Xác lập cơ sở pháp lý về quy hoạch không gian biển
Còn nhiều “nan giải”
Nước ta đang tiến hành công cuộc phát triển biển trong một giai đoạn phát triển mới của nền kinh tế thế giới với các đặc trưng cơ bản như khan hiếm nguyên nhiên liệu, thảm họa của BĐKH và biến đổi đại dương, an sinh xã hội bị đe dọa, cạnh tranh thị trường, tranh chấp lãnh thổ và xung đột quốc gia trên biển thường xuyên và gay gắt hơn bao giờ hết. Trước những thực tế như vậy, đòi hỏi cộng đồng quốc tế và các quốc gia biển, quốc đảo cần thay đổi tư duy để giải quyết những thách thức thời đại nói trên.
Với một nước đang phát triển như Việt Nam càng phải cân nhắc đến tính bền vững trong các chính sách, chiến lược và kế hoạch dài hạn phát triển kinh tế biển mà về nguyên tắc chính là phát triển một nền kinh tế xanh: dựa vào hệ sinh thái, ít chất thải, ít cacbon, thân thiện với môi trường, thích ứng với BĐKH, công nghệ sạch hơn, an toàn thực phẩm và sản phẩm biển có sức cạnh tranh cao… Để đạt được mục tiêu của Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2002 Việt nam phải xây dựng được một nền công nghệ biến hiện đại: phát triển nền kinh tế biển hiệu quả, bền vững, có khả năng hội nhập quốc tế; có một phương thức quản lý tổng hợp biển theo không gian và đảm bảo được an ninh chủ quyền vùng biển. Trong đó, phương thức quản lý tổng hợp biển theo không gian và công cụ quy hoạch không gian biển đang còn là những vấn đề mới mẻ đối với không chỉ các nhà khoa học và quy hoạch, mà còn đối với nhà quản lý và hoạch định chính sách của Việt Nam.
Quản lý tổng hợp biển theo không gian đòi hỏi xác lập một cơ chế phối hợp liên ngành trong quản lý biển và giải quyết đồng bộ các quan hệ phát triển khác nhau, trong đó quan hệ giữa các mảng không gian cho phát triển kinh tế biển và tổ chức không gian biển hợp lý là một trong những nhiệm vụ quan trọng, cần đi trước một bước. Công cụ cơ bản giúp tổ chức hợp lý không gian biển cho phát triển bền vững là quy hoạch không gian biển.
Thực tiễn triển khai Chiến lược biển cũng như việc thực hiện các chương trình phát triển kinh tế biển ở nước ta cho thấy, vẫn còn nhiều vấn đề vướng mắc: nước ta chưa tổ chức được một cách khoa học và kiểm soát được không gian vùng biển của mình, chưa tổ chức nghiên cứu và nắm được các quy luật và điều kiện tự nhiên và môi trường biển một cách có hệ thống và chưa có khả năng dự báo các quy luật trên để phục vụ cho các việc khai thác, phát triển biển. Bên cạnh đó, nước ta chưa có được nguồn nhân lực mạnh và một hạ tầng kỹ thuật cần thiết, nhất là các thiết bị, công nghệ hiện đại khảo sát nghiên cứu để phục vụ cho sự phát triển kinh tế biển. Cuộc sống của phần lớn những cư dân ven biển, những người trực tiếp tham gia vào khai thác tài nguyên biển còn gặp nhiều khó khăn, chịu nhiều rủi ro từ thiên tai và những tranh chấp trên biển trong vùng đặc quyền kinh tế trên biển của nước ta…
Trong Chiến lược biển đến năm 2020, các bộ, ngành đã đưa ra hàng chục chương trình nhằm quản lý và phát triển kinh tế quy mô như: Quy hoạch xây dựng tuyến đường ven biển, hình thành 15 khu kinh tế (KKT) ven biển, 16 khi bảo tồn sinh thái biển, phát triển nghề cá… Nhưng thực tế hiện nay, các KKT ven biển vẫn chưa phát huy hiệu quả, quy hoạch không gian biển vẫn chưa làm được, cơ sở dữ liệu biển quốc gia vẫn chưa có… Nhiều cơ quan nghiên cứu theo những dự án riêng lẻ nên việc thu thập số liệu gặp khó và không đồng bộ.
