Những thuận lợi và khó khăn trong cơ chế tự chủ tài chính ở các cơ sở đào tạo và các trường đại học công lập ở Việt Nam hiện nay

1. Sự cần thiết của đổi mới cơ chế tự chủ tài chính trong các cơ sở đào tạo và các trường đại học công lập

Bộ Giáo dục và Đào tạo đã công bố Dự thảo Chiến lược giáo dục 2009-2020, tập trung vào hai giải pháp chính là đổi mới quản lý giáo dục và xây dựng đội ngũ nhà giáo, cán bộ quản lý. Dưới góc độ vi mô cho thấy, giáo dục đại học trong chiến lược giáo dục chỉ thành công khi các cơ sở đào tạo và các trường đại học là những trung tâm đào tạo, nghiên cứu khoa học, sản xuất, chuyển giao công nghệ và xuất khẩu tri thức hay nói cách khác, mỗi cơ sở đào tạo và trường phải có thương hiệu về tri thức cho riêng mình.

Thương hiệu về tri thức của mỗi cơ sở đào tạo và trường đại học không ngẫu nhiên mà có, nó chỉ được tạo ra khi đơn vị đào tạo đó giải quyết được đồng thời ba vấn đề: Đội ngũ cán bộ giáo viên phải vừa hồng vừa chuyên và tâm huyết với nghề nghiệp; phương pháp đào tạo, cơ sở vật chất phục vụ đào tạo bao gồm thư viện, phòng học, phòng thí nghiệm, nhà xưởng, trang thiết bị thực hành, thực tập phải khang trang, hiện đại; giáo trình, giáo án, bài giảng phải cập nhật được những công nghệ, kiến thức mới, tương xứng với yêu cầu của các đơn vị, doanh nghiệp sử dụng sản phẩm đào tạo. Người học được tuyển vào qua các kỳ tuyển sinh phải đủ trình độ, năng lực và say mê với ngành nghề được đào tạo.

Ba vấn đề trên có sự gắn kết hữu cơ với nhau, chỉ được giải quyết một cách có hiệu quả khi cơ sở đào tạo và nhà trường có đủ nguồn lực tài chính, đặc biệt là phải có cơ chế tự chủ tài chính linh hoạt, phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh, thời điểm cụ thể, sự huy động được tối đa các nguồn lực tham gia vào quá trình tự đổi mới, tự xây dựng thương hiệu nhà trường.

2. Cơ chế tự chủ tài chính của các cơ sở đào tạo và trường đại học công lập

Thứ nhất, hiện nay, cơ chế quản lý tài chính của các cơ sở đào tạo và trường đại học công lập đang thực hiện theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25-4-2006 của Chính phủ (gọi tắt là Nghị định 43/CP), cho phép các cơ sở đào tạo và trường đại học thực hiện cơ chế tự chủ nguồn tài chính bao gồm, tự chủ về các khoản thu, mức thu phí, lệ phí nhưng không vượt khung mức thu do Nhà nước quy định. Hoạt động dịch vụ, liên doanh, liên kết được tự quyết định khoản thu, mức thu theo nguyên tắc lấy thu bù chi và có tích lũy. Tự chủ chi hoạt động thường xuyên theo nhiệm vụ; thu phí, lệ phí; chi hoạt động dịch vụ, những khoản chi không thường xuyên như chi thực hiện nhiệm vụ khoa học công nghệ, chương trình mục tiêu quốc gia….phải theo sự phê duyệt của cấp có thẩm quyền… Được tự quyết định một số khoản chi quản lý, chi nhiệm vụ chuyên môn với mức cao hơn hoặc thấp hơn mức chi của Nhà nước hoặc khoán chi cho bộ phận, đơn vị trực thuộc. Chi sửa chữa lớn, mua sắm mới tài sản cố định, hoặc đầu tư xây dựng thực hiện theo quy định của pháp luật. Ngoài ra, được chủ động sử dụng phần chênh lệch thu lớn hơn chi sau khi thực hiện các nghĩa vụ với Nhà nước…để chi trả cho người lao động trên nguyên tắc người có hiệu suất công tác cao, đóng góp nhiều cho việc tăng thu, tiết kiệm chi được trả thu nhập cao hơn (không khống chế thu nhập của từng người lao động) nhưng không vượt quá 3 lần quỹ tiền lương cấp bậc, chức vụ đới với đơn vị tự bảo đảm một phần chi phí.

