Bàn về quy hoạch sử dụng đất

Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch xây dựng

Cần thiết phải làm rõ về mặt pháp lý mối quan hệ giữa quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, QHSDĐ, QHXD và phân biệt mục tiêu, nội dung, sản phẩm, mục đích đạt được của các loại quy hoạch để khỏi chồng chéo, đỗ tốn kém và nâng cao hiệu quả. Ở đây, chúng ta chỉ thảo luận về chuyên đề QHSDĐ (bao gồm cả QHSDĐ chi tiết cấp xã) và QHXD (kể cả QHXD cụm điểm dân cư). Theo quy định chung, nguyên tắc cơ bản và căn cứ để lập QHSDĐ hay QHXD đều phải dựa trên cơ sở quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, các sản phẩm quy hoạch là công cụ phục vụ cho việc quản lý đất đai và quản lý xây dựng đô thị. Tuy nhiên, nếu nghiên cứu về định nghĩa, đặc điểm, loại hình quy hoạch, quy mô, nhiệm vụ, nội dung, mục đích, sản phẩm của chúng thì có nhiều điểm khác nhau. Khi phân tích theo định nghĩa hay khái niệm thì QHSDĐ nhằm mục đích phân bổ quỹ đất đai của cả nước, vùng, các cấp ở địa phương (khoanh định cho các mục đích của địa phương và các ngành). QHSDĐ được thực hiện trên quy mô 33.121.200 ha tổng tiện tích tự nhiên của cả nước (đã giao 23.763.800 ha) và tổ chức SDD như tư liệu sản xuất nhằm mục đích nâng cao hiệu quả sản xuất của xã hội, phát triển kinh tế. Nếu tính theo nhóm đất phi nông nghiệp (loại trừ đất sông suối, mặt nước chuyên dùng và đất phi nông nghiệp khác), quy mô diện tích đất QHXH chỉ có 4.200.900 ha, (đã giao 2.325.400 ha, kể cả đất ở đô thị và đất ở nông thôn). Quy hoạch xây dựng (hay QHXD điểm dân cư nông thôn) là việc tổ chức không gian kiến trúc và bố trí các công trình (hệ thống hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội trong khu vực quy hoạch) trên một khu vực lãnh thổ trong từng thời kỳ, làm cơ sở pháp lý cho việc chuẩn bị đầu tư xây dựng, quản lý xây dựng. Như vậy, chúng ta có thể thấy mục đích tổng quát của QHXD là bố trí không gian, phân khu chức năng, thiết kế các hạng mục công trình xây dựng cụ thể tại một địa điểm cụ thể nằm trong quy hoạch chung.

Xét về đặc điểm thì QHSDĐ thuộc loại quy hoạch có tính lịch sử - xã hội, tính chiến lược và chỉ đạo vĩ mô, tính chính sách, tính tổng hợp trung và dài hạn, tính khả biến và là bộ phận hợp thành quan trọng của hệ thống kế hoạch phát triển xã hội và kinh tế quốc dân. Đối với QHXD không có được tất cả các đặc điểm như QHSDĐ. Hầu hết QHXD mới chỉ đáp ứng nhu cầu trước mắt, ngắn hạn mà không thể dự báo ra sao sau khi quy hoạch hoàn thành trong một bối cảnh chung và dẫn đến sự thiếu đồng bộ giữa quy hoạch sau này. Mặc dù hai loại quy hoạch đều căn cứ vào quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội nhằm bố trí mục đích sử dụng trên một đối tượng duy nhất là đất đai và QHXD sử dụng đất đai chủ yếu cho các dự án, công trình, các khu công nghiệp, phân lô đất nền, đất ở, đất dự trữ phát triển…

Về sản phẩm của QHSDĐ và QHXD (cấp xã), ngoài quy định phải có báo cáo thuyết minh thì sản phẩm bản đồ có chung một tỷ lệ 1/2.000 (có dự án yêu cầu tỷ lệ 1/500), nhưng khối lượng bản đồ (hoặc vẽ trên bản đồ) của QHXD khá đồ sộ, nội dung bản đồ mang tính chuyên ngành. Mục đích sử dụng của hai sản phẩm bản đồ là khác nhau: Bản đồ của QHSDĐ (cho toàn xã) là để phục vụ quản lý, sử dụng đất đai (giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất); bản đồ QHXD (khu vực quy hoạch có liên hệ vùng khoảng 40 ha) để phục vụ cho quản lý xây dựng (chỉ giới đường đỏ quy hoạch, chỉ giới xây dựng, phân khu chức năng, đất ở…). Thông thường, diện tích QHXD cụm điểm dân cư nông thôn được khống chế trung bình từ 14 - 15 ha, tương đương 3% diện tích một xã khu vực đồng bằng, QH liên hệ vùng khoảng 10% diện tích đất tự nhiên).

