Một số đề xuất đưa vào nội dung Luật về quản lý bờ biển nước ta

Những khó khăn, bất cập

Về môi trường, nhiều vấn đề đang ngày càng nổi cộm, như tỉ lệ tăng dân số tại vùng ven biển rất cao; suy giảm các tài nguyên sinh học, trong đó có nguồn lợi thủy sản; suy thoái các hệ sinh thái quan trọng; suy thoái đất canh tác ven biển do nhiễm mặn hoặc phèn hóa, do mất thảm thực vật… Đặc biệt, những năm gần đây thời tiết khí hậu diễn biến phức tạp, các cơn bão đổ bộ trực tiếp vào nước ta ngày càng nhiều và có cường độ lớn hơn; sự cố dầu tràn vào bờ biển các tỉnh miền Trung và miền Nam trên diện rộng; tai nạn đường biển gia tăng theo thời gian.

Về xã hội, sự gia tăng dân số tại vùng ven biển cao hơn so với cả nước cũng là một áp lực lớn lên vùng ven biển. Công tác tuyên truyền, giáo dục để nâng cao nhận thức của các cấp, các ngành và nhân dân về vị trí, vai trò của biển chưa đầy đủ, nên chưa tích cực tổ chức triển khai thực hiện tốt các nhiệm vụ liên quan đến biển. Thiếu nhận thức và hiểu biết các vấn đề, các nội dung liên quan đến quản lý và sử dụng các tài nguyên biển, dẫn đến nhiều hoạt động khai thác biển được triển khai, đe dọa đến tính bền vững của vùng biển.

Về kỹ thuật, nước ta đang thiếu kiến thức và kỹ năng trong đánh giá các quá trình động lực học biển, tác động của các hoạt động xây dựng ở vùng biển, đánh giá tác động môi trường, lập kế hoạch và triển khai các hoạt động nâng cao nhận thức. Thông tin phục vụ quản lý vùng biển còn thiếu, đặc biệt các thông tin, dữ liệu về các tài nguyên sinh học, chỉ thị môi trường và các thông tin viễn thám từ các ảnh vệ tinh chi tiết.

Chính sách, pháp luật về biển chủ yếu điều chỉnh các lĩnh vực chuyên ngành còn mang tính phân tán, chồng chéo lẫn nhau, gây khó khăn cho việc áp dụng. Chưa có một văn bản quy phạm pháp luật tổng thể với tính chất là một đạo luật, có vai trò như là hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về biển, quy định và điều chỉnh các vấn đề liên quan đến các nội dung quản lý nhà nước về biển; việc xác định rõ phạm vi, chế độ pháp lý của từng vùng biển và thềm lục địa của Việt Nam; vấn đề bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán và lợi ích quốc gia trên biển; bảo vệ quốc phòng an ninh, an toàn và trật tự trên biển khai thác tài nguyên và bảo vệ môi trường biển… dẫn đến thực thi pháp luật về biển còn gặp khó khăn. Nhiều quy định còn mang tính áp đặt hành chính, thiếu các quy định dựa trên nền tảng kỹ thuật.

Mô hình quản lý nhà nước theo ngành có hạn chế bởi sự quản lý chuyên sâu vào từng ngành cụ thể để có tối đa các ưu đãi, ưu thế, lợi ích cho riêng ngành mình, vì thế thiếu sự hợp tác, lồng ghép có hiệu quả trong việc thực hiện chức năng quản lý; hơn nữa cách quản lý theo ngành này bộc lộ sự bất cập là chồng chéo về trách nhiệm, dẫn đến tình trạng “biển mở cho tất cả” gây tác động xấu cho bảo đảm phát triển bền vững. Bộ máy quản lý biển được tổ chức không thống nhất ở phần hạ tầng. Phân cấp về tài chính và năng lực quản lý yếu ở cấp địa phương khác nhau nên thường quản lý không thống nhất, chồng chéo về trách nhiệm và lãng phí về đầu tư tài chính, thiết bị. Trên một vùng biển có nhiều lực lượng cùng thực hiện một nhiệm vụ. Một số cơ quan, ban ngành có mâu thuẫn về quyền lợi trong khai thác và sử dụng TN&MT biển. Các mâu thuẫn nảy sinh ngay từ giai đoạn lập kế hoạch, thể hiện sự thiếu liên kết và hài hòa giữa các quyền lợi trước mắt và lâu dài và giữa các ngành và địa phương. Trong khi đó, khung luật pháp và việc thi hành pháp luật không có điều khoản để kiểm soát và giải quyết các mâu thuẫn và tranh chấp nêu trên. Mô hình tổ chức quản lý theo lãnh thổ của địa phương có mặt hạn chế: Các địa phương được giao quyền tập trung vào phạm vi đất liền là các huyện ven biển, hơn nữa các địa phương chưa được giới thiệu và áp dụng phương thức quản lý tổng hợp đới bờ. Vì vậy gặp nhiều khó khăn trong hoạch định chiến lược, kế hoạch phát triển biển tổng hợp và hạn chế trong phối hợp hoạt động của các ngành trong địa bàn của cùng địa phương và với các địa phương khác; thiếu hiểu biết về quản lý đới bờ, nhất là ở huyện, xã. Thiếu năng lực về thanh tra, kiểm soát và cưỡng chế xử lý vi phạm. Việc phê duyệt kế hoạch, các vấn đề liên quan đến quản lý TN&MT vùng biển chưa được xem xét một cách công bằng và minh bạch giữa các ngành, dẫn đến những hạn chế trong việc triển khai các kế hoạch phát triển vùng biển.

