Cơ quan thẩm định trách nhiệm của chính phủ (GAO) – mô hình phòng chống tham nhũng nên tham khảo*

Bên cạnh đó, công tác chống tham nhũng được hàng nghìn các bài viết của các tầng lớp nhân dân, các học giả và nhà báo điều tra, phản ánh và đề xuất ý kiến khắc phục. Nhìn chung, các ý kiến đề xuất chủ yếu tập trung vào các biện pháp như tăng lương công chức, cải cách hành chính, thành lập các uỷ ban chống tham nhũng từ Trung ương đến địa phương.

Bên cạnh việc các chương trình chống tham nhũng được trao cho chính phủ thực hiện, thì dưới Quốc hội có cơ quan Tổng Kiểm toán Nhà nước, chỉ có chức năng thẩm định khía cạnh chi tiêu tài chính mà không thể cho ta biết hành vi tham nhũng “chính sách” một cách tinh vi. Chẳng hạn, có thể có những quyết định, thông tư, nghị định nhằm bảo hộ nhóm lợi ích này, trong khi gây thiệt hại nhóm lợi ích khác, hoặc vì động cơ cá nhân, các chính sách ra đời bó buộc tự do cạnh tranh, hạn chế sự phát triển lành mạnh của các doanh nghiệp, hay các văn bản dưới luật cản trở sự phát triển của xã hội dân sự và quyền tự do cơ bản của công dân. Như vậy, công tác kiểm toán không đủ khả năng xử lý các vấn đề đòi hỏi tính khoa học và đa ngành trong phân tích đánh giá chính sách của chính phủ. Hơn nữa, ngay cả ở Mỹ, cơ quan này cũng không đủ nhân lực và năng lực để thẩm định các dự án qui mô lớn liên quan đến chi tiêu ngân sách nhà nước.

Dưới đây, tôi xin giới thiệu mô hình Cơ quan thẩm định trách nhiệm của Chính phủ (Government Accountability Office - GAO), trực thuộc Hạ viện Mỹ để chúng ta cùng suy ngẫm xem liệu cách thức chống tham nhũng của chúng ta hiện nay có cần tham khảo mô hình này hay không?

Những bài học từ mô hình GAO

GAO là một loại hình tổ chức độc lập, trực thuộc Quốc hội Mỹ. Nó ra đời nhằm hỗ trợ cho quốc hội tăng cường chức năng giám sát các hoạt động của chính phủ, đảm bảo rằng các hoạt động của chính phủ minh bạch và phục vụ tốt nhất cho các mục tiêu đã xác định. Tổ chức GAO có các chức năng như sau:

- Đánh giá hiệu quả các chương trình và chính sách của chính phủ

- Kiểm toán các hoạt động của chính phủ để xác định tính hiệu quả, hiệu lực và hợp lý của việc sử dụng các quĩ chi tiêu của nhà nước

- Kiểm tra các thông tin liên quan đến các hoạt động bất hợp pháp và/hoặc không hợp lý

- Đưa ra các quyết định và ý kiến có tính chất pháp lý

Trong GAO còn có Văn phòng điều tra đặc biệt gồm các chuyên gia điều tra tội phạm, để tiến hành điều tra các cáo buộc có thể vi phạm nghiêm trọng đến luật hình sự như tham nhũng, gian lận, vi phạm đạo đức.

GAO được thành lập từ năm 1921 ở Mỹ, tiền thân là Tổng kiểm toán liên bang. Do nhu cầu kiểm soát và đánh giá toàn diện các chi tiêu và chính sách của chính phủ, không chỉ liên quan đến ngành kiểm toán và kế toán, mà đòi hỏi các chuyên môn đa ngành bao gồm cả khoa học tự nhiên và khoa học xã hội. Hiện nay, ở Mỹ, tổ chức GAO tập hợp khoảng 3.300 chuyên gia kinh tế, khoa học, luật, v.v. có khả năng đánh giá, phân tích, kiểm toán các chương trình của chính phủ.

Kể từ đó, GAO đã phát triển chi nhánh trên khắp nước Mỹ và các châu lục, như châu Âu, Đông Á. GAO đã từng có văn phòng đại diện ở Sài Gòn nhằm giám sát, đánh giá các chi tiêu quân sự và viện trợ của chính phủ Mỹ trong chiến tranh Việt Nam. Năm 1972, GAO tham gia điều tra vụ Watergate.

