Hoàn thiện pháp luật đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam hiện nay

1. Nội dung cơ bản về khung pháp lý thực hiện ĐTM ở Việt Nam hiện nay

1.1. Trách nhiệm lập đánh giá tác động môi trường (ĐTM) và cáccấp độ ĐTM

Theo Luật Bảo vệ môi trường 2005, có 3 loại hoạt động ĐTM sau đây:

- Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC): là việc phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của dự án chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển trước khi phê duyệt nhằm bảo đảm phát triển bền vững ¹. ĐMC được áp dụng đối với các đối tượng sau:

+ Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội cấp quốc gia. Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực trên quy mô cả nước.

+ Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), vùng.

+ Quy hoạch sử dụng đất; bảo vệ và phát triển rừng; khai thác và sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác trên phạm vi liên tỉnh, liên vùng.

+ Quy hoạch phát triển vùng kinh tế trọng điểm.

+ Quy hoạch tổng hợp lưu vực sông quy mô liên tỉnh ².

- Đánh giá tác động môi trường (ĐTM): là việc phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra các biện pháp bảo vệ môi trường khi triển khai dự án đó ³. Theo quy định tại Điều 18 Luật Bảo vệ môi trường thì chủ các dự án sau đây phải lập báo cáo ĐTM:

+ Dự án công trình quan trọng quốc gia;

+ Dự án có sử dụng một phần diện tích đất hoặc có ảnh hưởng xấu đến khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia, các khu di tích lịch sử – văn hoá, di sản tự nhiên, danh lam thắng cảnh đã được xếp hạng;

+ Dự án có nguy cơ ảnh hưởng xấu đến nguồn nước lưu vực sông, vùng ven biển, vùng có hệ sinh thái được bảo vệ;

+ Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng khu kinh tế, khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu chế xuất, cụm làng nghề;

+ Dự án xây dựng mới đô thị, khu dân cư tập trung;

+ Dự án khai thác, sử dụng nước dưới đất, tài nguyên thiên nhiên quy mô lớn;

+ Dự án khác có tiềm ẩn nguy cơ lớn gây tác động xấu đối với môi trường.

- Camkết bảo vệ môi trường: là việc cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ không thuộc đối tượng lập báo cáo ĐTM đưa ra bản cam kết thực hiện các biện pháp giảm thiểu, xử lý chất thải và tuân thủ các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường. Giống như báo cáo ĐTM, cam kết bảo vệ môi trường cũng bao gồm các nội dung đánh giá các tác động của dự án đối với môi trường và đề xuất các giải pháp giảm thiểu các tác động này, tuy nhiên, do mức độ tác động tới môi trường thấp hơn nên thay vì phải thực hiện các bước trình và xin phê duyệt trước khi triển khai dự án, các chủ dự án này được tự mình đưa ra các cam kết về bảo vệ môi trường và tự chịu trách nhiệm về các cam kết và các biện pháp bảo vệ môi trường mà mình đưa ra.

Có thể thấy, việc đưa ra các loại hoạt động ĐTM khác nhau là một bước tiến quan trọng đối với khung pháp lý về ĐTM ở Việt Nam . Theo đó, tuỳ từng loại dự án mà trách nhiệm lập ĐTM cũng như yêu cầu đối với nội dung, quy trình thẩm định báo cáo ĐTM được xác định một cách cụ thể, phù hợp với tính chất và mức độ tác động đến môi trường của loại dự án đó. Các quy định này cũng làm rõ hơn yêu cầu về lập báo cáo đánh giá môi trường chiến lược đối với các dự án quy hoạch, chiến lược phát triển. Sự phân hoá này giúp nâng cao hiệu quả của ĐTM với tư cách là một công cụ kiểm soát các tác động môi trường và bảo vệ môi trường.

1.2. Các yêu cầu về nội dung của ĐTM

Một trong những nội dung quan trọng của các văn bản hiện hành về ĐTM là quy định các yêu cầu về mặt nội dung nội dung đối với báo cáo ĐMC, báo cáo ĐTM và cam kết bảo vệ môi trường.

Thứ nhất, đối với báo cáo ĐMC, nội dung được yêu cầu bao gồm hai vấn đề chính là dự báo tác động xấu đối với môi trường có thể xảy ra khi thực hiện dự án và phương hướng, giải pháp tổng thể giải quyết các vấn đề về môi trường trong quá trình thực hiện dự án.

Thứ hai, đối với báo cáo ĐTM, xuất phát từ thực tế là báo cáo ĐTM được lập đối với các dự án đầu tư cụ thể nên yêu cầu về nội dung báo cáo ĐTM đòi hỏi tính chi tiết cao hơn, cụ thể là nội dung báo cáo phải thể hiện được các vấn đề như:

- Mô tả dự án đầu tư: bao gồm thông tin chi tiết về các hạng mục công trình của dự án, quy mô về không gian, thời gian và khối lượng thi công; công nghệ vận hành của từng hạng mục công trình và của cả dự án;

- Các thông tin đánh giá về môi trường, bao gồm:

+ Đánh giá về hiện trạng môi trường cả nơi thực hiện dự án và vùng kế cận, đánh giá mức độ nhạy cảm và sức chịu tải của môi trường;

+ Đánh giá chi tiết các tác động môi trường có khả năng xảy ra khi dự án được thực hiện và các thành phần môi trường, yếu tố kinh tế - xã hội chịu tác động của dự án; dự báo rủi ro về sự cố môi trường do công trình gây ra.