Một số đề xuất

Kinh nghiệm quản lý đê biển ở nhiều vùng bờ biển trong nước và trên thế giới cho thấy, các nội dung cần xem xét đưa vào Luật TN &MT biển được đề xuất như sau:

Quản lý vùng đệm ven biển: “Nghiêm cấm các hoạt động đầu tư mới như xây dựng cầu cống, đường sá, nhà cửa, cột điện, các công trình kiến trúc khác cho việc phát triển kinh tế, xã hội và đời sống dân sinh trong khu bờ là vùng đệm ven biển”; “Nghiêm cấm mọi hành vi của tổ chức và cá nhân ngăn chia để chiếm dụng vùng đệm như bãi biển, cát, bãi triều lầy… phục vụ mục đích riêng, trong đó bao gồm cả việc kinh doanh, tư lợi”.

Ổn định bờ biển tại vùng đệm bị xói lở: “Nhà nước ưu tiên hỗ trợ và khuyến khích đầu tư việc áp dụng các giải pháp công nghệ tiên tiến “công nghệ mềm” và các biện pháp “phi công trình và thân thiện với môi trường”; “Nghiêm cấm hoạt động biến đổi bãi biển tự nhiên sang mục đích sử dụng làm sân tennis, các vuông nuôi thủy sản, đường ven biển tại các bãi biển đang bị xói lở hoặc có nguy cơ xói lở”; “Cần mở rộng vùng bảo vệ cửa đê biển thành một dải rộng, có lõi là đê biển, có vùng đệm của đê; từng bước bồi đắp cát trong đê để tạo đụn, nuôi bãi ngoài đê và có các biện pháp phủ xanh vùng đệm của đê bằng trồng cây, tạo dải thực vật phòng hộ”.

Quản lý vùng đệm ở vùng bờ biển bồi tích: “Không quy hoạch, bố trí dân cư, không quai đê lấn biển và cấp phép xây dựng đối với các công trình kiến trúc và hạ tầng cơ sở, nhà cửa, đường sá giao thông… ở vùng đất ven biển nơi có nền địa chất và địa mạo chưa ổn định”.

Quản lý các khu bảo tồn ở vùng đệm ven biển, đảo:“Nhà nước thống nhất áp dụng quy chế quản lý đối với các khu bảo tồn thiên nhiên ven biển (gọi tắt là khu bảo tồn (KBT) trong vùng đệm ven biển. Khai thác nguồn lợi tư nhiên ở các KBT chỉ được tiến hành ở các vùng của KBT trong cơ chế đồng quản lý của Ban quản lý KBT, chính quyền địa phương và cộng đồng địa phương”.

Bảo đảm an toàn và sự tồn tại lâu dài của các công trình kiến trúc, giao thông ven biển:“Khoảng cách được phép xây dựng của các công trình ven biển đến mép trong vùng đệm, tùy thuộc vào quy mô và loại hình kiến trúc. Nhà nước có trách nhiệm ban hành các quy định về khoảng cách này áp dụng cho các đối tượng kiến trúc và giao thông khác nhau; các tổ chức hành nghề trong lĩnh vực tư vấn quy hoạch; UBND các địa phương giáp biển sẽ dựa váo các quy định về khoảng cách này để quy hoạch và cấp phép xây dựng tại vùng đất ven biển, giáp vùng đệm”.

