Tiếp cận lập quy hoạch mạng lưới đường sắt Quốc gia giai đoạn 2021-2030

Đánh giá cho đúng tình hình và hiện trạng, chỉ rõ nguyên nhân cái được cái mất, là công việc mở đầu hết sức hệ trọng của việc lập quy hoạch phát triển đối với mọi lĩnh vực kinh tế xã hội. Cho dù Liên danh Tư vấn lập Quy hoạch mạng lưới đường sắt thời kỳ 2021-2030 tầm nhìn đến 2050 đã rất công phu sưu tầm và phân tích số liệu để đánh giá hiện trạng của ngành đường sắt hiện nay, song bức tranh đưa ra còn rất chung chung, mờ nhạt không đủ sức làm rõ những nguy cơ mang tính sống còn của Đường sắt Việt Nam, cũng như ảnh hưởng tiêu cực từ sự tụt hậu của ngành đường sắt đối với nền kinh tế xã hội.

TS Đặng Huy Đông – Nguyên Thứ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Chủ tịch Hội đồng quản lý Viện Nghiên cứu quy hoạch và phát triển

Chính vì thế, theo ý kiến của TS Đặng Huy Đông – Nguyên Thứ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Chủ tịch Hội đồng quản lý Viện Nghiên cứu quy hoạch và phát triển đã có một số đề xuất kiến nghị về phương pháp tiếp cận đồ án lập Quy hoạch Phát triển Mạng lưới Đường sắt Quốc gia giai đoạn 2021-2030, tầm nhìn 2050, như sau:

Việc đầu tiên là phải thống nhất được phương pháp tiếp cận sao cho đảm bảo rằng công nghệ lựa chọn ở mỗi cung đường ở từng giai đoạn phát triểnphải khẳng định được đó là giải pháp tối ưu có thể và phù hợp nhất so với đường bộ, hàng không, vận tải biển và ven biển, xét theo các khía cạnh gồm: sự lựa chọn của người sử dụng, suất đầu tư, chi phí vận hành và bảo dưỡng duy tu, khả năng tham gia của doanh nghiệp Việt Nam (mức độ nội địa hóa trong xây dựng và cung cấp vật tư, nguyên liệu), khả năng huy động nguồn lực tài chính của nền kinh tế. Hay nói cách khác đó là công thức tính toán để lựa chọn giải pháp tối ưu trên cơ sở xác định các biến số đầu vào là kết quả phân tích các khía cạnh trên.

Nếu đạt được thống nhất đồng thuận về phương pháp tiếp cận như trên, thì đươn vị tư vấn lập quy hoạch cần tìm câu trả lời thỏa đáng cho cho các biến số trên cơ sở thu thập và phân tích các dữ liệu, số liệu đầu vào, cụ thể :

Trước hết, phải khẳng định được các tiêu chí hay điều kiện để hành khách và chủ hàng lựa chọn đường sắt là phương thức vận tải thay vì đi đường bộ hay hàng không. Hay nói cách khác là những ưu thế cạnh tranh của đường sắt so với đường bộ và hàng không. Báo cáo quy hoạch đã đưa được ưu thế cạnh tranh của đường sắt là theo theo quãng đường từ 300km đến 800km. Đứng ở góc độ hành khách, tiêu chí lựa chọn là sự kết hợp cân đối giữa thời gian đi hết quãng đường (tốc độ khai thác bình quân), chi phí và mức độ an toàn, thoải mái. Trong đó, rõ ràng chi phí là rất nhạy cảm đối với đại đa số người có thu nhập trung bình khá trở xuống, khoảng 80% dân số hiện nay. Vì vậy, lựa chọn giữa đi máy bay hết 4-5 tiếng (gồm 1 tiếng bay cộng với thời gian từ trung tâm thành phố đến hai đầu sân bay là 3-4 tiếng) cho cung đường 600-800km với giá gấp đôi so với tầu chạy hết 4-5 tiếng (tốc độ bình quân 150 km/h) từ trung tâm thành phố, thì chắc chắn người ta lựa chọn đi tầu vì an toàn hơn và thoải mái hơn. Nhưng nếu đi tầu tốc độ cao, vận tốc trung bình là 250 km/h, hết 2,5 - 3 tiếng mà giá vé bằng hoặc thấp hơnso với đi máy bay thì người ta mới lựa chọn đi tầu. Vậy làm thế nào để giá vé đi tầu cạnh tranh được với hàng không giá rẻ mà nhà nước không phải trợ giá, bù lỗ.Theo kinh nghiệm Nhật Bản, tầu cao tốc chưa bao giờ hoàn được vốn đầu tư ban đầu. Thậm chí một số cung đường tiền vé không đủ để trang trải chi phí duy tu bảo dưỡng và vận hành. Một điều chắc chắn là tầu tốc độ cao (trung bình 150km/h) thì khả năng bù lỗ củ nhà nước là rất thấp so với tầu cao tốc (vân tốc khai thác trung bình 250km/h).