Thứ hai, theo Luật Giáo dục đã được Quốc hội Nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam khoá X, thông qua ngày 02 tháng 12 năm 1998 đã có một số điều luật riêng quy định vấn đề tự chủ tài chính trong các cơ sở đào tạo và trường đại học. Điều 55. Quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của các cơ sở đào tạo và trường đại học. Theo đó, các cơ sở đào tạo và trường đại học được quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật và theo điều lệ nhà trường trong các công tác như xây dựng chương trình, giáo trình, kế hoạch giảng dạy, học tập đối với các ngành nghề được phép đào tạo; tổ chức tuyển sinh theo chỉ tiêu của Bộ Giáo dục và Đào tạo, tổ chức quá trình đào tạo, công nhận tốt nghiệp và cấp văn bằng theo thẩm quyền; tổ chức bộ máy nhà trường; huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực nhằm thực hiện mục tiêu giáo dục; hợp tác với các tổ chức kinh tế, giáo dục, văn hóa, thể dục, thể thao, y tế, nghiên cứu khoa học trong nước và nước ngoài theo quy định của Chính phủ.

Thứ ba,trong Nghị định 10/2002/NĐ-CP ngày 10-01-2002 của Chính phủ về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu cũng quy định, cho phép các cơ sở đào tạo và trường đại học được phép vay tín dụng ngân hàng hoặc quỹ hỗ trợ phát triển để mở rộng các loại hình đào tạo và nâng cao chất lượng giáo dục, đồng thời có thể mở các tài khoản tại ngân hàng hoặc kho bạc để phản ánh các khoản thu tài chính… Các quy định trong Nghị định 10/NĐ-CP trao quyền kiểm soát đáng kể việc phân bổ ngân sách cho các trường đại học. Trên cơ sở đó khuyến khích các đơn vị đào tạo tăng thu, tiết kiệm chi, chủ động trong các khoản thu - chi và góp phần làm hoàn thiện hơn nữa hệ thống giáo dục đại học ở nước ta. Các văn bản pháp lý trên đây là cơ sở để các đơn vị công lập nói chung, các trường đại học nói riêng từng bước triển khai chủ trương tự chủ tài chính ở đơn vị mình.

Đến nay, Bộ Giáo dục và Đào tạo đã tập trung chỉ đạo các đơn vị trực thuộc và phối hợp chặt chẽ với Bộ Tài chính để triển khai giao quyền tự chủ tài chính cho 50 đơn vị trên tổng số 61 đơn vị theo tiến độ quy định của Bộ Tài chính (tại Quyết định số 915/QĐ-BGD&ĐT - KHTC ngày 28-02-2003 và Quyết định số 1120/QĐ-BGD&ĐT-KHTC ngày 4 - 03 - 2004). Đồng thời, hướng dẫn và giúp các đơn vị tháo gỡ khó khăn bước đầu (cấp theo mục, lập và duyệt dự toán, làm việc với Kho bạc Nhà nước).

Để có phương thức quản lý cho phù hợp, Bộ Giáo dục và Đào tạo đã ban hành Quyết định số 915/QĐ-BGD&ĐT-KHTC ngày 28 - 02 - 2003 và Quyết định số 1120/QQD-BGD&ĐT-KHTC ngày 4 - 03 - 2004 về giao quyền tự chủ tài chính theo tinh thần Nghị định số 10/2002/NĐ-CP của Chính phủ, Thông tư số 25/2002/TT-BTC ngày 21-0302002 của Bộ Tài chính và Thông tư liên tịch số 21/2003/TT-LT ngày 24-03-2003 cho các đơn vị trực thuộc theo 4 loại đơn vị sau:

Một là, đơn vị sự nghiệp tự trang trải toàn bộ chi phí thường xuyên để hoạt động (gồm 5 đơn vị) bao gồm: Báo Giáo dục và Thời đại, Tạp chí Thế giới mới, Trung tâm Hợp tác chuyên gia, Đại học Mở bán công Tp Hồ Chí Minh, Viện Nghiên cứu thiết kế trường học. Đối với các đơn vị này, ngân sách nhà nước chỉ thực hiện đầu tư cơ sở vật chất, Bộ giao quyền tự chủ tổ chức công việc, về sử dụng cán bộ, công chức, chi trả lương… Bộ không cấp kinh phí hoạt động thường xuyên. Đơn vị được quyền quản lý toàn diện các nguồn tài chính để chủ động chi tiêu, trong đó có việc trả lương cho người lao động theo kết quả đóng góp.

Hai là, có 25 đơn vị tự trang trải trên 50% kinh phí chi thường xuyên. Đối với các đơn vị này, Bộ cấp ngân sách khoảng 30-50% kinh phí chi thường xuyên ổn định trong 3 năm và hàng năm có tăng theo tỷ lệ tăng chung của ngân sách nhà nước cho ngành giáo dục và đào tạo. Trong phạm vi các nguồn tài chính đó, đơn vị được chủ động bố trí, sử dụng nâng cao hiệu quả hoạt động, phát triển nguồn thu và bảo đảm nguồn trả lương cho người lao động theo kết quả đóng góp.