Đầu tư vào GAO rất hiệu quả

Chẳng hạn năm 2006, chính phủ Mỹ đã chi cho GAO là 486 triệu USD, nhưng nhờ có các chương trình tư vấn phản biện của GAO, Quốc Hội Mỹ đã yêu cầu chính phủ Liên bang điều chỉnh và nâng cao hiệu quả các chương trình, nhờ vậy mà tiết kiệm được 51 tỷ USD.

Hơn thế nữa, GAO có tác động rất mạnh tới việc nâng cao chất lượng dịch vụ công, thay đổi luật pháp, điều chỉnh chính sách cho phù hợp với thực tiễn và nhu cầu của người dân.

GAO còn nghiên cứu và nâng cao nhận thức cho Hạ viện Mỹ và công chúng biết khuynh hướng phát triển của thế giới, các thách thức và định hướng chính sách của Mỹ, từ đó có được các đánh giá khách quan của chính quyền đương thời, về các vấn đề như công ăn việc làm, mất cân bằng ngân sách, hiệu quả của chống khủng bố, thâm thủng cán cân thương mại, v.v. Năm 2006, GAO đã nghiên cứu và cho thấy một trong những nguyên nhân phản ứng kém hiệu quả của chính phủ liên bang đối với cơn bão biển năm 2005 là sự điều phối giữa các cơ quan kém hiệu quả. Đặc biệt, thông tin kết nối giữa Hội Chữ Thập đỏ với chính quyền địa phương và Liên bang chưa đầy đủ. GAO đã đề xuất các cơ quan này cần ký kết thoả ước và thông báo thường xuyên về các công việc có liên quan đến cứu trợ khẩn cấp. Hay GAO đã đề nghị Bộ Giao thông và các cơ quan điều hành giao thông đưa ra chỉ dẫn hỗ trợ những người tàn tật liên quan đến thông tin và điều kiện đi lại đối với người tàn tật.

Năm 2006, GAO thực hiện 240 cuộc đánh giá, nhận xét: đa số (92%) các nghị sĩ hài lòng về kết quả nghiên cứu đánh giá của GAO.

GAO xây dựng một mạng trực tuyến để nhận các thông tin tố cáo các hành vi tham nhũng, lãng phí, quản lý sai trái các quĩ của liên bang với tên là FRAUDNET. Người tham gia chỉ cần điền vào mẫu báo cáo trực tuyến, hoặc gọi điện thoại hay gửi thư. Người cung cấp thông tin có thể nặc danh hoặc có danh tính. Tuy nhiên, một trong các nguyên tắc hoạt động của GAO là bảo vệ danh tính của người cung cấp tin trong suốt quá trình điều tra, chỉ trừ các trường hợp đặc biệt liên quan đến nhân chứng.

- Báo New York Times ngày 7/8/2007, chỉ rõ: theo báo cáo của GAO, Bộ Quốc Phòng Mỹ đã quản lý vũ khí kém hiệu quả ở I-rắc: chỉ trong năm 2004-2005, bị mất 100.000 súng AK, 80.000 súng ngắn, khoảng 100.000 các loại quân trang quân dụng.

- Tờ Washington Post ngày 6/8/2007, đưa tin: theo GAO, khoảng 30% số vũ khí quân trang quân dụng đã bị mất, nguyên nhân là quá trình quản lý và phân phối lượng thiết bị, vũ khí trị giá 19,2 tỷ USD không tuân thủ theo quy trình hiệu quả. Tướng David H. Patreus, Tổng chỉ huy, phải chịu trách nhiệm.

- Đài CBS ngày 8/7/2007 phát tin: Lãnh đạo của GAO đã làm việc với các tổ chức xã hội dân sự như Heritage Foundation, Brooker Institute, v.v và thấy rằng nước Mỹ sẽ không thể phát triển bền vững với tình trạng nợ nần, thâm thủng ngân sách như hiện nay. Đến năm 2040, mức nợ tính trên đầu người có thể cao hơn GDP đầu người, như vậy cần có chính sách kiểm soát chi tiêu ngân sách và thúc đẩy tăng trưởng hợp lý để đảm bảo sự phát triển bền vững của nước Mỹ. Ông kêu gọi các tổ chức và toàn thể nước Mỹ cần có sự thay đổi đủ mạnh về chính sách để đảm bảo sự phát triển bền vững.

- 82% các đề xuất của GAO được chấp nhận và làm luận cứ điều chỉnh.