- Các giải pháp về mặt môi trường được đề xuất bao gồm:

+ Các biện pháp cụ thể được đề xuát để giảm thiểu các tác động xấu đối với môi trường; các biện pháp phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường.

+ Camkết thực hiện các biện pháp bảo vệ môi trường trong quá trình xây dựng và vận hành công trình.

+ Danh mục công trình, chương trình quản lí và giám sát các vấn đề môi trường trong quá trình triển khai thực hiện dự án.

- Các thông tin tham vấn; báo cáo ĐTM phải phản ánh được ý kiến của ủy ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn, đại diện cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án; đặc biệt, các ý kiến không tán thành việc đặt dự án tại địa phương hoặc không tán thành đối với các giải pháp bảo vệ môi trường phải được nêu trong báo cáo đánh giá tác động môi trường.

ĐMC và ĐTM về cơ bản đều dựa trên nguyên tắc rất cơ bản đó là phát hiện, dự báo và đánh giá những tác động tiềm tàng của hoạt động phát triển có thể gây ra đối với môi trường tự nhiên, kĩ thuật - xã hội, để từ đó đưa ra các giải pháp nhằm ngăn ngừa, giảm thiểu và xử lí các tác động tiêu cực tới mức thấp nhất có thể chấp nhận được ⁴. Quy trình thực hiện của ĐTM và ĐMC đều thực hiện qua các bước sàng lọc, xác định phạm vi, đánh giá tác động, xác định các biện pháp giảm thiểu, thẩm định, ra quyết định và cuối cùng là quan trắc, giám sát môi trường. Giữa ĐTM và ĐMC cũng có nhiều sự khác biệt cơ bản, trước hết là về đối tượng nghiên cứu, mục tiêu, mục đích cần đạt được và sau đó là sự khác biệt cả về những nội dung quy trình thực hiện. Tuy vậy, điều cần nhấn mạnh ở đây là những sự khác biệt này không phải là sự phủ nhận lẫn nhau mà chính lại là những mặt bổ sung, hỗ trợ cho nhau và ĐMC đối với các chiến lược, quy hoạch, chương trình không thể thay thế cho ĐTM ở cấp dự án và ngược lại. ⁵

Thứ ba, đối với bản cam kết bảo vệ môi trường, yêu cầu về nội dung mặc dù đơn giản hơn nhiều so với nội dung của báo cáo ĐTM, tuy nhiên các nội dung đặt ra cũng tương đối cụ thể, bao gồm hai nội dung chính là 1) mô tả về dự án: địa điểm, loại hình, quy mô, nguyên nhiên liệu sử dụng, chất thải phát sinh và 2) cam kết về các biện pháp giảm thiểu, xử lý chất thải và tuân thủ các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường.

Để đảm bảo việc tuân thủ yêu cầu về nội dung khi lập báo cáo ĐTM, Phụ lục Thông tư số 05/2008/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường ngày 08/12/2008 hướng dẫn về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và cam kết bảo vệ môi trường cũng đã đưa ra các bản yêu cầu cụ thể về cấu trúc và nội dung của báo cáo ĐMC, báo cáo ĐTM và cam kết bảo vệ môi trường. Các bản yêu cầu này vừa có ý nghĩa bắt buộc tuân thủ, vừa có tính chất hướng dẫn đối với các chủ dự án khi lập báo cáo ĐMC, ĐTM hoặc cam kết bảo vệ môi trường.

1.3. Thẩm quyền và thủ tục thẩm định, phê duyệt

Ngoại trừ cam kết bảo vệ môi trường được lập cho các trường hợp không thuộc đối tượng phải lập báo cáo ĐMC và ĐTM, việc thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐMC và ĐTM được coi là một thủ tục bắt buộc. Kết quả thẩm định báo cáo ĐMC là một trong những căn cứ để  và phải được tiến hành trước trước khi triển khai dự án. Thẩm quyền và thủ tục phê duyệt các báo cáo này được xác định căn cứ vào tính chất và quy mô của các dự án được lập ĐMC và ĐTM.

- Báo cáo ĐMC luôn được thẩm định bởi một hội đồng. Bộ Tài nguyên và Môi trường tổ chức hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá môi trường chiến lược đối với các dự án do Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; Các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tổ chức hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá môi trường chiến lược đối với dự án thuộc thẩm quyền phê duyệt của mình và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá môi trường chiến lược đối với dự án thuộc thẩm quyền quyết định của mình và của Hội đồng nhân dân cùng cấp.

