Kinh nghiệm cải cách của Nhật Bản và việc xây dựng mô hình chính quyền địa phương ở Việt Nam

Trên cơ sở đó, Luật Tự trị địa phương ban hành năm 1947, là văn bản pháp lý quan trọng quy định về tổ chức, hoạt động, chức năng và quyền hạn của các cơ quan ở địa phương. Theo quy định của Luật này, chính quyền địa phương của Nhật Bản có một số đặc điểm chính như sau: thứ nhất, được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tự trị địa phương. Nguyên tắc này đảm bảo quyền tự chủ của chính quyền địa phương khi thực hiên chức năng, nhiệm vụ của mình cũng như hạn chế sự can thiệp của chính quyền trung ương vào các công việc của địa phương; thứ hai, mô hình chính quyền được tổ chức theo hai cấp: Cấp vùng (prefectures) và cấp địa phương (municipalities). Mỗi cấp gồm có hội đồng và cơ quan hành pháp được tổ chức theo nguyên tắc bầu cử trực tiếp; thứ ba, chức danh tỉnh trưởng (governor) và thị trưởng (mayor) được bầu cử trực tiếp; thứ tư, chính quyền địa phương bên cạnh việc thực hiện các thẩm quyền chung mà pháp luật đã quy định cụ thể thì còn được trao quyền thực hiện các hoạt động mà pháp luật chưa quy định nếu hoạt động đó là vì lợi ích của người dân địa phương. Quy định này, tạo cho chính quyền địa phương sự chủ động, sáng tạo và đáp ứng nhanh chóng các yêu cầu của nhân dân.

Trong 100 năm qua, các cuộc cải cách tiêu biểu của Nhật Bản về hệ thống chính quyền địa  phương được thực hiện như sau:

a) Cuộc cải cách thứ nhất là tiến hành việc sáp nhập cấp chính quyền cấp cơ sở

Việc sáp nhập này được thực hiện lần thứ nhất năm 1888 - 1889 được gọi là cải cách thời Minh Trị, thông qua việc sáp nhập các đơn vị hành chính cấp cơ sở, và số lượng đã giảm xuống 1/5 (từ 71.314 xuống còn 15.859 đơn vị hành chính cấp cơ sở). Lần sáp nhập lớn thứ hai được thực hiện từ năm 1953 đến năm 1961 - thời Showa - đã giảm số lượng đơn vị hành chính cấp cơ sở xuống còn 3.472 đơn vị. Lần sáp nhập thứ ba được thực hiện từ năm 1999 đến năm 2006 (thời Heiwa), số lượng đơn vị hành chính cấp cơ sở đã giảm thêm được một nửa. Kết quả là sau ba cuộc sáp nhập lớn, hiện nay Nhật Bản chỉ có 47 đơn vị hành chính cấp vùng và khoảng 1.800 đơn vị hành chính cấp cơ sở[1]. Việc tiến hành sáp nhập các đơn vị hành chính cấp cơ sở đã có ý nghĩa quyết định trong việc hoàn thiện hệ thống chính quyền địa phương; giảm các chi phí quản lý cho quản lý hành chính, đảm bảo nguồn lực tài chính, nhân sự cho địa phương, nhất là trong các lĩnh vực quản lý đòi hỏi chí phí đầu tư cao, hay cần phải có sự phối kết hợp quản lý ở địa bàn rộng để có thể phát huy được nội lực của từng địa phương như vấn đề xử lý rác thải, cung cấp nước, vệ sinh y tế… Ngoài ra, để nâng cao năng lực quản lý cho chính quyền cấp cơ sở, Nhật Bản đã chú trọng vào việc nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ địa phương cùng với việc ứng dụng khoa học kỹ thuật vào quản lý, đảm bảo khả năng thực hiện hoạt động quản lý của chính quyền cấp cơ sở trong địa giới hành chính rộng hơn.