Ba là, có 19 đơn vị tự bảo đảm được dưới 50% kinh phí thường xuyên để hoạt động, là trường đại học sư phạm, cao đẳng sư phạm không thu học phí, các đại học vùng Huế, Đà Nẵng, Thái Nguyên, các trường đại học Tây Nguyên, Tây Bắc, trường cán bộ quản lý… Các đơn vị này, Bộ cấp ngân sách khoảng từ 55-80% kinh phí chi trả thường xuyên, ổn định trong 3 năm, hàng năm có tăng theo tỷ lệ chung của ngân sách nhà nước và theo nhiệm vụ Bộ giao tăng thêm.

Bốn là, các đơn vị được bảo đảm kinh phí hoạt động từ ngân sách nhà nước do thực hiện nhiệm vụ đặc biệt và không có nguồn thu (các trường dân tộc nội trú, trường dạy trẻ khuyết tật, dự bị đại học…) bao gồm: Trường phổ thông vùng cao Việt Bắc, Dự bị đại học Dân tộc Trung ương, Dự bị đại học Dân tộc Sầm Sơn - Thanh Hoá, Dự bị đại học Dân tộc Nha Trang, Dự bị đại học Dân tộc TP. Hồ Chí Minh, Trường bổ túc Hữu nghị và Trường Hữu nghị 80. Các đơn vị này nguồn thu hầu như không đáng kể, nên ngoài việc tiết kiệm chi thường xuyên 10% và tận dụng nguồn tự thu, Bộ thực hiện việc đảm bảo nguồn trả lương tăng thêm khi thực hiện nguồn thu mới. Tuy nhiên, thủ trưởng các đơn vị này có trách nhiệm tổ chức công việc, sắp xếp tinh giản biên chế, bố trí hợp lý việc chi tiêu, tiết kiệm kinh phí ngân sách nhà nước cấp để đảm bảo hoạt động thường xuyên và trả lương cho người lao động.

Song song với các hoạt động trên, Bộ Giáo dục và Đào tạo đã lựa chọn một số cơ sở đào tạo và trường đại học trực thuộc Bộ làm thí điểm để rút kinh nghiệm triển khai cho toàn ngành. Ngày 25 - 03 - 2005, Bộ Giáo dục và Đào tạo có Quyết định số 1248/QĐ-BGD&ĐT-KHTC, từ tháng 02 - 2005 chỉ giao kinh phí chi thường xuyên bảo đảm chi cho 4 trường đại học là Trường Đại học Ngoại Ngữ Hà Nội, Trường Đại học Ngoại thương, Trường Đại học Kinh tế quốc dân, Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh. Riêng đối với Viện Đại học Mở Hà Nội, giao tự đảm bảo 100% kinh phí chi thường xuyên từ năm 2005. Đây là các trường đại học có điều kiện hơn so với các trường khác, cụ thể, có nguồn thu tương đối ổn định và tăng nhanh qua các năm, có khả năng khai thác nguồn thu sự nghiệp đảm bảo tự trang trải trên 50% tổng số chi hàng năm, thu nhập của giáo viên, cán bộ công nhân viên gấp từ 1,5 đến hơn 3 lần tiền lương từ ngân sách nhà nước cấp. Các trường công lập này đã triển khai xây dựng được phương án tự chủ tài chính của đơn vị, xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ. Vì thế việc lựa chọn các đơn vị này để thí điểm là có khả năng thực hiện được.

3. Những thuận lợi và khó khăn của cơ chế tự chủ tài chính trong các cơ sở đào tạo và trường đại học công lập

3.1. Thuận lợi

Về huy động nguồn vốn, các trường đó huy động được vốn từ cán bộ công nhân viên, từ các nhà đầu tư thông qua liên doanh, liên kết hoặc vay các tổ chức tín dụng để đầu tư xây dựng cơ bản, đổi mới trang thiết bị thí nghiệm, thực hành, học tập và nghiên cứu khoa học làm cho cơ sở vật chất của nhà trường khang trang, hiện đại hơn. Ngoài ra, các trường cũng đã chủ động trích lập quỹ đầu tư phát triển, mua sắm tài sản và xem là giải pháp nâng cao chất lượng học đi đôi với hành và cũng là cơ sở để mở rộng, phát triển hoạt động dịch vụ tạo nguồn thu, nâng mức thu nhập cho người lao động. Năm 2007, các trường của Bộ Công thương đã trích lập quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp là 47,474 tỷ đồng bằng 50% số ngân sách cấp cho đầu tư xây dựng cơ bản của khối giáo dục đào tạo và y tế (89 tỷ đồng).