- Báo cáo ĐTM có thể được thẩm định bởi một hội đồng thẩm định hoặc tổ chức dịch vụ thẩm định. Bộ Tài nguyên và Môi trường tổ chức hội đồng thẩm định hoặc tuyển chọn tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với các dự án do Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quyết định, phê duyệt; dự án liên ngành, liên tỉnh; Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tổ chức hội đồng thẩm định hoặc tuyển chọn tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với các dự án thuộc thẩm quyền quyết định, phê duyệt của mình, trừ dự án liên ngành, liên tỉnh; Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức hội đồng thẩm định hoặc tuyển chọn tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với dự án trên địa bàn quản lý thuộc thẩm quyền quyết định, phê duyệt của mình và của Hội đồng nhân dân cùng cấp.

Để đảm bảo sự tham gia cũng như quyền lợi của cộng đồng tại địa bàn thực hiện dự án, trong quá trình thẩm định báo cáo ĐMC và ĐTM, pháp luật về môi trường quy định trong trường hợp là hội đồng thẩm định thì phải có trên năm mươi phần trăm số thành viên có chuyên môn về môi trường và lĩnh vực có liên quan đến nội dung dự án. Nếu là tổ chức dịch vụ thẩm định thì phải đáp ứng các điều kiện do Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định. Yêu cầu về việc người trực tiếp tham gia lập báo cáo ĐMC, báo cáo ĐTM không được tham gia hội đồng thẩm định cũng được quy định nhằm đảm bảo tính khách quan của hoạt động thẩm định.

Để đảm bảo sự tham gia cũng như quyền lợi của cộng đồng tại địa bàn thực hiện dự án, trong quá trình thẩm định báo cáo ĐMC và ĐTM, các tổ chức, cá nhân có quyền gửi các yêu cầu, kiến nghị về bảo vệ môi trường liên quan đến dự án đến cho cơ quan thẩm định. Cơ quan thẩm định có trách nhiệm xem xét các yêu cầu, kiến nghị này trước khi đưa ra quyết định. Đối với cam kết bảo vệ môi trường, tổ chức, cá nhân thực hiện chỉ cần thực hiện thủ tục đăng kí với UBND cấp huyện hoặc cấp xã (trong trường hợp được cấp huyện ủy quyền).

1.4. Tính pháp lý của văn bản ĐTM và các biện pháp đảm bảo thực thi các nội dung ĐTM trên thực tế

Đối với báo cáo ĐMC, kết quả thẩm định là một trong những căn cứ để phê duyệt dự án. Trong khi đó, đối với báo cáo ĐTM, kết quả thẩm định là căn cứ để cơ quan có thẩm quyền ra quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM đó. Các dự án thuộc diện phải lập báo cáo ĐTM chỉ được phê duyệt, cấp phép đầu tư, xây dựng, khai thác sau khi báo cáo ĐTM đã được phê duyệt. Trường hợp các cơ sở không thuộc đối tượng phải lập ĐMC và ĐTM thì chỉ được triển khai hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ sau khi đã đăng ký bản cam kết bảo vệ môi trường.

Về nguyên tắc, các báo cáo ĐMC, ĐTM và cam kết bảo vệ môi trường sau khi đã được thẩm định, phê duyệt sẽ trở thành các văn bản pháp lý có tính bẳt buộc áp dụng đối với tất cả các chủ thể hoạt động trong phạm vi dự án được lập báo cáo ĐMC, ĐTM và cam kết bảo vệ môi trường tương ứng. Tuy nhiên, pháp luật bảo vệ môi trường mới chỉ tập trung quy định về trách nhiệm thực hiện và kiểm tra thực hiện các nội dung trong báo cáo ĐTM và cam kết bảo vệ môi trường.

Theo Điều 23 Luật Bảo vệ môi trường 2005, báo cáo ĐTM được đảm bảo thực hiện thông qua các cơ chế sau đây:

- Cơ chế thông tin và giám sát bởi cộng đồng: chủ dự án có trách nhiệm báo cáo với Uỷ ban nhân dân nơi thực hiện dự án về nội dung của quyết định phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường; Niêm yết công khai tại địa điểm thực hiện dự án về các loại chất thải, công nghệ xử lý, thông số tiêu chuẩn về chất thải, các giải pháp bảo vệ môi trường để cộng đồng dân cư biết, kiểm tra, giám sát. Cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM cũng có trách nhiệm thông báo nội dung quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM do mình phê duyệt cho Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh nơi thực hiện dự án; Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thông báo nội dung quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM do mình hoặc bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ phê duyệt cho Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Uỷ ban nhân dân cấp xã nơi thực hiện dự án. Việc thực hiện trách nhiệm thông tin này cho phép chính quyền cơ sở và cộng đồng địa phương tham gia kiểm tra, giám sát việc thực hiện các nội dung của báo cáo ĐTM đã được phê duyệt.

- Cơ chế tự chịu trách nhiệm: chủ dự án có trách nhiệm thực hiện đúng, đầy đủ các nội dung bảo vệ môi trường nêu trong báo cáo ĐTM và các yêu cầu của quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM.