b) Đẩy mạnh phân cấp quản lý

Hiến pháp năm 1946 và Luật Tự trị địa phương năm 1947 là văn bản pháp lý quan trọng quy định về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương với mục tiêu xây dựng một hệ thống chính quyền địa phương độc lập thay cho mô hình tập trung quyền lực thời Minh Trị. Tuy nhiên chính quyền địa phương của Nhật Bản vẫn còn mang nhiều dấu hiệu của tập trung quyền lực, mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và địa phương chưa được quy định rõ. Đặc biệt, với sự tồn tại của hệ thống các cơ quan được ủy nhiệm chức năng, các thị trưởng không được thực hiện chức năng, nhiệm vụ độc lập mà thường là thực hiện chức năng của một cơ quan hay tổ chức đại diện của chính quyền trung ương ở địa phương. Bên cạnh đó, vai trò của Bộ Nội vụ trong việc thực hiện hoạt động giám sát và điều hành hoạt động của chính quyền cấp vùng và cấp cơ sở thể hiện sự phụ thuộc của địa phương về cơ cấu tổ chức. Hơn nữa, trong lĩnh vực ngân sách, chính quyền địa phương chưa được đảm bảo nguồn thu để chủ động trong việc chi tiêu ngân sách địa phương. Do đó, Nhật Bản đã tiến hành việc xóa bỏ hệ thống cơ quan ủy nhiệm chức năng ở địa phương vào năm 1991 và thực hiện các chương trình cải cách tài chính như: xóa bỏ ngân quỹ trợ cấp quốc gia; chuyển một số các nguồn thu chung như thuế địa phương và phân bổ thuế địa phương; thực hiện các biện pháp nhằm đơn giản hóa các thủ tục và điều kiện trợ cấp ngân sách cho địa phương. Trước yêu cầu đó, Nhật Bản đã ban hành Luật Tăng cường phân cấp quản lý năm 1995 với mục đích đẩy mạnh việc phân quyền cho chính quyền địa phương và hạn chế sự can thiệp của chính quyền trung ương vào công việc của chính quyền địa phương. Để thực hiện được mục tiêu này, Ủy ban Tăng cường phân cấp được thành lập, có kế hoạch tăng cường phân cấp để tiến hành những mục tiêu mà Luật Tăng cường phân cấp đã đề ra[2]. Ngoài ra, Luật Tự trị địa phương được sửa đổi năm 2004 đã quy định cụ thể, chi tiết hơn các hình thức can thiệp của chính quyền trung ương đối với địa phương, điều này thể hiện rõ yêu cầu của việc phân cấp quản lý là xác định rõ quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền mỗi cấp.

Quá trình thực hiện phân cấp quản lý của Nhật Bản luôn được tổ chức nghiên cứu, đánh giá và có những thay đổi cho phù hợp với điều kiện thực tiễn. Sau 15 năm thực hiện phân cấp quản lý, Luật Tăng cường phân cấp quản lý được sửa đổi năm 2006 quy định về định hướng phân cấp trong các nội dung sau: (i) chuyển giao quyền lực cho chính quyền địa phương; (ii) hợp lý hóa   các quy định về lĩnh vực thuế quan trọng của chính quyền địa phương cũng như sự can thiệp của chính quyền trung ương, (iii) kiểm tra các vấn đề liên quan đến hệ thống tài chính, ví dụ như như trợ cấp ngân sách quốc gia và  hệ thống chia sẻ bắt buộc, phân bổ thuế địa phương và phân phối nguồn thu thuế giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương và (iv) thành lập và củng cố hệ thống hành chính chính quyền địa phương nhằm tăng cường quyền tự chủ của công dân[3].

c) Chương trình “Ba cải cách” năm 2002 - 2006

Chính quyền địa phương đóng vai trò quan trọng trong việc cung cấp các dịch vụ hành chính công, tuy nhiên nguồn thu từ thuế của địa phương chỉ chiếm 39% trên tổng số nguồn thu thuế của trung ương. Tỉ lệ nguồn thu của trung ương đối với địa phương là 3:2 trong khi đó tỉ lệ chi phí của trung ương và địa phương cho các dịch vụ công là 2:3, như vậy, chính quyền địa phương không đảm bảo được nguồn thu để thực hiện các nhiệm vụ chi của mình, điều đó tạo ra sự phụ thuộc của chính quyền địa phương trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ. Chương trình “Ba cải cách” với mục tiêu là xây dựng một hệ thống cơ quan hành chính địa phương độc lập và tự chủ thông qua việc chuyển giao thẩm quyền từ trung ương cho địa phương, thực hiện ba nội dung chính như sau: 1) cải cách hệ thống trợ cấp quốc gia nhằm xóa bỏ toàn bộ hoặc cắt giảm trợ cấp cho địa phương; 2) Xem xét lại việc phân bổ nguồn thu thuế bao gồm cả việc chuyển giao nguồn thu cho địa phương; 3) Sửa đổi luật phân bổ thuế địa phương. Nhìn chung, ba nội dung cải cách đều nhằm mục đích tăng nguồn thu cho địa phương, giảm sự phụ thuộc của địa phương vào trung ương, để địa phương có thể chủ động, sáng tạo trong việc sử dụng nguồn thu, chi một cách hợp lý, phù hợp với điều kiện phát triển của mỗi địa phương.