Từ năm 2002, Chính phủ đã thí điểm xây dựng và đã hình thành được 15 KKT ven biển để tận dụng những lợi thế về vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên và đã bước đầu thu hút được nhiều dự án công nghiệp quy mô lớn. Đến cuối năm 2011, các KKT đã thu hút tổng vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng là 250.000 tỷ đồng, trong đó, vốn ngân sách nhà nước chỉ hơn 11.000 tỷ đồng; diện tích chiếm 662,249 ha; thu hút đầu tư đạt hơn 31 tỷ USD vốn FDI và gần 564.000 tỷ đồng vào lĩnh vực kinh doanh. Các KTT chủ yếu hình thành trên cơ sở xác định các dự án công nghiệp động lực như hóa dầu, thép, điện năng, cảng biển… nên quá trình kéo dài, chưa đủ điều kiện đánh giá hiệu quả. Bên cạnh kết quả đạt được, quá trình phát triển các KKT có những bất cập như: Chất lượng quy hoạch chưa tốt, phát triển quá nhanh về số lượng, đầu tư phát triển còn dàn trải, cơ cấu đầu tư chưa hợp lý… Chính vì vậy, đòi hỏi phải tiến hành quy hoạch không gian cho từng khu vực biển, vùng ven biển và cụm đảo cụ thể để giảm thiểu mâu thuẫn lợi ích trong sử dụng biển đa ngành và tối ưu hóa lợi ích kinh tế trong khi vẫn bảo toàn được chức năng sinh thái và BVMT theo hướng phát triển bền vững ở vùng quy hoạch. PGS.TS Nguyễn Chu Hồi, Trung tâm Nghiên cứu Biển và Hải đảo, Đại học Quốc gia Hà Nội khẳng định: Phương thức quản lý tổng hợp biển theo không gian và công cụ quy hoạch không gian biển đang còn la những vấn đề mới mẻ đối với các nhà khoa học, nhà quản lý, hoạch định chính sách Việt Nam. Do đó, nước ra cần gấp rút xác lập cơ sở pháp lý về không gian biển, lấy đó làm cơ sở để khai thác hiệu quả tiềm năng, lợi thế của biển. Nhu cầu phát triển không gian biển ở Việt Nam rất lớn, qua đó đảm bảo phân quyền định kỳ không gian biển, tạo kết nối giữa các vùng kinh tế biển. Các yếu tố vùng miền cũng cần được tính đến. Trên cơ sở qui hoạch không gian biển, cần xác định “chế độ pháp lý” cho từng không gian nhỏ cho các ngành, người sử dụng để tránh lạm dụng, chồng lấn giữa các ngành trong khai thác, quản lý TN&MT biển.
Riêng với khu vực kinh tế trọng điểm phía Nam, do gắn liền với nhiều hoạt động kinh tế - xã hội và có tác động mạnh mẽ đến phát triển bền vững tiềm năng, môi trường biển nên khi quy hoạch không gian biển khu vực này cần xem xét những hoạt động gây biến đổi về môi trường, tài nguyên để thiết kế quy trình quản lý không gian biển. Làm tốt quy hoạch không gian tốt sẽ giúp mục tiêu về phát triển kinh tế xã hội, công tác bảo tồn TN&MT biển, về công tác quản lý một cách hiệu quả ở khu vực kinh tế trọng điểm phía Nam.
Hoạch định chính sách cần…
Như chúng ta đã biết, các bước quy hoạch vận hành qua 3 giai đoạn, giai đoạn 1 là tiền quy hoạch hay còn gọi là giai đoạn chuẩn bị như: Dự án, kinh phí, đội ngũ, thành lập tổ chuyên gia quy hoạch, thiết lập thông tin đầu vào của quy hoạch. Giai đoạn này gắn chặt với các kết quả điều tra cơ bản biển, đảo. Nếu những đề tài, những dự án điều tra cơ bản không được dùng, nghiệm thu xong “bỏ ngăn kéo”, thì đây chính là lúc cần đến. Nếu làm tốt giai đoạn này thì chắc chắn công tác quy hoạch có một “nền tảng” vững chắc. Không những thế, nó còn loại bỏ được một vấn đề lâu nay công tác nghiên cứu khoa học cơ bản của chúng ta mắc phải đó là: các nhà khoa học thì muốn nghiên cứu rất nhiều nhưng cái giá mà nhà quản lý cần thì không có, hoặc thiếu. Do vậy, chất lượng quy hoạch bị “vướng” ngay từ đầu. Chỉ đáp ứng nguồn tư liệu đầu vào trên giấy (khi xin dự án) mà không thể thực hiện.
Giai đoạn 2 là giai đoạn xây dựng quy hoạch. Đây là giai đoạn mà công việc cần tiến hành một cách khẩn trương nhất nhưng vì nhiều lý do, trong đó có “thủ tục hành chính” làm cho thời gian xây dựng kéo dài, mất đi ý nghĩa, mục tiêu thực thi quy hoạch. Ví như, quy hoạch biển từ 2010-2020 mà đến năm 2015 mới được phê duyệt thì thời gian thực hiện chỉ còn 5 năm, như vậy không thể đáp ứng như mục tiêu ban đầu đề ra. Có chuyện này là do chúng ta chưa có chính sách pháp luật bắt buộc, khống chế về mặt thời gian, nên việc triển khai thiếu quyết liệt. Mặt khác, trong giai đoạn này, sau khi đã xác định quan điểm, mục tiêu, công tác dự báo chính xác mục tiêu, nhiệm vụ cho 10 - 15 năm tới còn rất yếu, đa phần là ngoại suy hay nói cách khác là “đoán già đoán non”. Ở đây, không chỉ nói đến quy hoạch biển mà là “căn bệnh” của rất nhiều quy hoạch ngành. Rất hiếm các cơ quan quản lý áp dụng mô hình phần mềm toán học cho công tác dự báo, đây chính là lỗ hổng làm cho các nhà hoạch định chính sách chen quan điểm cá nhân của mình vào một cách tùy tiện, thiếu căn cứ.