- Cơ chế tiền kiểm: chủ dự án có trách nhiệm thông báo cho cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM để kiểm tra, xác nhận việc đã thực hiện các nội dung của báo cáo và yêu cầu của quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM; chỉ sau khi cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xác nhận chủ dự án đã  thực hiện đầy đủ yêu cầu về thông tin cho UBND địa phương và niêm yết tại địa bàn, thực hiện các yêu cầu của quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM thì chủ dự án mới được đưa công trình vào sử dụng.

- Cơ chế hậu kiểm: cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM có trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức kiểm tra việc thực hiện các nội dung trong báo cáo đánh giá tác động môi trường đã được phê duyệt.

Theo Điều 27 Luật Bảo vệ môi trường 2005, cam kết bảo vệ môi trường được đảm bảo thực hiện thông qua:

- Cơ chế tự chịu trách nhiệm: tổ chức, cá nhân cam kết bảo vệ môi trường có trách nhiệm thực hiện đúng và đầy đủ các nội dung đã ghi trong bản cam kết bảo vệ môi trường.

- Cơ chế kiểm tra, giám sát: Uỷ ban nhân dân cấp huyện, cấp xã chỉ đạo, tổ chức kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các nội dung đã ghi trong bản cam kết bảo vệ môi trường.

2. Đánh giá các quy định hiện hành về ĐTM ở Việt Nam

Các quy định về ĐTM có vị trí tương đối quan trọng trong hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường của Việt Nam và ngày càng được quan tâm hoàn thiện. Điều đó chứng tỏ sự nhìn nhận về vai trò của ĐTM như một công cụ quan trọng để thực hiện công tác quản lí đối với môi trường.

Trước hết, với việc phân hóa các cấp độ thực hiện ĐTM theo tính chất của dự án, Luật bảo vệ môi trường năm 2005 đảm bảo sự phân hóa về trách nhiệm cũng như thể hiện đúng tính chất, mức độ yêu cầu đối với các biện pháp bảo vệ môi trường căn cứ vào tính chất, mức độ tác động đến môi trường là cơ sở quan trọng để đảm bảo tính phù hợp cho các quy định về ĐTM. Các quy định về ĐTM cũng cho thấy chính sách mở rộng xã hội hóa, huy động sự tham gia của các tổ chức có chuyên môn vào công tác lập cũng như thẩm định báo cáo ĐTM. Ngoài các cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm về công tác thẩm định còn có thêm các tổ chức dịch vụ thẩm địnhbáo cáo ĐTM. Đây là cơ quan độc lập đủ năng lực theo yêu cầu của Quyết định số 19/2007/QĐ-BTNMT về việc ban hành Quy định về điều kiện và hoạt động của dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM. Việc kiểm soát sự tham gia của các tổ chức, cá nhân chuyên môn này được đảm bảo trên cơ sở xác định các điều kiện về chuyên môn, về năng lực, về đội ngũ và trên cơ sở xác định trách nhiệm cụ thể chính là chính sách hợp lí và cần thiết để đáp ứng nhu cầu thực tế đối với các hoạt động chuyên môn về môi trường trong quá trình lập và thẩm định báo cáo ĐTM hiện nay. Chính sách xã hội hóa này cũng phù hợp với sự trưởng thành về năng lực của tổ chức, cá nhân hoạt động chuyên môn về môi trường trong nước sau hơn 10 năm triển khai áp dụng các quy định về lập báo cáo ĐTM. Tuy nhiên, các quy định hiện hành mới tập trung vào quy định về điều kiện và năng lực của các tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM, chưa chú ý đến các quy định đảm bảo năng lực của các tổ chức làm dịch vụ lập báo cáo ĐTM. Theo quy định tại Luật Bảo vệ môi trường và Nghị định của Chính phủ số 80/2006/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật bảo vệ môi trường, điều kiện về nhân lực, phương tiện, cơ sở vật chất kĩ thuật của tổ chức cung ứng dịch vụ tư vấn lập báo cáo ĐTM tương đối chung chung, ⁶chưa đủ để đảm bảo các yếu tố về năng lực đối với các tổ chức cung ứng dịch vụ lập báo cáo ĐTM.

Tuy nhiên, nếu xét về tính đồng bộ, toàn diện thì các quy định về ĐTM hiện nay thiếu những yêu cầu, tiêu chí cần thiết để đảm bảo chất lượng của các báo cáo ĐTM. Các quy định hiện hành dường như cũng đã cố gắng khắc phục hạn chế này bằng các phương thức như quy định các chủ thể lập báo cáo ĐTM phải đảm bảo những nội dung nhất định trong báo cáo ĐTM, quy định về việc áp dụng các tiêu chuẩn, quy chuẩn môi trường, ⁷quy định cách thực hiện (như yêu cầu thành lập tổ công tác, yêu cầu về thành phần tham gia.) ⁸, quy định chi tiết về các bước thẩm định, chủ thể thẩm định v.v… nhưng lại thiếu chính những quy định về cơ sở để đánh giá chất lượng của báo cáo ĐTM đó. Điều đó dẫn đến thực tế là việc thẩm định các báo cáo của ĐTM chủ yếu dựa vào ý chí chủ quan của người thẩm định, chưa có các căn cứ cụ thể để thẩm định và cơ chế pháp lí cụ thể ràng buộc yêu cầu thẩm định.