Về mở rộng, khai thác và phát triển nguồn thu, nhiều trường đã mở rộng quy mô, đa dạng hóa các ngành nghề, cấp bậc đào tạo với nhiều hình thức đào tạo tập trung, đào tạo từ xa, một số trường lớn đã mời chuyên gia nước ngoài tham gia giảng dạy tại trường hoặc tổ chức liên kết với nước ngoài để mở trường hoặc tổ chức liên kết với nước ngoài để mở khoa, mở lớp đào tạo… Năm 2007, số thu của các đơn vị trong nước tăng bình quân 18% so với năm 2006. Bốn trường đại học của Bộ Công thương có số thu năm 2007 tăng so với năm 2006 là 36,1 tỷ đồng (tăng gần 30%). Ngoài ra, các trường đã có nhiều giải pháp về quản lý nội bộ, thực hành tiết kiệm chi phí như xây dựng các tiêu chuẩn, hệ số quy đổi giờ giảng lý thuyết, thực hành, thực tập, đơn giá giờ giảng… đã góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của đơn vị.

Về thu nhập tăng thêm của người lao động, các trường đã đổi mới hoạt động, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí tạo ra nguồn tăng thu nhập cho người lao động. Năm 2007, nhiều đơn vị có mức thu nhập tăng thêm từ 1 đến 2 lần tiền lương cấp bậc, chức vụ so với năm 2006.

Về xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, 100% các trường đã xây dựng và công bố công khai chế độ quản lý tài chính, chi thu nhập tăng thêm, chế độ công tác phí, điện thoại, xăng dầu, văn phòng phẩm, chế độ giáo viên, nghiên cứu khoa học, hoạt động dịch vụ, trích lập các quỹ… góp phần tăng cường công tác quản lý, sử dụng hiệu quả các nguồn lực, thúc đẩy các hoạt động tăng thu, tiết kiệm chi phí tại đơn vị.

3.2 Những tồn tại

Trong quá trình thực hiện cơ chế tự chủ tài chính các trường gặp phải nhiều vướng mắc, rất khó thực hiện:

Thứ nhất, cơ chế chính sách của nhà nước thiếu đồng bộ và có những bất cập nhất định, cụ thể, chậm đổi mới, chậm ban hành các văn bản hướng dẫn Nghị định 43/CP quy định, Bộ chủ quản phối hợp với các bộ để ra văn bản hướng dẫn lĩnh vực Bộ chủ quản phụ trách nhưng hầu như các bộ vẫn chưa có văn bản hướng dẫn. Việc phân cấp đầu tư, mua sắm tài sản, xây dựng cơ bản cho đơn vị tự thực hiện của Bộ chủ quản đã được thực hiện nhưng giá trị tài sản phân cấp mức thấp, nhiều định mức, tiêu chuẩn như định mức giờ giảng, chế độ thanh toán ngoài giờ… đã lạc hậu nhưng vẫn sử dụng làm hạn chế tính chủ động, tự chủ tài chính của các trường.

Nghị định 43/CP thực chất chỉ là giao quyền tự chủ cho các trường trong việc tổ chức chi, chưa giao quyền tự chủ về huy động nguồn lực tài chính từ học phí do người học đóng góp (học phí vãn thu theo mức được ban hành từ năm 1998). Đây thật sự là một bất cập lớn cho các trường trong việc chủ động tiềm kiếm, huy động nguồn lực tại chính cho đầu tư phát triển, thu hút nhân tài, xây dựng cơ sở vật chất nâng cao chất lượng đào tạo, trong khi ngân sách nhà nước chi cho giáo dục đào tạo hàng năm tăng không đáng kể. Quy định về chi đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB), mua sắm tài sản cố định (TSCĐ) thực sự chưa đúng bản chất của công tác đào tạo. Theo Nghị định số 43/CP thì số tiền chi đầu tư XDCB, mua TSCĐ phục vụ giảng dạy, thực hành, thực tập trong năm không được tính là chi phí thường xuyên, không dùng nguồn học phí để chi, làm cho việc đầu tư, mua sắm trong năm báo cáo gặp khó khăn, phức tạp (phải lập dự toán riêng trình Bộ phê duyệt và phải được Kho bạc Nhà nước chấp nhận thanh toán). Việc triển khai dự án xây dựng cơ bản gặp nhiều khó khăn do ngân sách nhà nước thường cấp 30% và đơn vị phải tự lo 70%...

