Thực trạng một số quy định pháp luật hiện hành về quản lý đa ngành, đa lĩnh vực

Trên phương diện nghiên cứu, có thể phân chia các quy định pháp luật liên quan đến tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực thành hai nhóm là các quy định về vị trí, vai trò, cơ cấu tổ chức và các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn (thường thể hiện qua nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng) của bộ. Nghiên cứu, đánh giá các quy định cho thấy đã hình thành được khung pháp lý về tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, tạo cơ sở pháp lý cho việc tổ chức thực tế bộ máy và hoạt động quản lý theo ngành, lĩnh vực v.v… Bên cạnh những ưu điểm, việc nghiên cứu các quy định hiện hành đã chỉ ra những khuyết thiếu cần sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện; cụ thể là:

1. Việc sử dụng thuật ngữ pháp lý ngành, lĩnh vực

a) Về hình thức, ngành, lĩnh vực là hai thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong văn bản quy phạm pháp luật của nước ta trong nhiều năm qua.

Hiến pháp năm 1959 đã sử dụng thuật ngữ ngành trong quy định về chức trách, nhiệm vụ của Bộ trưởng (Điều 76) và từ đó đến nay thuật ngữ ngành luôn gắn với các quy định về bộ. Ví dụ: Điều 111 Hiến pháp năm 1980 quy định "dưới sự chỉ đạo thống nhất của Hội đồng bộ trưởng, các bộ trưởng và thủ trưởng các cơ quan khác thuộc Hội đồng bộ trưởng, các bộ trưởng và thủ trưởng các cơ quan khác thuộc Hội đồng bộ trưởng chịu trách nhiệm tổ chức và chỉ đạo ngành mình trong phạm vi cả nước". Hiến pháp năm 1992 và các văn bản luật, dưới luật cũng có các quy định gắn bộ với ngành.

So với ngành, thuật ngữ lĩnh vực được sử dụng muộn hơn và luôn gắn với ngành trong các văn bản quy phạm pháp luật. Điều 116 của Hiến pháp năm 1992 quy định "Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về lĩnh vực, ngànhmình phụ trách trong phạm vi cả nước, bảo đảm quyền tự chủ trong hoạt động theo quy định của pháp luật". Sau Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ 2001 cũng gắn lĩnh vực với ngành nhưng có khác hơn so với Hiến pháp là chuyển vị trí của hai thuật ngữ này; cụ thể Điều 4 quy định: "Bộ trưởng và Thứ trưởng cơ quan ngành bộ là người đứng đầu và lãnh đạo một bộ, cơ quan ngang bộ, phụ trách một số công tác của Chính phủ; chịu trách nhiệm trước Thủ tướng, trước Quốc hội về quản lý nhà nước ngành, lĩnh vựctrong phạm vi cả nước hoặc về công tác được giao phụ trách". Sau Luật Tổ chức Chính phủ 2001, thuật ngữ ngành luôn được sử dụng gắn với lĩnh vực và đứng trước lĩnh vực trong các văn bản quy phạm pháp luật.

Như vậy đã có sự khác nhau giữa quy định của Hiến pháp với quy định của luật và các văn bản dưới luật hiện hành trong việc sử dụng hai thuật ngữ này.

b) Về nội dung, pháp luật hiện hành cho thấy có một số quan niệm sau đây về nội hàm của hai thuật ngữ ngành, lĩnh vực:

Về thuật ngữ ngành

- Ngành là hệ thống các cơ quan chuyên môn trong bộ máy nhà nước từ Trung ương đến địa phương. Cơ sở để xác định ngành theo quan niệm này là hoạt động chuyên môn và theo đó hình thành hệ thống các ngành chuyên môn như: y tế, giáo dục, văn hóa, thông tin v.v…

- Ngành là hệ thống các cơ quan thực hiện (hoặc giúp thực hiện) chức năng quản lý nhà nước đối với hoạt động chuyên môn. Cơ sở để hình thành nên ngành theo quan niệm này là chức năng quản lý nhà nước đối với hoạt động chuyên môn theo ngành. So với quan niệm trên thì vai trò, chức năng của các cơ quan chuyên môn trong ngành đều có chức năng quản lý nhà nước (hoặc giúp thực hiện chức năng quản lý nhà nước). Ngược lại, các cơ quan quản lý nhà nước theo ngành không thực hiện nhiệm vụ chuyên môn của ngành (ví dụ: Bộ Y tế là cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo ngành, không thực hiện các hoạt động khám chữa bệnh. Ngược lại, các bệnh viện thực hiện hoạt động chuyên môn về y tế (khám chữa bệnh) nhưng không có chức năng quản ly nhà nước về y tế. Đối với các cơ sở Y tế và bệnh viện của các tỉnh cũng như vậy).

- Ngành là cơ sở để phân loại các đối tượng nghiên cứu theo chuyên môn (ví dụ: ngành là đơn vị phân loại sinh vật học; hệ thống pháp luật được phân chia thành các ngành luật hình sự, dân sự, lao động v.v….)