Như vậy, với số dân khoảng 127 triệu người, Nhật Bản đã xây dựng được một hệ thống chính quyền địa phương gọn nhẹ, tự chủ, độc lập, hoạt động có hiệu lực và hiệu quả thông qua việc thiết lập mô hình chính quyền hai cấp, mở rộng địa bàn quản lý của chính quyền cấp cơ sở cùng với việc giảm số lượng đơn vị hành chính cấp cơ sở, tăng quyền tự chủ trong sử dụng ngân sách địa phương. Bên cạnh đó, việc nâng cao năng lực của đội ngũ công chức ở địa phương thông qua việc sửa đổi các quy định về tuyển dụng, sử dụng và đào tạo đội ngũ công chức được Nhật Bản xác định là một trong những điều kiện tiên quyết để chính quyền địa phương có thể đáp ứng đươc yêu cầu quản lý trong một phạm vi rộng hơn, với số lượng dân cư lớn hơn.

2. Mô hình chính quyền địa phương ở Việt Nam

Kể từ những năm 1990, qua hơn 20 năm thực hiện cải cách hành chính, hệ thống chính quyền địa phương của Việt Nam đã có những thay đổi, chuyển biến tích cực, phát huy vai trò chủ động của địa phương trong việc phát huy các tiềm lực, thế mạnh của địa phương. Hiến pháp 1992 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2003 là hai văn bản pháp lý quan trọng quy định về tổ chức và hoạt động của HĐND, UBND các cấp và các cơ quan chuyên môn (sau đây gọi chung là các cơ quan nhà nước ở địa phương). Hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương có một số đặc điểm nổi bật sau: thứ nhất, được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, nghĩa là tổ chức theo một hệ thống thứ bậc cấp trên - cấp dưới và có quan hệ qua lại phụ thuộc, tác động lẫn nhau; thứ hai, được tổ chức theo mô hình ba cấp gồm có cấp tỉnh, huyện và xã;  thứ ba, Chủ tịch UBND do HĐND cùng cấp bầu ra, và là thành viên của HĐND cùng cấp; thứ tư, chỉ thực hiện những quyền hạn và nhiệm vụ do pháp luật quy định cụ thể.

So sánh với hệ thống chính quyền địa phương của Nhật Bản, chính quyền địa phương của Việt Nam có sự khác biệt rõ rệt trong nguyên tắc tổ chức và hoạt động. Hệ thống chính quyền địa phương ở Việt Nam được tổ chức theo mô hình ba cấp. Cũng giống như Nhật Bản, Việt Nam đã thực hiện nhiều chương trình cải cách về địa giới hành chính (sáp nhập, chia, tách) và sửa đổi các văn bản pháp lý liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, qua quá trình cải cách sau 20 năm, số lượng các đơn vị hành của Việt Nam đã tăng lên đáng kể, ví dụ như cấp xã tăng hơn 1.210 đơn vị, cấp huyện tăng hơn 175 đơn vị, và cấp tỉnh tăng 23 đơn vị[4] (xem bảng).

Mặc dù các hoạt động phân cấp về ngân sách, đầu tư, y tế, giáo dục đã được Nhà nước chú trọng hơn, ví dụ như Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 đã trao quyền quyết định về dự toán ngân sách địa phương cho HĐND cấp tỉnh quyết định (Điều 25), tuy nhiên, các cơ quan nhà nước ở địa phương còn bộc lộ nhiều hạn chế nhất định.

Việt Nam đang trong quá trình xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn thiện, đồng bộ và thống nhất nhằm mục đích xây dựng một xã hội công bằng, dân chủ và văn minh. Do đó, cải cách hệ thống chính quyền địa phương ở Việt Nam là một trong những yêu cầu đổi mới tất yếu trong thời kỳ hội nhập, đặc biệt kể từ khi Việt Nam trở thành thành viên chính thức của Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) năm 2007.

