm dứt trước thời hạn), nhà máy lọc nước Bình An (Malaxia) đến nay đã hơn mười năm, hay dự án nhà máy điện Hiệp Phước và cầu Phú Mỹ, nhà máy lọc nước lợ Cần Giờ sau này và một số dự án nhỏ khác về hạ tầng đô thị v.v.. Đến năm 2009 Chính phủ mới ban hành Nghị định số 108/2009, mà một số điều vừa được Nghị định số 24/2011 sửa đổi, để thể chế hoá bước đầu phương thức đầu tư mới mẻ này. Năm sau, Thủ tướng Chính phủ lại ra Quyết định số 71/2010 ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư (còn gọi là Hợp tác Nhà nước-tư nhân), quốc tế viết tắt là PPP (Public-Private Partnership). Có thể thấy, tuy một số loại hình đầu tư theo phương thức PPP được đề ra từ sớm nhưng kết quả đạt được khá nghèo nàn, nguyên nhân chính là do yếu kém về thể chế.

Nước ta đã vượt qua ngưỡng nước nghèo để trở thành nước thu nhập trung bình thấp, vì vậy các nguồn vốn ODA hiển nhiên sẽ giảm dần và chấm dứt. Vì vốn ODA chiếm tỷ lệ lớn trong tổng vốn đầu tư phát triển hạ tầng, do đó nước ta cần một mặt nâng cao hiệu quả vốn đầu tư trong lĩnh vực hạ tầng, mặt khác tìm kiếm thêm các nguồn vốn để thay thế vốn ODA. Gần đây Chính phủ quan tâm đẩy mạnh PPP chính là vì lý do đó.

Để hoàn thiện thể chế PPP, cần nắm vững đặc thù của nó là quan hệ “3 chia sẻ” , tức là “ chia sẻ lợi ích, chia sẻ trách nhiệm, chia sẻ rủi ro”. Hợp đồng PPP phải xác định rõ ràng nội dung “3 chia sẻ” đó, nhất là chia sẻ rủi ro, vì hợp đồng thường có thời hiệu rất dài, đến 20-30 năm hoặc hơn nữa (3). Việc chế tài các vi phạm hợp đồng cũng phải rất rành mạch và công bằng. Các trục trặc xẩy ra gần đây trong quá trình thực hiện một số hợp đồng PPP thường có nguyên nhân không thủ tín từ phía chính quyền nhưng đối tác tư nhân chỉ có cách “mong chính quyền giúp đỡ xử lý” mà thôi!

Tóm lại, xin đề nghị Bộ Kế hoạch & Đầu tư đẩy nhanh việc hoàn thiện thể chế Hợp tác Nhà nước-tư nhân trong lĩnh vực hạ tầng.

5. Hoàn thiện thể chế thuê tổ chức quản lý dự án đầu tư hạ tầng

Ở nước ta, chủ đầu tư các dự án công quy mô lớn là các Bộ, UBND cấp tỉnh và các doanh nghiệp nhà nước. Các Luật Đầu tư (Điều 63) và Luật Xây dựng (Điều 45) nước ta đều quy định hai hình thức quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình là: 1) Chủ đầu tư trực tiếp quản lý dự án; 2) Chủ đầu tư được thuê tổ chức tư vấn quản lý dự án. Thế nhưng các chủ đầu tư công thường chỉ chọn dùng hình thức tự quản lý dự án và giao nhiệm vụ quản lý này cho Ban quản lý dự án (các PMU) do Bộ hay cấp tỉnh lập ra. Cách làm này vốn đã tồn tại trong nền kinh tế kế hoạch hoá trước đây, khi đó các ban kiến thiết công trình (tức ban quản lý dự án), đơn vị thiết kế, đơn vị thi công đều là các tổ chức Nhà nước, nhận nhiệm vụ trực tiếp từ kế hoạch Nhà nước, chỉ có trách nhiệm phối hợp trong công việc chứ không có quan hệ hợp đồng. Khi chuyển sang cơ chế thị trường, quan hệ hợp đồng kinh tế thay thế cho quan hệ theo kế hoạch, nhưng các tập quán cũ vẫn bám theo dai dẳng, cản trở hội nhập quốc tế, khiến khâu quản lý dự án khó được xã hội hoá và chuyên nghiệp hoá.