Một số ý kiến cho rằng đồng thời tiến hành lập hai loại quy hoạch này là trùng lắp, lãng phí, kém hiệu quả. Ví như ý kiến của ông Võ Kim Cương (nguyên Phó GĐ Sở Xây dựng TP. HCM): “… không ít tư vấn đã nhận ra rằng trong một đô thị thì sự trùng lặp giữa QHSDĐ và QHXD là rất lớn khi được giao làm QHSDĐ, họ lấy ngay QHXD rồi… bôi màu theo quy định của từng loại đất cho thành QHSDĐ”. Xin không bàn luận nhiều về ý kiến này nhưng sau khi thực hiện nhiều dự án QHSDĐ cấp xã và một số dự án quy hoạch chung khu trung tâm (mô hình thị tứ, nay gọi là điểm dân cư cấp xã) thuộc huyện Đồng Hỷ, tỉnh Thái Nguyên, chúng tôi nhận thấy ý kiến trên là thiếu căn cứ và rất “chủ quan”. Đến đây chúng ta có thể khẳng định QHSDĐ chỉ trùng lặp, chồng chéo với QHXD đối với các quy hoạch khi lập các dự án trong quy hoạch đô thị hoặc chỉnh trang đô thị (thành phố, thị xã, thị trấn, phường, khu đô thị mới, cụm điểm dân cư). Còn đối với các xã ngoài khu vực đô thị, nói cách khác là các xã ở khu vực nông thôn, miền núi, vùng sâu, vùng xa, QHXD không được triển khai, thực hiện ngoài một tỷ lệ nhỏ số xã được quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn (Năm 1999 Thủ tướng Chính phủ đã quyết định đầu tư xây dựng 500 trung tâm cụm xã, với nguồn kinh phí 2.800 tỷ đồng). Tỷ lệ này so với các dự án QHSDĐ cấp xã của cả nước là quá nhỏ. Vì vậy, xét về phương diện toàn diện và lãnh thổ thì không thể kết luận QHSDĐ cấp xã chồng chéo với QHXD cụm điểm dân cư để viện dẫn cho ý tưởng bỏ QHSDĐ cấp xã.

Về quan điểm bỏ quy hoạch sử dụng đất cấp xã (bao gồm QHSDĐ chi tiết)

Tại hội thảo QHSDĐ do Viện Nghiên cứu Địa chính và Hội Khoa học Đất Việt Nam tổ chức gần đây, một số ý kiến đã đề xuất: Không lập QHSDĐ cấp xã để tránh trùng lặp với quy hoạch điểm dân cư nông thôn theo quy định về pháp luật xây dựng; những nội dung trong QHSDĐ cấp xã sẽ được đưa vào QH, KHSDĐ cấp huyện. Theo chúng tôi, vấn đề “bỏ” hay “không bỏ” QHSDĐ cấp xã trong hệ thống QHSDĐ ở nước ta hiện nay cần được nghiên cứu và xem xét kỹ lưỡng.

Trước hết cần nhất quán nguyên tắc quản lý thống nhất về đất đai ở nước ta phải bắt đầu từ cơ sở trong chế độ sở hữu toàn dân về đất đai mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Căn cứ Pháp lệnh Dân chủ ở xã, phường, thị trấn số 34/2007/PL-UBTVQH11 ngày 24 - 4 - 2007 của UBTVQH, trong đó quy định những nội dung công khai để dân biết: “… quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi tiết và phương án điều chỉnh, quy hoạch khu dân cư trên địa bàn cấp xã” (K2, Điều 5, Chương II); những nội dung nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định: “Dự thảo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi tiết và phương án điều chỉnh; việc quản lý, sử dụng quỹ đất của cấp xã” (K2, Điều 19, Chương IV).