Nguyên tắc hoạt động của GAO:

Mô hình GAO không được đề cập trong Hiến pháp Mỹ, nhưng nó được hình thành trên 2 cơ sở chính của Hiến pháp:

Một là, nguyên tắc cân bằng và kiểm soát quyền lực, nghĩa là không một ai trong chính phủ có quyền hạn quá lớn dẫn đến tham nhũng. Về mặt lý luận, mọi quyền lực đều phải được giám sát, nếu không, quyền lực trở thành tuyệt đối, ngày một bành trướng, ảnh hưởng xấu đến sự phát triển của một xã hội. Từ thế kỷ 17, Montesqieu đã viết: “ Bất cứ ai có quyền đều có xu hướng lạm quyền, họ cứ sử dụng quyền đến khi nào gặp phải giới hạn”. Nghị sĩ Lord Acton, người ở thế kỷ 19 cho rằng “ Quyền lực dẫn đến tham nhũng; quyền lực tuyệt đối dẫn đến tham những tuyệt đối” ( Power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely) . Quyền lực khó có thể kiểm soát được bằng những lời kêu gọi và những lời răn dạy của đạo đức; quyền lực phải được kiểm soát bằng quyền lực.

Hai là, GAO hỗ trợ chủ yếu cho cơ quan lập pháp, vì mô hình GAO ra đời với giả định Quốc hội là cơ quan giám sát tối cao các hoạt động của chính phủ. Việc lạm dụng chính sách và tham nhũng thường nằm trong tay cơ quan hành pháp, vì cơ quan này nắm trong tay nguồn lực tài chính và thực thi chính sách. Sứ mệnh của GAO là hỗ trợ Hạ viện Mỹ đánh giá và thẩm định các chương trình và hoạt động của chính phủ liên bang để đảm bảo chính phủ hoạt động có hiệu quả và trách nhiệm với dân chúng.

Chính vì vậy hoạt động của GAO có tính độc lập rất cao trên các khía cạnh sau:

- Lưỡng viện đề xuất danh sách các nhà lãnh đạo của GAO, thông thường là 3 người, sau đó Tổng thống chọn và lưỡng viện thông qua. Như vậy lãnh đạo của GAO không phụ thuộc hoàn toàn vào cơ quan nào. Nhiệm kỳ lãnh đạo GAO là 15 năm, lâu hơn nhiệm kỳ của nghị sỹ và tổng thống. Trong nhiệm kỳ, lãnh đạo GAO không bị phế truất nếu như không vi phạm pháp luật và bị truy tố trước toà án.

- Mức lương của lãnh đạo GAO được đảm bảo suốt đời. Qua đó, đảm bảo GAO không tham nhũng và quyền lực của lãnh đạo không lệ thuộc nhiều vào các biến động chính trị.

- Quốc hội là cơ quan quyết định ngân sách và GAO có quyền phản biện về ngân sách. GAO có quyền tiếp cận với mọi tài liệu và nguồn thông tin của chính phủ, trừ khi đó là thông tin từ CIA và hoạt động của thị trường mở của Quĩ dự trữ liên bang. Nếu chính phủ không hỗ trợ quyền này, thì GAO hoàn toàn có thể kiện chính phủ ra Toà án liên bang nhằm bảo vệ quyền thu thập chứng cứ và thông tin mình mong muốn.

- Từ năm 1970, GAO được hoạt động trên cơ sở tự quyết về nhân sự và trả lương mà không phụ thuộc vào bất kỳ đảng phái nào, qua đó GAO có thể huy động được các chuyên gia giỏi nhất của nhiều lĩnh vực khoa học khác nhau.

Ngoài ra trong hoạt động của mình, GAO theo đuổi các nguyên tắc cơ bản như:

- Tính trách nhiệm: GAO giúp Hạ viện Mỹ giám sát theo dõi các chương trình và hoạt động của chính phủ liên bang, để đảm bảo rằng chính phủ có trách nhiệm với người dân Mỹ. Như vậy các phân tích và kết luận, từ các đánh giá độc lập của các luật sư, kinh tế gia, và các chuyên gia trong từng lĩnh vực khác nhau sẽ không chỉ giúp cho chính phủ hoạt động hiệu quả hơn mà phù hợp với nhu cầu của người dân hơn.

- Tính liêm chính: GAO theo đuổi cách tiếp cận độc lập, khách quan, trung thực, trên cơ sở bằng chứng thực tế và khoa học. Đó là nền tảng uy tín của GAO.