Bên cạnh đó, các quy định hiện hành cũng chủ yếu quy định trách nhiệm thực thi đối với báo cáo ĐTM và cam kết bảo vệ môi trường, chưa có cơ chế đảm bảo thực thi đối với nội dung báo cáo ĐMC. Thực tế này, một phần xuất phát từ chính tính pháp lí của các văn bản quy hoạch, chiến lược phải lập báo cáo ĐMC. Hiện nay, các văn bản quy hoạch, chiến lược chủ yếu mang tính định hướng, không mang tính bắt buộc, chính vì vậy, việc xác định tính pháp lí của các báo cáo ĐMC được lập phục vụ cho các văn bản quy hoạch, chiến lược này tương đối phức tạp. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa rằng các nội dung của báo cáo ĐMC không có tính chất ràng buộc các hoạt động đầu tư trên thực tiễn và việc khẳng định tính ràng buộc cũng như quy định cơ chế đảm bảo thực thi các nội dung của báo cáo ĐMC là điều cần thiết.

Về tính khả thi, cơ chế giám sát của cộng đồng: các thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt và đảm bảo thực thi báo cáo ĐTM trên thực tế quy định tương đối chặt chẽ việc đảm bảo cho cộng đồng dân cư quyền được tham gia ý kiến, quyền được lắng nghe ý kiến, đặc biệt, các ý kiến về không đồng ý triển khai dự án hoặc không đồng ý về các biện pháp bảo vệ môi trường phải được nêu rõ trong các báo cáo ĐTM trình thẩm định, phê duyệt. Về mặt pháp lí, có thể nói các quy định về thủ tục nhằm đảm bảo sự tham gia của cộng đồng vào quá trình lập, thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM hiện nay tương đối chặt chẽ. Tuy nhiên, hoạt động lập báo có ĐTM là hoạt động có tính chuyên môn cao và với nhận thức của cộng đồng dân cư thì khó có thể đánh giá được hết các vấn dề chuyên môn của các báo cáo này. Các quy định hiện hành chỉ quy định các thủ tục, trình tự lấy ý kiến tham vấn cộng đồng, không có bất kì cơ chế nào để hỗ trợ về chuyên môn nhằm nâng cao nhận thức và khả năng của cộng đồng trong việc xem xét các nội dung của báo cáo ĐTM. Không được hỗ trợ về các vấn đề chuyên môn, cộng đồng dân cư có thể gặp khó khăn khi đưa ra ý kiến về các dự án triển khai tại địa bàn và trong nhiều trường hợp, các ý kiến được đưa ra không xác đáng hoặc cản trở các dự án đã có các phương án bảo vệ môi trường phù hợp.

3. Đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật ĐTM

Cán bộ thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM ở cấp trung ương thuộc Vụ thẩm định (Bộ tài nguyên và môi trường, nay trực thuộc Tổng cục môi trường, Bộ trưởng Bộ tài nguyên và môi trường chịu trách nhiệm phê duyệt đối với những dự án thuộc thẩm quyền của mình. Ở cấp địa phương, trách nhiệm thẩm định là của phòng thẩm định thuộc sở tài nguyên và môi trường và chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh hoặc thành phố hoặc hội đồng nhân dân cùng cấp sẽ chịu trách nhiệm phê duyệt. Hiện nay còn có thâm hình thức mới là dịch vụ thẩm định. Theo đánh giá của các chuyên gia, năng lực thẩm định báo cáo ĐTM đã được nâng cao đáng kể do có nhiều cán bộ đã được đào tạo, tập huấn ở trong nước và nước ngoài cũng như khả năng "học thông qua hành" từ thực tiễn công việc. ⁹Tuy nhiên ở cấp tỉnh đội ngũ cán bộ thẩm định ĐTM vẫn còn thiếu và yếu chưa đáp ứng được yêu cầu đa dạng hiện nay.

Việc đưa ĐTM vào thành nghĩa vụ bắt buộc trong quy trình lập và triển khai các dự án đã giúp nâng cao nhận thức của chủ đầu tư dự án khi thực hiện các hoạt động đầu tư và đảm bảo các biện pháp bảo vệ môi trường được triển khai song song với quá trình đầu tư dự án. Theo tổng kết, từ năm 1994 đến năm 2004, đã có hơn 800 báo cáo ĐTM của các dự án và cơ sở đang hoạt động đã được thẩm định và phê duyệt ở cấp trung ương; gần 26.000 báo cáo ĐTM và bản đăng kí đạt tiêu chuẩn môi trường đã được thẩm định và phê duyệt ở cấp địa phương ¹⁰.