Nhưng dường như đó là tiêu chí phù hợp đối với vận chuyển hành khách, chưa hẳn là tiêu chí lựa chọn của các chủ hàng. Phải chăng đối với vận tải hàng hóa, tiêu chí của chủ hàng là cung đường có thể từ 100km đến hàng ngàn km (càng xa, càng ít bốc dỡ và càng hiệu quả), không cần cao tốc, chỉ cần vận tốc khai thác bình quân 100km/h, nhưng giá rẻ hơn hoặc bằng so với đường bộ, bao gồm cả chi phí bốc dỡ và đặc biệt là chi phí logistics, kết nối liên vận (vận tải đa phương thức). Như vậy, một mặt vận tải hàng hóa bằng đường sắt cao tốc không hiệu quả như ở châu Âu và chắc chắn cước phí vận tải hàng hóa trên tầu cao tốc sẽ đắt hơn so với đường bộ. Điều này đồng nghĩa với việc đường sắt cao tốc chỉ phục vụ cho vận tải hành khách và do đó càng không thể tự trang trải chi phí. Còn đường sắt tốc độ cao trung bình 150km/h có thể được khai thác chung với vận tải hàng hóa thì hiệu quả chắc chắn cao hơn, khả năng tự trang trải là khả thi, hoặc nếu cần bù lỗ thì cũng cần nhà nước hỗ trợ ở mức rất thấp. Vậy tại sao nhà nước phải bù lỗ cho người dân đi tầu cao tốc, trong khi lựa chọn tương đương là hàng không giá rẻ hay đi tầu tốc độ cao trung bình 150km/h thì không phải bù lỗ hoặc bù lỗ rất ít.Như vậy, Câu trả lời đã rõ, phương án đường sắt tốc độ cao vận tốc khai thác trung bình 150km/h với tầu khách và 100km/h với tầu hàng là ưu việt.

Lựa chọn các cung đường, các đoạn tuyến để đầu tư mới hay nâng cấp phải dựa trên tiêu chí tối thượng là nhu cầu. Nơi có mật độ nhu cầu vân tải hành khách và hàng hóa cao hơn thì ưu tiên làm trước. Với cách tiếp cận theo tiêu chí này cho thấy các dự án đề xuất trong quy hoạch là rất dàn trải, manh mún, không có thứ tự ưu tiên rõ rệt. Các tuyến mới đề xuất cũng không rõ nét về nhu cầu và chưa được phân tích thuyết phục.

Tiêu chí này rất quan trọng vì nó đảm bảo doanh thu cho chủ đầu tư. Việc phân tích luồng hàng, luồng khách và các điều kiện để đáp ứng được các tiêu chí của hành khách và chủ hàng hóa mang tính quyết định trọng việc lựa chọn tuyến đầu tư. Nói cách khác phải xuất phát từ cầu, không theo cung. Không thể đầu tư rủi ro theo cảm nhận, cứ làm trước khắc có người dùng và hy vọng người ta sẽ sử dụng dịch vụ của mình. Rõ ràng, với mọi quốc gia dù phát triển giầu có đến đâu, ngân sách đầu tư côngcũng có giới hạn nhất định. Nên lựa chọn đầu tư công bắt buộc phải theo nhu cầu phát triển của xã hội và có thứ tự ưu tiên.