Ở nước ta, các dự án FDI đều thuê tư vấn quản lý dự án, chỉ một vài dự án đầu tư công có thuê “tư vấn giám sát thi công”, thế nhưng do thiếu rõ ràng về mặt thể chế nên gặp nhiều vướng mắc. Cách gọi “ tư vấn giám sát thi công” cũng rất mập mờ vì có thể chỉ là giám sát khối lượng hay chất lượng thi công, trong khi tư vấn quản lý dự án không chỉ giám sat mà còn quản lý hợp đồng.

Sau cải cách mở cửa, Trung Quốc đã sớm nhận thấy các hậu quả tai hại của cách quản lý dự án thiếu khoa học, tích cực học tập kinh nghiệm các nước phát triển và áp dụng phương thức thuê tổ chức quản lý dự án công, mà họ gọi là chế độ giám lý công trình xây dựng , đến nay đã trải qua 3 giai đoạn: giai đoạn thí điểm (1988-1993), giai đoạn triển khai mở rộng (1993-1995) và giai đoạn áp dụng toàn diện (từ 1996 đến nay), trở thành chế độ bắt buộc đối với dự án đầu tư công có quy mô lớn và trung bình. Trung Quốc coi chế độ giám lý công trình xây dựng là thành quả cải cách quan trọng về thể chế quản lý ngành xây dựng nước họ (Trung Quốc đặt ra từ mới là giám lý cho đủ nghĩa giám sát+quản lý).

Ngày nay trên thế giới cũng như ở nước ta, công trình hạ tầng có quy mô ngày càng lớn, có thứ vào loại “khổng lồ” như cầu vượt biển, đường tàu điện ngầm, nhà máy thủy điện và điện nguyên tử, nhà máy lọc dầu v.v. nên quản lý các dự án đầu tư xây dựng chúng là môn khoa học tổng hợp, bao gồm quản lý kỹ thuật, quản lý kinh tế, quản lý hợp đồng, quản lý tổ chức và điều độ phối hợp. Nếu không kịp thời hoàn thiện thể chế quản lý dự án đầu tư công theo hướng xã hội hoá, hiện đại hoá và chuyên nghiệp hoá thì sẽ rất khó nâng cao hiệu quả đầu tư trong lĩnh vực hạ tầng.

Trong bối cảnh như trên, xin đề nghị Bộ Xây dựng nghiên cứu hoàn thiện thể chế quản lý dự án đầu tư xây dựng công theo hình thức thuê tổ chức quản lý dự án.

Kết luận

Trong Chương VII, Luật Đầu tư năm 2005 về Đầu tư, kinh doanh vốn Nhà nước, Điều 67 đã đề ra yêu cầu: “Thực hiện đầu tư đúng pháp luật, đúng tiến độ, bảo đảm chất lượng, chống dàn trải, lãng phí, thất thoát, khép kín”. Thế nhưng 5 năm sau, Báo cáo chính trị tại Đại hội Đảng XI vẫn phải đánh giá “Đầu tư vẫn dàn trải. Hiệu quả sử dụng các nguồn vốn đầu tư còn thấp, nhất là nguồn vốn đầu tư của Nhà nước. Hệ thống kết cấu hạ tầng phát triển chậm”. Một lần nữa, chúng ta lại gặp phải hiện tượng “nói nhiều làm ít” mà Đảng và Nhà nước thường phê phán. Vậy phải hành động, nhưng hành động thế nào? Trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm quốc tế, bài này đưa ra 5 đề nghị đổi mới quy hoạch và đầu tư xây dựng KCHT nước ta, với lòng mong mỏi góp phần thực hiện thành công với hiệu quả cao Chiến lược phát triển kinh tế- xã hội 2011-2020. Có những việc cần và có thể hoàn thành sớm, có việc phải bỏ thời gian dài hơn, có thể đến một kế hoạch 5 năm. Nếu các đề nghị đó được xem xét chấp nhận thì Tổng hội Xây dựng Việt Nam chúng tôi xin nguyện đem hết sức mình đóng góp vào việc thực thi.

1. Nguyễn Xuân Thành. Những trở ngại về cơ sở hạ tầng của Việt Nam. Tài liệu đối thoại chính sách Havard-UNDP.2010

2. Đảng Cộng sản Việt Nam. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, 2011.

3. Tomoko Matsukawwa, Odo Habeck. Review of Risk Mitigation Instruments for Infrastructure Finacing and Recent Trends and Developments.2007. The World Bank. PPÌA. Washington.