Về thuật ngữ lĩnh vực

So với ngành thì nội hàm của thuật ngữ lĩnh vực thể hiện trong các văn bản quy phạm pháp luật ít đa dạng hơn. Qua nghiên cứu cho thấy có một số quan niệm sau đây:

- Lĩnh vực và ngành tương tự như nhau. Quan niệm này là phổ biến, thể hiện trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật, từ Luật Tổ chức Chính phủ đến các nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các bộ v.v…

- Lĩnh vực là phạm vi của hoạt động chuyên môn. Một hoạt động chuyên môn nào đó, với đối tượng nào đó và trong phạm vi nào đó thì hình thành lĩnh vực. Như vậy cơ sở hình thành lĩnh vực gồm đối tượng, phạm vi và nội dung hoạt động chuyên môn.

So sánh giữa ngành với lĩnh vực

Kết quả nghiên cứu, tổng hợp các quy định pháp luật thể hiện nội hàm của hai thuật ngữ ngành, lĩnh vực cho thấy giữa hai thuật ngữ này có những điểm tương đồng và khác biệt, cụ thể là:

- Cả hai đều gắn với hoạt động chuyên môn. Nghĩa là, trên cơ sở hoạt động chuyên môn hình thành nên lĩnh vực, để từ đó hình thành ngành thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với hoạt động chuyên môn theo lĩnh vực.

- Điểm khác nhau giữa ngành và lĩnh vực chính là chức năng quản lý nhà nước của hệ thống cơ quan quản lý hành chính nhà nước đối với hoạt động chuyên môn theo lĩnh vực (ví dụ: Bộ Y tế là cơ quản quản lý nhà nước về lĩnh vực y tế trên phạm vi toàn quốc. Các bệnh viện là đơn vị thực hiện hoạt động khám chữa bệnh thuộc lĩnh vực y tế - hoạt động chuyên môn không có chức năng quản lý nhà nước).

Giữa ngành với lĩnh vực có những điểm không tương đồng; và ngay bản thân ngành cũng cần được nhận thức chính thức, thống nhất thông qua các quy phạm pháp luật giải thích từ ngữ trong văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao, làm cơ sở hình thành các quy định khác về tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước. Ví dụ: ngành là hệ thống các cơ quan chuyên môn trong bộ máy hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương (như hiện nay). Hoặc, ngành là cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với hoạt động chuyên môn theo lĩnh vực - ngành quản lý nhà nước (theo cách hiểu này ngành gắn với bộ, với UBND các địa phương và mối quan hệ giữa bộ với UBND địa phương là mối quan hệ giữa cơ quan quản lý nhà nước ngành trên phạm vi toàn quốc với cơ quan quản lý nhà nước ngành ở địa phương).

Ngoài ra, cũng cần có sự thống nhất trong nhận thức lý luận là giữa ngành với lĩnh vực có những điểm không tương đồng, nên logic tất yếu là đa ngành không đồng nhất với đa lĩnh vực.

Có thể nói, mặc dù được sử dụng nhiều trong các văn bản quy phạm pháp luật nhưng cho đến nay vẫn chưa có quy phạm pháp luật giải thích chính thức, thống nhất về nội hàm của hai thuật ngữ này. Trên bình diện ngôn ngữ thì ngành, lĩnh vực là những từ đa nghĩa. Tính đa nghĩa của từ gốc không thể không tác động, ảnh hưởng đến nội hàm của các thuật ngữ pháp lý. Do vậy, việc có quy phạm giải thích chính thức, thống nhất về nội hàm của hai thuật ngữ này là rất cần thiết, thể hiện trên các mặt, các cấp độ khác nhau như: bổ sung, góp phần hoàn thiện hệ thống các thuật ngữ pháp lý vốn vẫn là khâu chưa mạnh trong nghiên cứu pháp luật ở nước ta; tạo cơ sở khoa học hình thành quan điểm trong tổ chức bộ máy hành chính (có hình thành ngành dọc từ Trung ương đến địa phương đối với tất cả các bộ hay không) v.v…

2. Về bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực

- Cơ cấu Chính phủ hiện có 18 bộ (không tính cơ quan ngang bộ), trong đó một số bộ được tổ chức thành bộ quản lý đa lĩnh vực, ngành như: Bộ Công Thương; Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch; Bộ Thông tin và Truyền thông; Bộ Tài nguyên và Môi trường. Theo Điều 2 Nghị định số 178/2007/NĐ-CP ngày 3/12/2007 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cáu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ thì: "Bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các ngành, lĩnh vực được giao trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ". Với quy định này, bộ đồng thời là cơ quan quản lý nhà nước theo ngành và theo cả lĩnh vực. Tuy nhiên theo quy định của điều 22 Luật Tổ chức Chính phủ thì "Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy định của pháp luật". Theo quy định này thì bộ chỉ có thể là cơ quan quản lý nhà nước đối với ngành hoặc đối với lĩnh vực công tác (chuyên môn) trong phạm vi cả nước, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực. Quy định giữa Luật về vấn đề này dường như còn thiếu đồng bộ, tính thống nhất chưa cao.