Thời điểm chi và mức chi thu nhập tăng thêm là chưa hợp lý. Từ năm 2002, khi thực hiện Nghị định số 10/2002/NĐ-CP của Chính phủ, các trường đó thanh toán 100% thu nhập tăng thêm cho người lao động theo tháng, nhưng Nghị định 43/CP và các văn bản hướng dẫn lại quy định việc trả thu nhập tăng thêm chỉ được chi theo quý với mức tối đa bằng 60% số chênh lệch thu lớn hơn chi tiết kiệm được. Kết quả, hàng tháng nhà trường không đủ kinh phí để chi 100% thu nhập tăng thêm. Điều này không được người lao động chấp nhận, vì hàng tháng, mức thu nhập của họ bị giảm và phải chờ đợi đến khi cấp trên phê duyệt quyết toán mới được nhận, làm cho đời sống của người lao động gặp khó khăn. Ngoài ra, Nhà nước chưa có hướng dẫn, chưa có quy định cụ thể về việc liên doanh, liên kết, về tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành, chất lượng và kết quả hoạt động của đơn vị được giao quyền tự chủ nên việc triển khai, thực hiện cũng nhiều vướng mắc.

Thứ hai, tính chủ động của các trường trong việc thực hiện cơ chế tự chủ tài chính cũng mang tính hình thức. Một bộ phận không nhỏ cán bộ, viên chức, người lao động trong nhà trường chưa nhận thức đầy đủ nội dung, mục đích và yêu cầu về tự chủ tài chính, vẫn có tâm lý ỷ lại, trông chờ vào sự bao cấp của Nhà nước, của nhà trường, ngại thay đổi, e ngại động chạm đến những vấn đề phức tạp, liên quan đến nhiều cấp, nhiều lĩnh vực… Việc xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ cũng mang tính hình thức, chưa đưa ra quy định cụ thể về nội dung, mức chi hoặc việc chi trả thu nhập vẫn mang tính bình quân, chưa có giải pháp về chi trả thu nhập theo mức độ hiệu quả để hấp dẫn, thu hút người tài, người có năng lực, thực sự cũng thiếu các biện pháp quản lý, tiết kiệm chi, tăng thu, mới chỉ dừng lại ở mức là chủ trương, đường lối để phấn đấu thực hiện.

Cơ chế tự chủ tài chính của Nghị định 43/CP đã đưa đến một luồng sinh khí mới cho các cơ sở đào tạo và các trường nói chung, trường đại học nói riêng, giúp các trường phát huy mọi khả năng sẵn có của mình về trí tuệ, nguồn nhân lực, cơ sở vật chất để mở rộng quy mô, nâng cao chất lượng đào tạo. Tuy vậy, Nhà nước và các cơ quan có thẩm quyền cần phải sớm giải quyết những tồn tại của hoạt động hiện hành mà đưa ra một cơ chế, chính sách tự chủ tài chính ở các cơ sở đào tạo và từng đại học công lập một cách đồng bộ và nhất quán, có sự phân cấp và phân công cụ thể, đặc biệt là phải có sự phân công trách nhiệm quản lý mang tính trọng trách độc lập, nằm dưới sự giám sát, kiểm tra của tập thể.

Bên cạnh đó, dù mở rộng cơ chế tự hoạch toán nhưng ở tại mỗi cơ sở, mỗi trường phải có sự cân đối tài chính một cách cụ thể ở mỗi đơn vị chức năng, giảm tránh sự chuyên quyền, phân lệch, sự phân bố không đều, không thoả đáng làm ảnh hưởng đến quyền lợi của người lao động, gây ra tình trạng mất đoàn kết nội bộ, đồng thời lại triệt tiêu ý thức sáng tạo lao động trong các cơ quan hiện hành…

Với những kết quả đã đạt được, có thể khẳng định rằng, việc giao quyền tự chủ cho các nhà trường là đúng hướng, hợp quy luật. Song, để tạo dựng hình ảnh cuả nhà trường trước xã hội, khu vực và quốc tế, đòi hỏi Nhà nước và mỗi trường phải tiếp tục đổi mới cơ chế, cách thức hoạt động tài chính phù hợp với cơ chế thị trường trong điều kiện hội nhập quốc tế về giáo dục. Đây là một yêu cầu cấp bách và lâu dài, đồng thời cũng là giải pháp hữu hiệu, quan trọng trong việc huy động tối đa các nguồn lực cho việc xây dựng thương hiệu, uy tín, chất lượng của các cơ sở đào tạo và trường đại học công lập.