Tuy nhiên, do nhận thức chưa đầy đủ về vai trò và ý nghĩa của công tác ĐTM nên trên thực tế, các quy định về ĐTM chưa thực sự phát huy đầy đủ vai trò và ý nghĩa của nó trong công tác bảo vệ môi trường. Hạn chế của công tác ĐTM thể hiện cụ thể như sau:

- Việc thực hiện ĐTM đối với nhiều dự án còn mang tính hình thức. Nhiều chủ dự án chỉ coi đây là một thủ tục trong quá trình chuẩn bị hoặc thực hiện dự án, vì vậy, khi được yêu cầu lập báo cáo ĐTM thì chỉ làm lấy lệ, cho đủ thủ tục để dự án được thông qua chứ không quan tâm đến những tác động và nguy cơ môi trường thực sự. Một trong những minh chứng cho hiện tượng này là việc cấp phép ồ ạt cho các dự án xây dựng sân gôn trong thời gian qua. Tình trạng xung đột xảy ra giữa các chủ dự án và cộng đồng dân cư địa phương do tranh chấp quyền sở hữu,tiếp cận, sử dụng tài nguyên đất, rừng và nguồn nước chứng tỏ các dự án này đã không thực hiện ĐTM một cách nghiêm túc và chất lượng. Một báo cáo có tên "Đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam: từ pháp luật đến thực tiễn" do Trung tâm con người và thiên nhiên thực hiện vào tháng 4/2009 cũng chỉ ra rằng hiện tượng các chuyên gia tư vấn thường được khoán làm một báo cáo ĐTM cho phù hợp với yêu cầu của pháp luật là rất phổ biến ở các địa phương. Vì vậy, việc tuân thủ quy trình và yêu cầu chất lượng báo cáo ĐTM thường bị làm ngơ hoặc xem nhẹ. Báo cáo ĐTM hiện nay "mới chỉ quan tâm đến tác động có hại, trực tiếp, trước mắt, tác động tới môi trường tự nhiên trong khi ít quan tam đến tác động có lợi, gián tiếp, lâu dài và tác động xã hội. Các phương án giảm thiểu tác động thì hoặc là quá sơ sài, hoặc thiếu tính khả thi, hoặc chỉ là lời hứa hẹn không có cơ sở" ¹¹. Việc thiếu chú ý đến các tác động xã hội có thể thấy rõ trong nhiều báo cáo đã được thực hiện. Ví dụ, Báo cáo ĐTM của Dự án xây dựng nhà máy thủy điện Hương Sơn, phần đánh giá tác động xã hội chỉ có 01 trang, Báo cáo ĐTM của Dự án khai thác mỏ Titan ở Hà Tĩnh phần đánh giá tác động xã hội chỉ có nửa trang; Báo cáo ĐTM của Dự án nhà máy thủy điện Lai Châu có nội dung dày tới 200 trang nhưng phần đánh giá tác động xã hội cũng chỉ có 2 trang. Nhiều báo cáo ĐTM chỉ là bản copy của các dự án khác, thậm chí nhiều trường hợp chủ đầu tư còn "quên" thay đổi địa danh cho phù hợp với dự án mới. Có những báo cáo thì lại làm ngơ hoặc đánh giá thấp các giá trị và vai trò của môi trường và hệ sinh thái ở nơi dự án đề xuất can thiệp để dễ được chấp thuận. Ví dụ Vườn quốc gia Tam Đảo đã được quy hoạch và khẳng định là khu rừng đa dạng sinh học cao với rừng lùn thường xanh điển hình, tuy nhiên báo cáo hiện trạng môi trường phục vụ cho việc chuẩn bị dự án Tam Đảo II (xây dựng khu giải trí do nước ngoài đầu tư) ở vùng lõi vườn quốc gia đã đánh giá là khu vực nghèo đa dạng sinh học, không có giá trị bảo tồn. Tương tự, báo cáo ĐTM cho đề xuất dự án xây dựng thủy điện Rào Àn 1 và Rào Àn 2 trong vùng rừng nguyên sinh kề vườn quốc gia Vũ Quang ở xã Kim Sơn (Hà Tĩnh) đã không đề cập tác động của dự án đối với các loại thú lớn bị de dọa có giá trị bảo tồn trên toàn cầu như sao la, voi. Tình trạng này cho thấy các quy định hiện hành chưa đủ để ràng buộc trách nhiệm của người lập báo cáo ĐTM trong việc đảm bảo chất lượng và trung thực của báo cáo ĐTM. Bên cạnh đó, việc nâng cao năng lực thẩm định báo cao ĐTM cũng là đòi hỏi bức thiết để khắc phục tình trạng này.

- Đối với yêu cầu lập báo cáo ĐMC, mặc dù Luật bảo vệ môi trường đã xác định rõ trách nhiệm lập báo cáo ĐMC đối với các dự án quy hoạch, chiến lược song trong một thời gian dài, rất nhiều dự án quy hoạch ở các tỉnh đã làm ngơ đối với yêu cầu này. Thực tế cho thấy rằng nếu không có sự kiên quyết của cơ quan làm công tác thẩm định và phê duyệt thì cũng không có bất kì quy định nào ràng buộc trách nhiệm tuân thủ các yêu cầu về lập báo cáo ĐMC.

