Quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường ở nước ta hiện nay

1. Thực trạng quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường ở nước ta trong thời gian qua

Trong những năm gần đây, sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa (CNH, HĐH) của nước ta đã đem lại những thành tựu kinh tế - xã hội to lớn, góp phần tăng năng suất lao động xã hội, nâng cao đời sống vật chật, tinh thân của nhân dân, ổn định tình hình kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, bên cạnh những tác động tích cực mà quá trình CNH, HĐH đem lại, còn có tác động tiêu cực, ảnh hưởng không nhỏ đến các mặt đời sống kinh tế - xã hội của nước ta. Trong đó, tác động tiêu cực đến môi trường là một minh chứng điển hình. Trước thực tiễn ô nhiễm môi trường của đất nước trong những năm qua, Nhà nước Việt nam đã từng bước thực hiện chức năng quản lý của mình trong lĩnh vực bảo vệ môi trường (BVMT), góp phần cải thiện môi trường sống của người dân. Điều đó được thể hiện:

Về mặt xây dựng hệ thống văn bản pháp luật, tính đến nay các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở nước ta đã ban hành gần 600 văn bản có liên quan đến BVMT. Hệ thống các chính sách pháp luật về BVMT liên tục được rà soát, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình mới. Các văn bản này đã góp phần điều chỉnh các hành vi theo hướng phát triển bền vững, hạn chế mức độ gia tăng ô nhiễm, suy thoái tài nguyên và các thành phần môi trường, tạo tiền để quan trọng cho công tác BVMT. Sau khi Luật BVMT năm 1993 được ban hành, hàng loạt luật bảo vệ các thành phần môi trường ra đời như: Luật khoáng sản năm 1996, Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004; Luật Thủy sản năm 2003; Luật đất đai năm 2003; đặc biệt là Luật BVMT 2005 sửa đổi và các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật. Đây là nguồn cơ bản nhất của pháp luật môi trường Việt Nam hiện nay. Một số văn bản quan trọng đã được ban hành như: Nghị quyết số 41 – NQ/TW ngày 15-11-2004 của Bộ Chính trị về BVMT trong thời kỳ đẩy mạnh CNH,HĐh đất nước; chương trình hành động số 34 của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 41 – NQ/TW; chiến lược BVMT quốc gia giai đoạn 2001-2010 và định hướng đến năm 2020; Định hướng chiến lược phát triển bền vững ở Việt Nam (Chương trình Nghị sự 21 của Việt Nam); Kế hoạch xử lý triệt để các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng; Kế hoạch quốc gia kiểm soát ô nhiễm môi trường đến năm 2010; Kế hoạch quốc gia thực hiện Công ước Stockholm về các chất hữu cơ khó phân hủy; Kế hoạch quốc gia khắc phục hậu quả chất độc hóa học do Mỹ sử trụng trong chiến tranh Việt Nam; Nghị định số 67/2002/NĐ-CP ngày 13-6-2007 của Chính phủ về phí BVMT đối với nước thải và Nghị định số 04/2007/NĐ-CP ngày 08-01-2007 cảu Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 67/2003/NĐ-Cp…

Để cụ thể hóa một số điều, khoản theo quy định của Luật BVMT, nhiều Bộ, ngành, địa phương đã và đang nghiên cứu ban hành các quy định, kế hoạch hành động về BVMT trong nhành, lĩnh vực và địa phương thuộc về thẩm quyền quản lý. Đến nay, về cơ bản, hệ thống chính sách, pháp luật về BVMT tương đối đầy đủ và đồng bộ, tạo lập hành lang pháp lý cần thiết cho công tác quản lý nhà nước về BVMT của Nhà nước ta trong giai đoạn đẩy mạnh CNH, HĐH đất nước.

Về mặt cơ cấu tổ chức, Nhà nước đã thành lập được hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về BVMT từ trung ương đến địa phương. Sau khi Bộ Tài nguyên và Môi trường được thành lập, tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về BVMT đã được hoàn thiện hơn. Ở các địa phương, thực hiện NGhị định số 81/2007/NĐ-Cp ngày 23-5-2007 của Chính phủ về: Tổ chức bộ phận chuyên môn về BVMT tại các cơ quan quản lý nhà nước và doanh nghiệp nhà nước và Thông tư liên tịch số 12/2007/TTLT –BNV-BTNMT ngày 02-12-2007 hướng dẫn thực hiện Nghị định số 81/2007/NĐ-Cp, các cơ quan quản lý môi trường được kiện toàn cho phù hợp với nhu cầu thực tiễn. Ở cấp tỉnh, phòng quản lý môi trường được nâng cấp thành Chi cục BVMT thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường, ở cấp huyện, bố trí từ 1-3 cán bộ chuyên trách về môi trường thuộc Phòng tài nguyên và Môi trường cấp huyện. Ở cấp xã, có cán bộ địa chính kiêm nhiệm trách nhiệm quản lý môi trường.