Theo ngyên tắc này, rõ ràng việc đề xuất hai cung đường ưu tiên để làm đường sắt tốc độ cao (200km/h trở lên), đó là đoạn tuyến HN- Vinh và TP HCM – Nha Trang là không thuyết phục. Bảng chấm điểm so sánh nhu cầu giữa 4 cung đoạn tuyến Bắc Nam cho thấy nhu cầu cả 4 cung đoạn gần như nhau, thậm chí nhu cầu đoạn HN-Vinh có phần thấp hơn cả.

Tuy nhiên, đó chỉ mới xét về nhu cầu vận tải hành khách. Nhưng nếu xét theo nhu cầu kết hợp vận tải hàng hóa thì kịch bản lựa chọn ưu tiên sẽ khác. Rõ ràng mật độ dân cư và sự tập trung kinh tế của hai vùng Kinh tế trọng điểm là đồng bằng Bắc Bộ nối với Bắc Trung Bộ và Vùng Đông Nam Bộ nối với Nam Trung bộ và Tây Nam bộ là cao nhất cả nước. Vùng Bắc Bộ, phải tính từ Hải Phòng nối với HN liên vùng tới Vinh sẽ phủ khoảng 25% dân số và 35% GDP cả nước và Vùng Nam Bộ từ Nha Trang qua TP HCM nếu kép dài đến Cần Thơ sẽ phục vụ cho khoảng 40% dân số và 45% GDP, tổng cộng hai vùng là 65% dân số và 80% GDP cả nước.

Tuy nhiên, như phân tích ở trên đường sắt cao tốc chỉ vận chuyển hành khách chắc chắn không hiệu quả.

Vì vậy, theo tiêu chí này đườngsắt tốc độ cao (tốc độ trung bình tàu khách 150km/h và tầu hàng 100km), lưỡng dụng cả vận thải hàng hóa và vận tải hành khách rõ ràng sẽ mang lại hiệu quả kinh tế xã hội cao hơn và việc bù lỗ, trợ giá từ ngân sách nhà nước sẽ thấp hơn rất nhiều.

Đường sắt nối với cảng biển và cảng hàng không là nhu cầu bức thiết, bới nó không chỉ giảm chi phí logisticscho vận tải hàng hóa, mà còn giảm tắc nghẽn giao thông đô thị cho các thành phố cảng và đô thị sân bay và giảm lượng xe công tên nơ trên đường bộ sẽ giảm tai nại giao thông và phí bảo trì đường bộ. Các tuyến này ngắn chỉ cần chạy tầu hàng, tốc độ khai thác khoảng 100km/h là cạnh tranh hơn so với đường bộ.

Giải pháp huy động vốn khả thi cho thực hiện các dự án trong quy hoạch làrất cần thiết. Sau khi tính toán giữa các lựa chọn, phương án nào có yêu cầu bù lỗ, hỗ trợ ngân sách thấp nhất là phương án tối ưu. Đồng thuận với quan điểm rằng đầu tư đường sắt là đầu tư dài hạn, mang lợi ích đa chiều, hiệu ứng lan tỏađối với phát triển kinh tế xã hội chung, ngoài phạm vi dự án kinh doanh, nên cần có sự hỗ trợ nhất định từ nhà nước. Nhưng cần phân loại các hợp phần cấu thành của 1 dự án đường sắt để xác định cấu phần cần Ngân sách hỗ trợ. Chi phí vận tải đường sắt được cấu thành từ 3 hợp phần chính: (a) Xây dựng nền đường và đường ray tà vẹt;(b) đầu máy toa xe và thông tin tín hiệu (c) nhà ga bến bãi. Trong đó hai hợp phần (b) và (c) phải đảm bảo tự trang trải: hợp phần (b) trang trải bằng thu phí vận tải và hợp phần (c) bằng cho thuê hoặc nhượng quyền khai thác bất động sản kết hợp với mục đích thương mại khác (khách sạn, dịch vụ thương mại, kho hàng, bến bãi, đõ xe). Hợp phần (a) sẽ được tính toán khấu hao dài hạn, từ 30-60 năm hoặc lâu hơn nữa tùy theo mức độ đầu tư và chi phí duy tu bảo dưỡng (được xác đinh trong báo cáo nghiên cứu khả thi mỗi dự án cụ thể. Phương án tài chính cho hợp phần (a) được bằng cách kéo dài thời gian khấu hao phải được xem như là bù lỗ, trợ giá của ngân sách vì mục tiêu phát triển dài hạn và các hiệu quả ngoài dự án như nêu trên (giảm ách tắc GT, Giảm chi phí logistics, nâng cao sức cạnh tranh cho Sản phẩm Việt Nam, giảm tai nạn gao thông, giảm chi phí duy tu đường bộ).