Như vậy, người dân (người sử dụng đất trực tiếp) từ cấp cơ sở được luật pháp giao cho quyền năng tham gia, giám sát quá trình thành lập và thực hiện QH, KHSDĐ thông qua cơ quan đại diện hành chính là UBND cấp xã trực tiếp. Nếu việc lập QH, KHSDĐ cấp xã được thực hiện ở cấp huyện thì chắc chắn người sử dụng đất không có điều kiện tiếp cận thực hiện các quyền đã được pháp luật đất đai, pháp lệnh dân chủ cơ sở bảo hộ. Theo quy định của pháp luật đất đai, chỉ có UBND cấp huyện, cấp tỉnh mới có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất (cấp xã không có thẩm quyền), nhưng đối tượng quản lý trực tiếp về quỹ đất, vi trí, tính chất sử dụng… của đất đai lại trực tiếp từ cấp xã. Như vậy, khi triển khai KHSDĐ, cấp huyện phải “áp đặt” xuống cấp xã buộc cấp xã phải thực hiện kế hoạch. Như vậy, huyện sẽ không “đủ sức” (về nhân lực, năng lực, trình độ, nghiệp vụ…) dẫn đến tính khả thi không cao và phát sinh “Quy hoạch treo”, “dự án treo”, “giải tỏa treo”… triển khai cho thấy đối với QH, KHSDĐ ở 3 cấp thì cấp tỉnh và cấp xã là cần thiết và cơ bản, trong đó cấp huyện chỉ đóng vai trò trung gian tổng hợp thông tin, số liệu, tiềm năng đất đai của cấp xã trên cơ sở quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và nhu cầu sử dụng đất, KHSDĐ của cấp tỉnh. Đến thời điểm công nghệ thông tin phát triển, khi đó vai trò trung gian về QH, KHSDĐ cấp huyện sẽ dần bị “lu mờ”. Vì vậy, phải tính đến bài toán cho tương lai để có định hướng, chiến lược QHSD đất đai hiệu quả. Riêng đối với sản phẩm bản đồ của dự án QHSDĐ, yêu cầu đối với sản phẩm là phải đưa về dạng số và chi tiết đến từng thửa đất. Theo quy định, nếu phải in sao bản đồ số ra giấy thì việc xây dựng bản đồ quy hoạch chi tiết của tất cả các xã cho một bản đồ QHSDĐ của huyện theo tỷ lệ 1/2.000 đến 1/5.000 là điều không thể,

Về thẩm quyền và quản lý, có ý kiến cho rằng, do cấp xã không có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất nên chức năng quản lý, sử dụng đất phải để cấp huyện trên cơ sở QH, KHSDĐ cấp huyện. Quan điểm này chưa phù hợp với trình độ quản lý của cán bộ chính quyền cũng như cán bộ chuyên môn ở cấp huyện, xã và không thực tế, cần có nghiên cứu sâu về quan điểm này. Đối với công tác quản lý và thực hiện QH, KHSDĐ hiện trạng cấp huyện còn chưa quản lý đủ, quản lý hết KHSDĐ theo phân cấp thì làm sao có thể quản lý việc thực hiện KHSDĐ ở cấp xã được?

Về nguồn nhân lực, hiện trạng, phòng TNMT cấp huyện (cả Văn phòng đăng ký QSDĐ) với biên chế như hiện nay (bình quân Thanh Hóa có 24 xã/ huyện, Hải Dương, Lạng Sơn có 22 xã/ huyện…) thì việc thực hiện quản lý sử dụng đến từng thửa đất theo quy hoạch đối với cấp huyện là không khả thi.

Về trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, thực tế trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, năng lực trình độ quản lý của đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý đất đai còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu đòi hỏi của ngành. Đây là một trong nguyên nhân cơ bản của các ý kiến đề nghị “bỏ” lập QH, KHSDĐ cấp xã. Theo suy nghĩ của chúng tôi, tồn tại này không khó khắc phục, quan trọng là Nhà nước và các cấp chính quyền và ngành phải có chiến lược đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao, phối hợp bố trí, sử dụng cán bộ hợp lý từ TƯ xuống đến cơ sở.

Lời kết

Từ ý kiến thảo luận trên để đi đến một khuyến nghị không nên “bỏ” quy định lập QH, KHSDĐ và QHSDĐ chi tiết cấp xã trong tổng thể hệ thống QHSDĐ hiện hành, đây là ý kiến chủ quan của tác giả bài viết. Giải pháp đề xuất cho công tác quản lý quy hoạch là Nhà nước cần nghiên cứu xây dựng Luật Quy hoạch để áp dụng cho tất cả các loại hình quy hoạch đảm bảo thực thi đồng bộ, thống nhất và có tính khả thi cao. Đồng thời việc quy hoạch lại đội ngũ cán bộ trong lĩnh vực đất đai, xây dựng nhằm nâng cao năng lực tổ chức, quản lý QHSDĐ, QHXD cho thời kỳ công nghiệp hóa, đô thị hóa và hội nhập là quan trọng và cần thiết.