Nhà nước cũng đã đào tạo và từng bước nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ chuyên trách. Bước đầu khuyến khích sự tham gia của cộng đồng vào thực hiện mục tiêu BVMT.

Tình hình thực thi các văn bản pháp luật BVMT thời gian qua. Nhà nước ta đã ban hành và thực hiện nhiều biện pháp nhằm khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường nghiêm trọng ở nước ta. Trong các văn bản pháp luật về khắc phụ ô nhiễm, suy thoái môi trường, chúng ta đặc biệt chú ý tới Quyết định số 64/2003/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, ban hành ngày 22-4-2003 về việc phê duyệt kế hoạch xử lý triệt để cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng. Nội dung của Quyết định số 64/2003/QĐ-TTg chỉ rõ: đến năm 2005 phải xử lý triệt để 51 cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng; đến năm 2007 tiếp tục xử lý xong 388 cơ sở; đến năm 2012 tiếp tục xử lý xong đối với 3.856 cơ sở gây ô nhiễm môi trường khác và các cơ sở mới phát sinh. Để giải quyết tình trạng ô nhiễm môi trường ở các lưu vực sông. Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Đề án tổng thể bảo vệ và phát triển bền vững môi trường sinh thái, cảnh quan lưu vực sông Cầu, sông Nhuệ, sông Đáy và sông Đồng Nai. Các quyết định nêu rõ nhiệm vụ, mục tiêu phải xử lý triệt để các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng trong lĩnh vực các công trên theo Quyết định 64/2003/QĐ-TTg. Công tác thu phí BVMT đối với nước thải, chất thải rắn: Bộ Tài nguyên và Môi trường đã phối hợp với Bộ Tài chính xây dựng và ban hành Thông tư liên tịch số 125/2003/TTLT-BTBTNMT hướng dẫn việc thực hiện Nghị định số 67/2003/NĐ-Cp; đồng thời, tổ chức các hội thao tập huấn cho cán bộ ngành tài nguyên và môi trường và ngành tài chính thuộc các tỉnh trên cả nước. Đến nay, có 59/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã thực hiện việc thu phí; trong đó, có 35 tỉnh đã thực hiện nghiêm túc Nghị định và thu được đồng thời cả hai loại phí nước thải sinh hoạt và nước thải công nghiệp.

Trong những năm gần đây, công tác kiểm soát ô nhiểm, quản lý chất thải được coi là hoạt động trọng tâm của công tác quản lý nhà nước về BVMT và được ưu tiên tập trung các nguồn lực để triển khai thực hiện. Các hoạt động điều tra, thống kê chất thải, tư vấn, hỗ trợ địa phương giải quyết những khó khăn vướng mắc trong công tác kiểm soát ô nhiễm, quản lý chất thải đã được chú ý. Nhiều vấn đề ô nhiễm môi trường, sự cố môi trường, nhất là các điểm “nóng” môi trường đã được phát hiện và có giải pháp xử lý phù hợp như: vấn đề môi trường ở xã Nghĩa Trung, huyện Nam Đàn, tỉnh Nghệ An; thị trấn Minh Đức, huyện Thủy Nguyên, thành phố Hải Phòng; xã Thạch Sơn, huyện lâm Thao, tỉnh Phú Thọ. Năng lực ứng phó sự cố môi trường đã được tăng cường thông qua việc thành lập các Trung tâm ứng phó sự cố môi trường.

Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác quản lý của Nhà nước ta về BVMT còn một số hạn chế như sau:

- Hệ thống văn bản pháp luật về BVMT mặc dù còn khá nhiều, (khoảng 600 văn bản), nhưng vẫn còn thiếu nhiều quy định quan trọng, cụ thể. Ví dụ như: Thuế BVMT; kiểm toán môi trường; quy định chi tiết chế độ bảo hiểm trách nhiệm bồi thường thiệt hại môi trường; thiếu chính sách cụ thể khuyến khích ngành công nghiệp môi trường, xã hội hóa BVMt; hệ thống luật BVMT còn chưa đồng bộ, thiếu thống nhất, đôi khi chồng chéo và mâu thuẫn nhau. Chẳng hạn, giữa Luật BVMt năm 2005 và Luật Đầu tư mới chưa có sự thống nhật. Theo mục 4 điều 22 Luật BVMT năm 2005, quy định các dự án đầu tư chỉ được phép phê duyệt, cấp phép đầu tư sau khi có báo cáo đánh giá tác động môi trường, đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt hoặc bản cam kết BVMt đã được cấp giấy xác nhận. Trong khi đó, Luật Đầu tư năm 2005 chỉ quy định các dự án đăng ký đầu tư phải có nội dung cam kết BVMT và các dự án phải làm thủ tục cấp giấy chứng nhận đầu tư có nội dung về giải pháp BVMT. Việc ban hành một số văn bản pháp luật về BVMT, nhất là các văn bản hướng dẫn thi hành luật rất chậm trễ, thiếu kịp thời, khiến cho việc triển khai thi hành luật khó khăn, hiệu quả thấp. Mặc dù Luật BVMT được ban hành năm 1993, nhưng đến năm 1996 Chính phủ mới ban hành Nghị định số 26/NĐ-Cp về xử phạt vi phạm hành chính trong BVMT và trên thực tế thì Nghị định này cũng không thực hiện được. Mãi tới năm 2003 Nghị định số 67/2002/NĐ-Cp về xử phạt vi phạm hành chính trong BVMT mới thay thế cho Nghị định 26/NĐ –CP. Như vậy, sau 10 năm thực hiện luật BVMT, công cụ kinh tế để quản lý nhà nước về môi trường lần đầu tiên mới được áp dụng ở nước ta theo nguyên tắc của kinh tế thị trường là: “người gây ô nhiễm môi trường phải trả tiền”. Cho đến nay, việc áp dụng các công cụ kinh tế trong quản lý nhà nước về môi trường ở nước ta còn rất nhiều hạn chế.

- Hệ thống pháp luật về BVMT còn nhiều điểm chưa phù hợp với thực tế. Có thể nhận thấy trách nhiệm pháp lý, đặc biệt là trách nhiệm hình sự đối với hành vi vi phạm Luật BVMT chưa được quy định sát với thực tế. Vì thế, làm cho hiệu lực thực thi của pháp luật kém. Chẳng hạn, trong “sự kiện Vedan”, nhiều ý kiến cho rằng có thể khởi tố hình sự Công ty này. Thế nhưng, trong Bộ luật Hình sự năm 1999 lại quy định chỉ truy cứu trách nhiệm hình sự đối với cá nhân, không áp dụng đối với tổ chức. Do đó, không thể truy cứu trách nhiệm hình sự đối với Công ty Vedan. Chính sự bất cập này làm cho môi trường tiếp tục bị nhiều tổ chức câm hại. Bộ luật Hình sự với 15 tội danh trong 10 điều luật thuộc Chương XVII về tội phạm môi trường, đến nay, cũng mới chỉ có 2 tôi danh bị truy tố là Tội hủy hoại rừng (điều 189) và Tội vi phạm các quy định về bảo vệ động vật hoang dã quý hiếm(điều 190); 8 tội danh còn lại, muốn truy tố phải có điều kiện là” đã bị xử phạt hành chính mà vẫn còn vi phạm, gây hậu quả nghiêm trọng (từ điều 182 đến Điều 191)” thì chưa đưa ra truy tố được vụ nào.

Một vấn đề khác nữa là tính ổn định văn bản pháp luật BVMT của nước ta không cao. Có văn bản mới ban hành chưa lâu đã phải sửa đổi, bổ sung như Nghị định 80/2006/NĐ-CP ban hành năm 2006, qua 1 năm áp dụng đã phải sửa đổi, bổ sung. Ngày 28/2/2008, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 21/2009/NĐ-CP về sửa đổi, bổ sung Nghị định 80. Bên cạnh đó, chế tài xử phạt còn quá nhẹ, chỉ là giải pháp tạm thời có tính chất cảnh cáo. Mức phạt cao nhất là 70 triệu đồng, trong ki đầu tư thiết bị xử lý môi trường hàng tỷ đồng. Với mức phạt thấp như vậy, các cơ sở sản xuất sẵn sàng chịu phạt hơn là đầu tư thiết bị xử lý chất thải.