- Về việc thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM: hiện nay trách nhiệm này được giao cho Bộ tài nguyên và môi trường và ủy ban nhân dan. Tuy nhiên, trên thực tế, hoạt động thẩm định chưa thực sự trở thành một kênh phản biệt trong sự đối trọng với những ưu tiên về dự án đầu tư và phát triển kinh tế, nhất la đối với các dự án đầu tư quy mô lớn của nước ngoài nhưng tiềm ẩn rủi ro cao về môi trường như xây dựng thủy điện, cảng biển, khai thác khoáng sản, sửa chữa tàu biển, tái chế rác thải… Tính độc lập, phản biện và chịu trách nhiệm trước pháp luật của hội đồng thẩm định, thể hiện qua trách nhiệm và quyền hạn của hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM chưa được quy định rõ ràng. Các ý kiến đánh giá của hội đồng thẩm định hầu như chỉ mang tính chất tư vấn, tham khảo, quyết định thông qua báo cáo ĐTM được định hoạt bởi hội đồng phê duyệt chứ không thuộc hội đồng thẩm định. Trong trường hợp dự án được thông qua và khi đi vào hoạt động gây ra những tác động và suy thoái môi trường thì sẽ khó quy trách nhiệm cho các bên liên quan

4. Một số kiến nghị

Để ĐTM có thể là một công cụ hữu hiệu trong quản lý và bảo vệ môi trường, cần hoàn thiện khung pháp lý về ĐTM ở Việt Nam ở các khía cạnh sau đây:

Thứ nhất, Cần nghiên cứu hoàn thiện các quy định đảm bảo chất lượng của báo cáo ĐTM được lập, trong đó có việc đưa ra các tiêu chí đánh giá chất lượng của báo cáo ĐTM. Việc đưa ra các tiêu chí cụ thể về mặt nội dung đối với báo cáo ĐTM vừa đảm bảo tính minh bạch của các quy định về lập và thẩm định báo cáo ĐTM, vừa làm cơ sở cho các tổ chức, cá nhân lập báo cáo ĐTM, vừa là căn cứ cho việc thẩm định báo cáo.

Thứ hai, Cần có cơ chế để đảm bảo thực thi các nội dung của báo cáo ĐMC trên thực tế. Nội dung của báo cáo ĐMC phải được coi là một phần của các quy hoạch, chiến lược đã được phê duyệt và các báo cáo ĐTM thuộc các dự án nằm trong phạm vi của các quy hoạch, chiến lược phải đảm bảo sự phù hợp với các báo cáo ĐMC đã được lập cho các quy hoạch, chiến lược đó.

Thứ ba, Cần cụ thể hoá các quy định về điều kiện chuyên môn, cơ sở vật chất, trang thiết bị đối với các tổ chức cung ứng dịch vụ lập báo cáo ĐTM nhằm đảm bảo năng lực cung cấp dịch vụ của các tổ chức này, góp phần chuyên môn hoá công tác lập báo cáo ĐTM và đảm bảo chất lượng của công tác ĐTM trên thực tế.

Thứ tư, Cần có cơ chế đảm bảo sự tham gia của cộng đồng địa phương vào quá trình lập, thẩm định và giám sát thực hiện các báo cáo ĐTM và ĐMC thông qua việc nâng cao năng lực của cộng đồng về các vấn đề môi trường và yêu cầu đối với báo cáo ĐTM và ĐMC.

Thứ năm, Cần làm rõ trách nhiệm môi trường của các chủ thể tham gia vào việc lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM đảm bảo trong trường hợp các dự án được phê duyệt làm tổn hại đến môi trường xuất phát từ chất lượng của báo cáo ĐTM thì sẽ có chủ thể phải chịu trách nhiệm về hậu quả này. Cụ thể là trong trường hợp báo cáo ĐTM được lập với chất lượng không cao, không đánh giá đầy đủ các tác động môi trường cũng như thiếu những giải pháp cần thiết để đảm bảo hạn chế tác động tiêu cực của dự án đến môi trường mà vẫn được phê duyệt thì sẽ xác định trách nhiệm của người phê duyệt, người thẩm định và chủ dự án như thế nào, trong trường hợp dự án đó được triển khai và gây thiệt hại cho môi trường, cho cộng đồng dân cư thì trách nhiệm thuộc về ai là những vấn đề cần được làm rõ. Bên cạnh đó, cần quy định trách nhiệm cho Sở Tài nguyên và Môi trường giám sát việc thực hiện báo cáo ĐTM trong khi triển khai Dự án. Cần trao cho Sở Tài nguyên và Môi trường quyền (và trách nhiệm) phát hiện những vấn đề mới phát sinh, những giải pháp nêu trong báo cáo ĐTM đã không còn phù hợp với thực tế để yêu cầu chủ dự án điều chỉnh nội dung Báo cáo ĐTM.