Yêu cầu về xây dựng một hệ thống chính quyền địa phương hoạt động có hiệu lực và hiệu quả, có trách nhiệm, minh bạch đã được đề cập đến trong chương trình cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010 và tiếp tục được khẳng định trong giai đoạn 2011-2020. Hơn nữa, yêu cầu cấp thiết hiện nay là tiến hành việc nghiên cứu, sửa đổi Hiến pháp 1992, trong đó mô hình chính quyền địa phương là một trong các nội dung quan trọng cần nghiên cứu, sửa đổi: “sửa đổi, bổ sung các quy định về tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương theo hướng nghiên cứu xác định rõ hơn địa vị pháp lý của chính quyền địa phương, mô hình tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, cơ chế phân cấp, phân quyền giữa trung ương với địa phương[5], Bên cạnh đó, qua hơn một năm thực hiện Nghị quyết số 26/2008/QH12 về áp dụng thí điểm không tổ chức HĐND được trên địa bàn 10 tỉnh, 99 huyện và 483 xã, Chính phủ đã có báo cáo đánh giá việc thí điểm đã đạt kết quả cao và kiến nghị áp dụng chính thức mô hình này. Do đó, hệ thống pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước nói chung và hệ thống chính quyền địa phương nói riêng cần được nghiên cứu, sửa đổi cho phù hợp với yêu cầu thực tiễn.

Việc xây dựng một hệ thống chính quyền địa phương gọn nhẹ, giảm chí phí quản lý đã được nhiều địa phương như Thành phố Hồ Chí Minh hay Đà Nẵng kiến nghị. Nhìn chung, các kiến nghị đều tập trung vào việc tổ chức lại hệ thống cơ quan nhà nước ở địa phương bằng việc không thành lập HĐND cấp huyện và xã, giảm số lượng đầu mối các cơ quan chuyên môn, xây dựng mô hình cơ quan một cửa liên thông. Nhìn chung, có ba phương hướng đổi mới tổ chức được đề xuất như sau:

- Không tổ chức HĐND cấp xã như hiện nay và duy trì tổ chức UBND cấp xã. UBND cấp xã sẽ chịu sự giám sát của HĐND cấp huyện. Những người theo quan điểm này đều xuất phát từ nguyên nhân HĐND cấp xã hoạt động kém hiệu quả, hay hoạt động chồng chéo, trùng lắp về chức năng giữa UBND và HĐND cấp xã. Cách thức tổ chức này có thể sẽ vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ, hơn nữa, chức danh Chủ tịch xã sẽ được tiến hành bầu theo hình thức nào, và Chủ tịch xã có bắt buộc phải là thành viên của HĐND theo như quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 không, đó là những vấn đề cần được nghiên cứu khi áp dụng mô hình này;

- Không tổ chức HĐND cấp huyện vì được coi là một cấp trung gian. Chỉ tổ chức HĐND cấp tỉnh và cấp xã vì cấp xã là cấp chính quyền cơ sở, do đó, mô hình HĐND cấp xã cần được duy trì để đảm bảo phát huy yếu tố dân chủ ở địa phương. Tuy nhiên, nếu theo cách thức này thì cũng phải xác định rõ cơ cấu tổ chức, địa vị pháp lý của UBND cấp huyện cũng như mối quan hệ giữa UBND cấp huyện với HĐND cấp tỉnh và HĐND cấp xã, chức danh Chủ tịch UBND cấp huyện;

- Không tổ chức HĐND ở hai cấp huyện và xã để giảm bớt chi phí quản lý[6].  Tuy nhiên, nếu tổ chức theo phương án này thì cấu trúc chính quyền địa phương bị phá vỡ, hơn nữa sẽ là một thách thức lớn đối với HĐND cấp tỉnh trong việc thực hiện hoạt động giám sát với điều kiện thiếu đội ngũ cán bộ chuyên trách và có năng lực như hiện nay. Ngoài ra, sẽ phát sinh nhu cầu thành lập các văn phòng chi nhánh của HĐND cấp tỉnh để đảm bảo hoạt động quản lý trong một phạm vi rộng. Hơn nữa, tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính, cơ quan chấp hành của HĐND ở cấp huyện và xã sẽ được tiến hành theo mô hình nào cũng cần được nghiên cứu xem xét để đảm bảo hiệu quả trong quản lý.