- Thực hiện Nghị định 81/2008/NĐ-CP của Chính phủ cho đến nay mới có 61/63 tỉnh/ Thành phố thành lập Chi cục BVMt thuộc sở tài nguyên và môi trường và 617/688 huyện thành lập được Phòng tài nguyên và Môi trường. Ngoài ra, còn nhiều nơi trong cả nước công tác quản lý nhà nước về môi trường chưa được triển khai. Ở cấp xã, nhiệm vụ quản lý về môi trường gần như bị bỏ trống. Công tác BVMT ở các làng xã thường được giao cho một cán bộ văn hóa xã kiêm nhiệm, với chức năng, nhiệm vụ chủ yếu là đôn đốc, theo dõi công tác vệ sinh ở thôn xóm, khu dân cư. Chức năng, thẩm quyền của các bộ phận trong hệ thống tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về BVMT chưa rõ ràng, còn chồng chéo làm cho hiệu quả quản lý càng thêm yếu. Vấn đề môi trường có tính chất liên ngành, liên vùng chưa có cơ chế kết hợp. Lực lượng cán bộ quản lý môi trường ở nước ta chỉ mới 10 người/1 triệu dân, thấp xa so với các nước như Trung Quốc là 20 người, Thái Lan là 30 người, Malaysia là 100 người ¹. Bên cạnh đó, việc thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường của các Bộ, ngành, và địa phương chưa nghiệm, nên chất lượng thẩm định chưa cao.

- Ngày 05-6-2008, Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị số 17/2008/CT-TTg về một số giải pháp cấp bách đẩy mạnh công tác xử lý triệt để các cơ sở gây ô nhiễm nghiêm trọng theo Quyết định 64/2003/QĐ-TTg. Tuy nhiên, tính đến tháng 3-2010 (tức là đã vượt quá thời hạn gần 3 năm) kết quả đạt được vẫn rất thấp. Trong số 439 cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng phải xử lý dứt điểm trong giai đoạn 2003-2007, mới có 87 cơ sở (chiếm 19,85%) đã được cấp chứng nhận hoàn thành việc xử lý ô nhiễm môi trường triệt để; có 27 cơ sở đã phá sản, giải thể, không còn gây ô nhiễm môi trường; 106 cơ sở đã cơ bản hoàn thành nhưng chưa được cấp quyết định chứng nhận đã hoàn thành; 194 cơ sở đang triển khai xử lý ô nhiễm triệt để và 25 cơ sở chưa triển khai. Tức là tính đến tháng 3-2010 vẫn còn 49,88% số cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng, chưa hoàn thành việc xừ lý ô nhiễm môi trường triệt để. Nguyên nhân chính là do mức độ chấp hành các văn bản pháp luật về khắc phụ ô nhiễm, suy thoái môi trường của các cơ sở sản xuất kinh doanh thời gian qua rất thấp. Hoạt động kiểm tra, thanh tra triển khai BVMT chưa thường xuyên; các vi phạm pháp luật về BVMT chưa được xử lý kịp thời và việc cưỡng chế thi hành còn nhiều bất cập.

2. Kiến nghị

Để khắc phục những hạn chế nếu trên trong hoạt động quản lý của Nhà nước về BVMT thời gian tới, chúng tôi xin đề xuất một vài ý kiến sau:

Thứ nhất: Nhà nước cần tiếp tục hoàn thiện và tổ chức thực hiện chiến lược, chính sách, kế hoạch và pháp luật về BVMt. Việc hoạch định chiến lược, chính sách, kế hoạch về BVMT và xây dựng pháp luật môi trường phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, phải đảm bảo sự phát triển bền vững, đồng bộ trong xây dựng và thực hiện chính sách BVMT và chính sách phát triển kinh tế - xã hội.

Thứ hai, Nhà nước phải củng cố, kiện toàn hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về BVMT đủ mạnh để thực hiện có hiệu quả chiến lược, chính sách, kế hoạch và pháp luật BVMT đủ mạnh để thực hiện có hiệu quả chiến lược, chính sách, kế hoạch và pháp luật BVMT, với phương châm vừa tinh gọn vừa hiệu quả. Do đó, Nhà nước tiếp tục đào tạo, tập huấn, nâng cao năng lực cho cán bộ quản lý môi trường, nhất là cán bộ ở cấp huyện, xã; chú trọng phát triển tổ chức quản lý môi trường ở các tập đoàn kinh tế, khu công nghiệp, khu chế xuất và chống tham nhũng trong bộ máy quản lý nhà nước về BVMT.