Thứ sáu, cần tích cực tổ chức các lớp tập huấn nghiệp vụ thẩm định báo cáo ĐTM cho các cán bộ cấp tỉnh. Việc này sẽ góp phần nâng cao chất lượng của công tác thẩm định, ngay cả đối với các dịch vụ thẩm định.

Thứ bảy, Cần có những chế tài nghiêm khắc hơn đối với các vi phạm nghĩa vụ từ việc lập, thẩm định, phê duyệt và thực hiện báo cáo ĐTM để đảm bảo tính răn đe đối với hành vi vi phạm, bổ sung chế tài đình chỉ dự án và yêu cầu khôi phục hiện trạng để tránh tình trạng có những chủ thể cố tình không lập báo cáo ĐTM nhưng vẫn triển khai dự án gây ra những hậu quả môi trường không thể khắc phục được.

Chú thích:

1. Xem: Khoản 19 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường 2005.

2. Xem: Điều 14 Luật Bảo vệ môi trường 2005.

3.Xem: Khoản 11 Điều 2 Luật Bảo vệ môi trường 2005.

4. Nguồn: http://www.khkt.net/blog/37/bai-111-khai-niem-ve-danh-gia-tac-dong-moi-truong/

5. Sự khác biệt giữa ĐTM và ĐMC đã được đề cập một cách khái quát trong nhiều tài liệu nghiên cứu ở ngoài nước dưới nhiều góc độ khác nhau và nội dung này cũng được đề cập tới trong kết quả nghiên cứu của đề tài B2000.34.79.MT “Cơ sở khoa học của đánh giá môi trường chiến lược” do Trung Tâm Kĩ Thuật Môi Trường Đô thị và Khu công nghiệp thực hiện vào năm 2000.

6. Điều 8 Nghị định 80/2006/NĐ-CP quy định tổ chức cung ứng dịch vụ tư vấn lập báo cáo đánh giá tác động môi trường phải có đủ các điều kiện sau đây:

a) Có cán bộ kỹ thuật, công nghệ và môi trường có chuyên môn phù hợp với lĩnh vực dự án;

b) Có các phương tiện, máy móc, thiết bị bảo đảm tiêu chuẩn, chất lượng theo quy định về đo đạc, lấy mẫu về môi trường và các mẫu liên quan khác phù hợp với tính chất của dự án và địa điểm thực hiện dự án;

c) Có cơ sở vật chất – kỹ thuật, phòng thí nghiệm bảo đảm việc xử lý, phân tích các mẫu về môi trường và các mẫu khác liên quan đến dự án. Trong trường hợp không có phòng thí nghiệm đạt yêu cầu, tổ chức cung ứng dịch vụ tư vấn phải hợp đồng thuê phòng thí nghiệm khác đáp ứng yêu cầu đặt ra.

7. Xem: Thông tư 05/2008/TT-BTNMT ngày 08 tháng 12 năm 2008  hướng dẫn về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và cam kết bảo vệ môi trường quy định “Khi lập báo cáo đánh giá tác động môi trường hoặc bản cam kết bảo vệ môi trường, chủ dự án phải áp dụng các tiêu chuẩn môi trường bắt buộc áp dụng, các quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về môi trường của Việt Nam; các tiêu chuẩn môi trường, quy chuẩn kỹ thuật môi trường theo các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên”.

8. Xem: Thông tư 05/2008/TT-BTNMT quy định “ Cơ quan được giao nhiệm vụ lập dự án thuộc đối tượng phải lập báo cáo đánh giá môi trường chiến lược quy định tại Điều 14 của Luật Bảo vệ môi trường (sau đây gọi là chủ dự án) thành lập tổ công tác về đánh giá môi trường chiến lược gồm các chuyên gia về môi trường, các nhà khoa học liên quan có trình độ, chuyên môn phù hợp với nội dung, tính chất của dự án hoặc thuê tổ chức tư vấn có đủ năng lực để tiến hành công tác đánh giá môi trường chiến lược và lập báo cáo đánh giá môi trường chiến lược của chiến lược, quy hoạch, kế hoạch”.

9.Xem: Nguyễn Hải Vân, Nguyễn Việt Dũng, Hoàng Xuân Thúy, Đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam: Từ pháp luật đến thực tiễn, Trung tâm con người và thiên nhiên, Hà Nội, 4/2009, trang 10.

10. Xem: Nguyễn Hải Vân, Nguyễn Việt Dũng, Hoàng Xuân Thúy, Đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam: Từ pháp luật đến thực tiễn, Trung tâm con người và thiên nhiên, Hà Nội, 4/2009, trang 11.

11. Xem: Nguyễn Hải Vân, Nguyễn Việt Dũng, Hoàng Xuân Thúy, Đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam: Từ pháp luật đến thực tiễn, Trung tâm con người và thiên nhiên, Hà Nội, 4/2009, trang 15.