Giai đoạn 3, khi quy hoạch được cơ quan thẩm quyền phê duyệt, ở các nước gọi là hậu quy hoạch hay gọi là giai đoạn thực hiện quy hoạch. Đây là giai đoạn rất quan trọng mà ở hầu hất các loại quy hoạch của chúng ta đều vướng do thiếu một đội ngũ giám sát thực hiện. Đối với các nước, người ta xây dựng tổ giám sát quy hoạch, xây dựng một bộ công cụ, chỉ số đánh giá mức độ thực hiện. Có như vậy, quy hoạch mới không bị sai lệch đi so với mục tiêu ban đầu đặt ra. Chính giai đoạn này mới là nhiệm vụ của cơ quan quản lý. Ở nước ta cơ quan quản lý thì lại đi làm quy hoạch. Không quan tâm tới quản lý thực hiện thành thử quy hoạch loại này nói vui là “vạch cho người khác làm”. Đáng lẽ muốn có quy hoạch tốt, cơ quan quản lý phải là chủ đầu tư, thuê một cơ quan, một đội ngũ chuyên ngành là tư vấn quy hoạch thực hiện vì làm quy hoạch đòi hỏi kiến thức tổng hợp của nhiều ngành và những người làm quy hoạch biển cũng phải từng làm quy hoạch. Có như vậy, công tác quy hoạch mới thật sự đáp ứng được yêu cầu như mong muốn.
Có sự định giá
Để quy hoạch khai thác, sử dụng biển, đảo trước hết phải đánh giá lại thực trạng khai thác biển, đảo hiện nay; đánh giá lại nền tảng tài nguyên, bản chất hệ sinh thái, tiềm năng tài nguyên, mâu thuẫn trong sử dụng ở vùng biển quy hoạch. Đánh giá so sánh để thấy được hiệu quả kinh tế, xã hội và môi trường của việc khai thác, sử dụng biển, đảo. Trên cơ sở đó, tìm ra “khoảng cách” giữa hiện tại và nhu cầu khai thác, sử dụng vùng này trong tương lai; xác định nguyên nhân chính. Từ đó thấy được nếu khai thác tối ưu phải có giải pháp gì để điều chỉnh.
Đây là quy hoạch mang tính liên ngành nên đòi hỏi ngay từ đầu cần có sự vào cuộc, tham gia của nhiều cơ quan. Trong đó, có các cơ quan khoa học về biển, về đất (lãnh thổ)… Phải cân nhắc xem mỗi vùng biển có giá trị trước mắt là gì, lâu dài là gì, vai trò của từng hệ thống tài nguyên như thế nào. Đặc biệt, phải áp dụng thử nghiệm, xác định “vị trí pháp lý” của loại quy hoạch này trong hệ thống quy hoạch ở Việt Nam và chuẩn bị nguồn nhân lực chuyên ngành. Theo tinh thần đó, Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam đang triển khai thử ở vùng bờ biển Quảng Ninh - Hải Phòng với sự trợ giúp ký thuật của Cơ quan quản lý Khí quyển và Đại dương Hoa Kỳ (NOAA) và hỗ trợ vốn đối ứng của Bộ KH&CN.
Tìm hướng đi cho các khu kinh tế ven biển
Đến nay, cả nước có 15 KKT ven biển được thành lập, gồm 2 khu kinh tế ở vùng Đồng bằng sông Hồng, 10 KKT ở vùng Duyên hải miền Trung và 3 KKT ở Đồng bằng sông Cửu Long. Một số KKT đã thu hút được các dự án công nghiệp nặng, quy mô lớn trong lĩnh vực cơ khí, hóa dầu, nhiệt điện… góp phần phát triển kinh tế - xã hội địa phương, đẩy mạnh phát triển kinh tế hướng biển, góp phần giữ vững chủ quyền quốc gia trên biển. Điển hình như công nghiệp cơ khí ô tô tại khu kinh tế Chu Lai, công nghiệp luyện kim tại khu kinh tế Vũng Áng, lọc - hóa dầu tại khu kinh tế Dung Quất, khu kinh tế Nghi Sơn…
Tuy nhiên, quá trình phát triển các KKT còn có một số vấn đề bất cập như chất lượng quy hoạch chưa tốt, phát triển quá nhanh về số lượng, đầu tư phát triển còn dàn trải, cơ cấu đầu tư chưa hợp lý. Thực tiễn đòi hỏi phải lựa chọn một số KKT ven biển có tiềm năng, thuận lợi nhất để tập trung nguồn lực triển khai thực hiện để sớm phát huy hiệu quả, tạo tác động tích cực lan tỏa cho khu vực xung quanh và toàn bộ nền kinh tế.
Trên cơ sở điểm số các KKT, đề án xác định nhóm các KKT ven biển ưu tiên đầu tư tập trung trong giai đoạn từ 2013 gồm: Nhóm KKT Chu Lai - Dung Quất; KKT Đình Vũ - Cát Hải; KKT Nghi Sơn; KKT Vũng Áng; KKT đảo Phú Quốc và cụm đảo Nam An Thới.