- Theo quy định tại Điều 1 Nghị định số 189/2007/NĐ-CP ngày 27/12/2007 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Công thương, thì Bộ thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với 25 ngành và lĩnh vực. Cũng trong Nghị định trên, tại Điều 2 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ, qua thống kê cho thấy chỉ có chưa đến 20 "ngành và lĩnh vực". So sánh 2 điều quy định trên cho thấy đã có sự nhóm hóa một số "ngành và lĩnh vực" với nhau. Ví dụ: Điều 1 quy định "… lưu thông hàng hóa trong nước; xuất khẩu, nhập khẩu…", Điều 2 quy định ".. lưu thông hàng hóa trong nước và xuất khẩu, nhập khẩu…". Hoặc Điều 1 quy định "… quản lý cạnh tranh, kiểm soát độc quyền, áp dụng các biện pháp tự vệ, chống bán phá giá, chống trợ cấp, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng…", Điều 22 quy định "… quản lý cạnh tranh và kiểm soát độc quyền, áp dụng biện pháp tự vệ chống bán phá giá, chống trợ cấp và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng…". Trong các nghiên cứu lý luận và thực tiễn lập pháp, lập quy đều thừa nhận chức năng là những phương diện hoạt động chủ yếu của bộ; chức năng được cụ thể hóa thành các nhiệm vụ, quyền hạn của bộ. Như vậy logic hợp lý phải là các chức năng (hoặc nhóm chức năng) không thể nhiều hơn các nhiệm vụ, quyền hạn (hoặc nhóm nhiệm vụ, quyền hạn). Nghị định nêu trên không theo logic đó mà ngược lại, chức năng nhiều hơn nhiệm vụ, quyền hạn. Cũng qua nghiên cứu các quy định của Nghị định cho thấy có những chức năng sau khi được nhóm lại đã biến đổi nội hàm Ví dụ: "áp dụng các biện pháp tự vệ, chống bán phá giá" khác hoàn toàn với "áp dụng các biện pháp tự vệ chống bán phá giá".

Nghị định số 186/2007/NĐ-CP ngày 25/12/2007 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội cũng có những khuyết thiếu nên trên nhưng ít hơn.

- Một số nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của một số bộ không sử dụng thuật ngữ ngành, lĩnh vực, mà quy định cụ thể các lĩnh vực thuộc trách nhiệm quản lý nhà nước của bộ. Ví dụ: Điều 1 Nghị định số 51/2008/NĐ-CP ngày 22/4/2008 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Giao thông vận tải quy định: "Bộ Giao thông vận tải là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về giao thông vận tải đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, hàng hải, hàng không trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công theo quy định của pháp luật". Hoặc Nghị định số 187/2007/NĐ-CP ngày 25/12/2007 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Thông tin và Truyền thông quy định: "Bộ Thông tin và Truyền thông là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về báo chí; xuất bản; bưu chính và chuyển phát; viễn thông và internet; truyền dẫn phát sóng; tần số vô tuyến điện; công nghệ thông tin, điện tử; phát thanh và truyền hình và cơ sở hạ tầng thông tin truyền thông quốc gia; quản lý nhà nước các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ". quy định như vậy có nhân tố hợp lý, nhưng trên bình diện của thính thống nhất trong nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa thì còn nhiều băn khoăn.

3. Một số nhận xét về thực trạng quy định pháp luật hiện hành về bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực

- Quy định pháp luật hiện hành về bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực có nhiều điểm chưa thống nhất, thiếu đồng bộ giữa các văn bản quy phạm pháp luật (ví dụ: Hiến pháp quy định "… lĩnh vực, ngành …"; Luật Tổ chức Chính phủ quy định "… ngành, lĩnh vực…", Nghị định của Chính phủ lại quy định "… ngành, lĩnh vực…" thậm chí không quy định v.v.. Có thể nói, tính pháp chế trong các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức bộ máy quản lý đa ngành, đa lĩnh vực ở nước ta còn yếu.

- Công tác soạn thảo và thẩm định văn bản quy phạm pháp luật trước khi ban hành còn hạn chế dẫn đến chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật chưa cao, thiếu tính thống nhất, đồng bộ giữa các văn bản, nhưng chậm có biện pháp khắc phục hiệu quả.

- Hoạt động nghiên cứu cơ sở lý luận để hoàn thiện các quy định của pháp luật về tổ chức Chính phủ theo hướng bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực chưa được coi trọng đúng mức Vì vậy cho đến nay, mặc dù trên thực tế mô hình bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực đã được tổ chức và hoạt động trên 60 năm, nhưng vẫn còn nhiều vấn đề phấp lý rất cần sớm phải được làm sáng tỏ.