Qua nghiên cứu so sánh với mô hình tổ chức chính quyền địa phương cũng như các kinh nghiệm cải cách và thực hiện phân cấp của Nhật Bản, xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam được đề xuất như sau:

Thứ nhất, nên tổ chức hệ thống chính quyền địa phương hai cấp là cấp tỉnh và cấp huyện, trong đó cấp huyện sẽ đóng vai trò là cấp chính quyền cơ sở. Nghĩa là tiến hành xóa bỏ hệ thống HĐND và UBND cấp xã để tiết kiệm chi phí quản lý, khắc phục tình trạng thiếu nguồn cán bộ có trình độ, năng lực quản lý ở cấp xã như hiện nay, xóa bỏ tình trạng cục bộ địa phương ở các xã, bên cạnh đó, UBND cấp huyện có thể thành lập các văn phòng chi nhánh của UBND dựa trên mật độ dân cư, diện tích quản lý để đảm bảo cung cấp các dịch vụ quản lý một cách hiệu quả nhất. Hơn nữa, thông qua các văn phòng chi nhánh, việc luân chuyển cán bộ được thực hiện đơn giản và hiệu quả hơn (Xem mô hình đề xuất).

Thứ hai, nên áp dụng chế độ bầu cử trực tiếp chức danh Chủ tịch UBND cấp huyện và cấp tỉnh, bởi vì chế độ bầu cử trực tiếp là một chế độ phản ánh giá trị dân chủ cao cũng như phát huy được tinh thần trách nhiệm của những nhà quản lý trước nhân dân. Hơn nữa, theo quy định hiện hành, chế độ làm việc của UBND là theo chế độ lãnh đạo tập thể, cá nhân phụ trách nên không phát huy được hết vai trò chủ động cũng như nâng cao trách nhiệm của cá nhân lãnh đạo. Hơn nữa, mô hình bầu cử trực tiếp này còn hạn chế sự chồng chéo, phụ thuộc của UBND trong mối quan hệ với HĐND cùng cấp.

Thứ ba, nên xóa bỏ quy định Chủ tịch UBND đồng thời là thành viên của HĐND cùng cấp cũng như các chức danh và quy định tỉ lệ đại biểu chuyên trách để nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND, tránh tình trạng đại biểu HĐND đồng thời là người giữ chức vụ trong các cơ quan nhà nước ở địa phương. Hoạt động giám sát của HĐND chỉ thực sự phát huy hiệu quả cao khi được tách rời với hoạt động hành pháp của các cơ quan hành chính nhà nước.

Thứ tư, pháp luật cần quy định rõ mối quan hệ giữa các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương với các cơ quan nhà nước ở địa phương, để ngăn chặn tình trạng can thiệp vào hoạt động của địa phương cũng như việc đùn đẩy trách nhiệm giữa trung ương và địa phương, qua đó nâng cao tính chủ động sáng tạo cho địa phương.

Thứ năm, cần nghiên cứu tổ chức thực hiện hoạt động phân cấp quản lý nhà nước, đặc biệt là trong lĩnh vực ngân sách để đảm bảo nâng cao tính tự chủ trong quản lý của địa phương, ví dụ nghiên cứu sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 để đảm bảo tăng nguồn thu cho địa phương.

Chính quyền địa phương có vai trò quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước cũng như trong việc cung cấp các dịch vụ công cho nhân dân, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức được thực hiện trong thực tiễn. Do đó, việc xây dựng một hệ thống chính quyền gọn nhẹ, hoạt động có trách nhiệm, công khai, minh bạch và hiệu quả đòi hỏi sự nghiên cứu xem xét tổng thể hệ thống pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và hoạt động cũng như các điều kiện thực tiễn để có giải pháp cải cách hợp lý và khả thi.

[1]Quá trình sáp nhập cấp cơ sở ở Nhật Bản, Kiyotaka YOKOMICHI, Học viện quốc gia về Nghiên cứu chính sách (GRIPS), trang 2.

[2]Xem 15 năm thực hiện phân cấp của Nhật Bản, Hiroshi IKAWA, Trung tâm Hội đồng của chính quyền địa phương về quan hệ quốc tế (Clair), Viện Nghiên cứu so sánh trong quản trị địa phương (COSLOG), Học viện quốc gia về Nghiên cứu chính sách (GRIPS) của Nhật Bản. http://www.clair.or.jp/j/forum/honyaku/hikaku/pdf/up-to-date_en4.pdf

[3] New Omnibus Decentralization Law, 2000

[4] Xem: Việt Nam 20 năm đổi mới và phát triển 1986-2005, Tổng cục Thống kê,  http://www.gso.gov.vn/default.aspx?tabid=418&ItemID=4326

[5] Tờ trình Quốc hội, số 11/TTr-UBTVQH13, ngày 02/8/2011, trang 5