- Tính tin cậy: GAO đưa ra các báo cáo đúng hạn, trung thực, chất lượng cao, dễ hiểu và hữu ích cho hoạt động của Hạ viện

Quan hệ với các tổ chức xã hội dân sự

Cách đây 10 năm, GAO đã tăng cường quan hệ chặt chẽ với các tổ chức xã hội dân sự. Cơ chế của mối quan hệ này như sau:

Một là, các yêu cầu - đơn đặt hàng từ Hạ viện chủ yếu thông qua mối quan hệ với các tổ chức xã hội dân sự, qua đó gián tiếp GAO đã thực hiện các đơn đặt hàng của các tổ chức xã hội dân sự.

Hai là, GAO có thể tuyển dụng ngắn hạn hay dài hạn các chuyên gia từ các hiệp hội nghiên cứu chuyên ngành vào nghiên cứu hoặc tham gia hội đồng tư vấn các chương trình nghiên cứu đánh giá chính phủ.

Ba là, GAO thông báo rộng rãi địa chỉ, điện thoại và tạo ra hành lang pháp lý để mọi người dân và khu vực xã hội dân sự có thể bày tỏ ý kiến và trực tiếp đề đạt các yêu cầu của mình với GAO.

Bốn là, hằng năm, GAO có thể tham gia các chương trình giáo dục và đào tạo của các tổ chức xã hội dân sự về vấn đề ngân sách của các tổ chức như American Enterprise Institute, Brooker Institute, Heritage Foundation để thu thập thêm thông tin và kiến thức.

Kinh nghiệm hoạt động của GAO cần được tham khảo

Sau 20 năm đổi mới, vai trò và vị thế của Quốc hội Việt Nam ngày càng tăng, đặc biệt là trong công tác làm luật, giám định và đánh giá các chương trình của chính phủ, ra các quyết sách lớn. Hơn thế nữa, năm 2006, Việt Nam chính thức trở thành thành viên thứ 150 của Tổ chức Thương mại quốc tế (WTO), điều đó khẳng định cam kết cải cách toàn diện hệ thống thể chế luật pháp, trong đó xây dựng nhà nước pháp quyền là nội dung hết sức quan trọng.

Đứng trước nhiệm vụ đó, Quốc hội Việt Nam đang trong quá trình cải cách nâng cao tính chuyên nghiệp và khoa học trong giám định và đánh giá việc thực hiện các chính sách của Chính phủ.

Hiện nay, chưa có cơ quan nào hỗ trợ Quốc hội nâng cao tính khoa học và chuyên nghiệp. Như đã phân tích ở trên, hiện chỉ có Tổng kiểm toán nhà nước, nhưng cơ quan này hầu như chỉ chú trọng đến việc chi tiêu hợp lệ mà không tính đến các ảnh hướng kinh tế, xã hội, môi trường, văn hoá. Cơ quan này cũng thiếu khả năng tập hợp đa ngành để đánh giá các chính sách của Chính phủ. Do đó, theo tôi, Quốc hội cần phải tính đến khả năng thành lập một tổ chức tương tự như mô hình GAO.

Hiện nay ở nước ta, Liên hiệp các hội khoa học và kỹ thuật Việt Nam (VUSTA) là một tổ chức, bao gồm khoảng 115 hội thành viên, 51 liên hiệp hội địa phương và 450 các tổ chức khoa học công nghệ tập hợp trí thức đa ngành. Năm 2002, Chính phủ ra Quyết định cho phép VUSTA tư vấn, phản biện và giám định xã hội các chính sách, dự án, chương trình của Chính phủ. Trên thực tế, VUSTA đã tham gia xây dựng các văn bản luật như dự thảo Luật về hội, Luật đất đai, Luật trưng cầu dân ý và đóng góp ý kiến vào các dự án lớn như công trình Thuỷ điện Sơn La (trong đó có dự án tái định cư), bảo vệ môi trường, phản biện các chính sách về khoa học, công nghệ, y tế của Chính phủ,… Kết quả là được các cơ quan nhà nước đánh giá cao.

Với vị thế như vậy, VUSTA có thể nghiên cứu hỗ trợ thành lập một tổ chức giúp Quốc hội huy động chuyên gia nhằm đáp ứng nhu cầu nâng cao tính khoa học và chuyên nghiệp của Quốc hội Việt Nam trong việc việc thực hiện chức năng thẩm định, giám sát, đánh giá các chương trình và chính sách chính phủ.

*Bài viết có sử dụng kết quả của các báo cáo của GAO trên website www.gao.com và phỏng vấn chuyên gia GAO vào ngày 31/7/2007.