Khai thác sử dụng bờ biển cho các mục đích khác nhau, thân thiện với môi trường:“Người dân địa phương được phép khai thác thủy sản tự nhiên trong vùng đệm bờ biển bằng các biện pháp khai thác truyền thống và thân thiện môi trường, khai thác theo mùa vụ của từng loài và tuân thủ các quy định của ngành Thủy sản”; “Khuyến khích hoạt động dịch vụ du lịch phi công trình nhằm thụ hưởng sinh thái và cảnh quan ven biển, như hoạt động du lịch thăm quan cảnh quan, cắm trại và tắm biển”.

Nghiên cứu, xác định bờ biển theo vùng miền, xác định vùng đệm; xây dựng tiêu chuẩn và các biện pháp quản lý:“Bộ TN&MT chủ trì nghiên cứu và ban hành chỉ tiêu để xác định ranh giới trong của hành lang vùng đệm bờ biển, áp dụng cho tỉnh ven biển thuộc các vùng miền có điều kiện địa lý và địa mạo khác nhau”; “Bộ TN&MT phối hợp với các bộ như Xây dựng, GTVT, NN&PTNT, nghiên cứu ban hành các quy định về khoảng cách đến ranh giới trong của vùng đệm ven biển, áp dụng cho việc quy hoạch và cấp phép xây dựng cho các công trình kinh tế, xã hội và dân sinh ven biển”.

Quản lý tỉnh, liên tỉnh và liên ngành: “Các tỉnh ven biển tổ chức xây dựng kế hoạch quản lý đường bờ của tỉnh trong khuôn khổ Quản lý tổng hợp đới bờ của tỉnh. Quản lý bờ biển cần được coi như một đối tượng ưu tiên trong chương trình Quản lý tổng hợp của tỉnh”; “Các tỉnh liền kề có cùng giải ven biển nơi mà đường bờ, tuyến đê của họ bị xói lở, xâm thực hoặc có chung hệ sinh thái có giá trị đặc biệt được quy hoạch làm KBT (Vườn quốc gia hay khu dự trữ sinh quyển) cần xây dựng quy hoạch vùng để đồng quản lý. Ủy ban liên tỉnh về quản lý bờ biển, tuyến đê hay KBT cần được thành lập với sự tham gia của Bộ NN&PTNT, Bộ TN&MT. Chính phủ cân đối ngân sách hỗ trợ cho việc thực hiện quy hoạch vùng giữa các tỉnh”.

Vai trò của Chính phủ: “Chính phủ (Bộ KH&ĐT, Bộ Tài chính) có trách nhiệm cân đối ngân sách, hỗ trợ các địa phương và vùng ven biển thực hiện các kế hoạch quản lý bờ biển của tỉnh và của vùng”; “Chính phủ (Bộ TN&MT) có trách nhiệm tổ chức hướng dẫn và kiểm tra, giám sát việc thực hiện quản lý bờ biển ở các địa phương ven biển”; “Chính phủ (Bộ TN&MT, Bộ NN&PTNT) hỗ trợ các địa phương tổ chức tập huấn, tăng cường năng lực và nhận thức cộng đồng về quản lý bờ biển”.

Vai trò của các tổ chức xã hội, nghề nghiệp:“Tham gia đào tạo, tuyên truyền nâng cao nhận thức cho cộng đồng từ nguồn tài trợ quốc tế của các tổ chức quốc tế”; “Xây dựng các mô hình sinh kế bền vững trong vùng bờ: Khai thác khôn khéo tài nguyên thủy sản tự nhiên, nuôi ong, du lịch sinh thái: Lữ hành, cắm trại kết hợp với văn hóa”; “Tham gia các dự án ODA của các cơ quan Chính phủ chủ trì với vai trò là đối tác, tổ chức cung cấp dịch vụ kỹ thuật”.

Hợp tác quốc tế và khu vực: “Học tập, trao đổi kinh nghiệm và chuyên gia trong xây dựng văn bản pháp quy dưới luật: hướng dẫn, quy phạm kỹ thuật”; “Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ quản lý và chuyên môn ở các cấp, trung ương và tỉnh”; “Phối hợp tổ chức thực hiện các dự án vay ODA ưu đãi nhằm chuyển giao, ứng dụng công nghệ tiên tiến về chống xói lở, ổn định đường bờ quan trọng cũng như xây dựng chính sách và đào tạo./.