Thứ ba, Nhà nước phải xây dựng và sử dụng hệ thống pháp luật thành công cụ đắc lực để thực hiện vai trò của mình trong lĩnh vực BVMT. Các mục tiêu chung về BVMT vì lợi ích của cộng đồng, xã hội cần được thể chế hóa, pháp luật hóa và mọi chủ thể trong xã hội phải có trách nhiệm thi hành. Trước mắt cần tập trung xây dựng các văn bản hướng dẫn thi hành luật BVMT năm 2005; xây dựng các định mức kinh tế, kỹ thuật trong lĩnh vực BVMT; tăng cường các chế tài xử phạt, từng bước hoàn thiện cơ chế chính sách thúc đẩy xã hội hóa hoạt động BVMT.

Thứ tư, Nhà nước đầu tư kinh phí, xây dựng kế hoạch thay đổi và chuyển giao công nghệ xanh, sạch nhằm BVMT. Chính sự chậm đổi mới công nghệ, thiết bị đã ảnh hưởng tiêu cực, làm giảm hiệu quả mục tiêu BVMT. Vì vậy, điều chỉnh việc BVMT dựa trên cơ sở thay đổi công nghệ, kỹ thuật là đặc biệt quan trọng, bởi nó là khâu mấu chốt để tiết kiệm tài nguyên, giảm thiêu ô nhiễm môi trường. sự khuyến khích của Nhà nước có thể được thực hiện trên nhiều khía cạnh khác nhau, như ưu đãi về lãi suất, vốn vay và miễn giảm thuế nhập khẩu công nghệ sạch. Trợ giá cho việc sử dụng nguyên liệu tái chế, giúp đỡ đào tạo nhân lực sử dụng công nghệ mới.

Thứ năm, Nhà nước chủ động khai thác các giá trị nhân văn truyền thống trong BVMT của nhân dân ta. Thực tiễn lịch sử đã cho thấy, nhân dân ta nhiều nơi từ trước đã có kinh nghiệm BVMT hiệu quả. Tuy nhiên, hiện nay vì nhiều lý do như sự nghèo đói, tác động của cơ chế thị trường, sự gia tăng dân số quá cao… nên nhân dân ta đã lãng quên hoặc từ bỏ những tập tục tốt đẹp về BVMT. Bởi vậy, nhà nước cần chủ động nghiên cứu, đánh giá, đúc kết bài học kinh nghiệm BVMT từ trong nhân dân. Trân cơ sở đó, Nhà nước đề ra chủ trương, chính sách BVMT phù hợp với từng địa phương.

Thứ sau, Nhà nước đẩy mạnh công tác tuyên truyền, giáo dục nâng cao nhận thức và trách nhiệm của mọi công dân trong phòng ngừa, đấu tranh chống tội phạm và vi phạm pháp luật về môi trường. Đa dạng hóa các hình thức tuyên truyền, phổ biến chính sách, chủ trương, pháp luật, các thông tin về môi trường và phát triển bền vững cho mọi người, đặc biệt là phụ nữ, những người làm vợ, làm mẹ trong gia đình; đưa nội dung giáo dục về BVMT vào chương trình giáo dục quốc dân. Tạo dư luận xã hội lên án nghiêm khắc đối với các hành vi gây ô nhiễm môi trường, suy thoái môi trường đi đôi với việc áp dụng các chế tài, xử lý nghiêm khắc có tác dụng răn đẻ, ngăn ngừa vi phạm.

Thứ bảy, Nhà nước tiếp tục đẩy mạnh hợp tác quốc tế về BVMT. Môi trường quốc gia liên quan, chịu ảnh hưởng lớn từ môi trường khu vực và toàn cầu, do vậy, sự nghiệp BVMT của nước ta luôn gắn liền với sự nghiệp BVMT của các nước trong khu vực và trên thế giới. Việc đẩy mạnh hợp tác quốc tế về BVMT giúp chúng ta học hỏi được kinh nghiệm, khắc phục được khó khăn về tài chính, khoa học – công nghệ, nhằm thực hiện mục tiêu BVMT có hiệu quả phù hợp với mục tiêu BVMT của khu vực và toàn cầu.