Mỗi dự án đầu tư công của mọi chính quyền đều mang ý nghĩa kích cầu đầu tư trong nước, bao hàm mục đích tạo nhiều việc làm cho công dân của mình, đầu ra cho công nghệ quốc gia, sử dụng nguyên nhiên vật liệu trong nước để giảm thâm hụt cán cân thương mại do nhập siêu. Đối với dự án đường sắt cũng vậy. Cần phân tích công nghệ nào phù hợp cao nhất với khả năng đáp ứng trong nước để đạt các mục đích kích cầu nói trên. Nói cách khác, công nghệ nào có tỷ trọng sử dụng nhiều hàng hóa dịch vụ trong nước nhất thì được tính điểm ưu tiên lựa chọn, kết hợp với các tiêu chí khác nêu ở phần trên. Theo tiêu chí này có thể dễ dàng nhận thấy công nghệ đường sắt tốc độ cao trung bình (150km/h) sẽ mang lại nhiều cơ hội cho các doanh nghiệp trong nước cung cấp hàng hóa, dịch vụ và vật tư, vật liệu trong nước như đá làm ballast, xi măng, tà vẹt, thậm chí cả đường ray (đặt hàng số lượng lớn cho các nhà máy thép của Hòa Phát, Formosa..), đóng toa xe, ghế tầu (Hòa Phát v.v..) và theo đó sẽ tạo ra vô số việc làm cho xã hội. Trong khi nếu sử dụng CN tầu cao tốc nước ngoài thì chỉ là kích cầu cho sản xuất của nước ngoài. Hiểu bản chất của dòng vốn ODA như vậy, chúng ta mới nhận thức được ra lý do vì sao mà các doanh nghiệp của nước tài trợ vốn vay ODA (như Nhật Bản, Trung Quốc, Hàn Quốc và 1 số nước châu Âu) họ chủ động đề xuất dự án sử dụng công nghệ của họ và sử dụng quan hệ chính phủ, đặt điều kiện cho quan hệ song phương là phải chấp nhận các dự án vay vốn của họ nhân dịp mỗi chuyến công tác cấp cao giữa hai bên. Một thời gian dài ta ấu trĩ hiểu rằng đó là sự giúp đỡ vô tư. Ở thời kỳ đầu phát triển, khi nền kinh tế của ta còn nhỏ yếu, chưa có uy tín trên trường quốc tế, khả năng tiếp cận tài chính quốc tế khó khăn thì dựa vào vốn vay ODA là thích hợp. Chúng ta cám ơn các bạn về điều đó. Nhưng kéo dài quá, sau khi ta đã đạt quốc gia thu nhập trung bình thấp, thì sẽ là một sai lầm, để lại hậu quả nặng nề cho nền kinh tế.

Có thể những người ủng hộ công nghệ tàu cao tốc cho rằng quan điểm trên là ngắn hạn, thiển cận, muốn dân ta mãi sống với sự lạc hậu, không được hưởng thành tựu công nghệ của thế giới văn minh. Xin khẳng định, đề xuất trên hoàn toàn không phản đối công nghệ đường sắt cao tốc. Nhưng vấn đề phải là sự hài hòa giữa trình độ phát triển, khả năng chi trả của nền kinh tế, của dân cư. Vậy tại thời điểm 10 năm nữa khi hy vọng GDP bình quân đầu người ở mức 6-7 ngàn đô la, tức gần bằng với Thái lan hiện nay, thì liệu có phù hợp với Việt Nam lúc này. Cho đến nay Thái Lan vẫn chưa có tầu cao tốc. Qua đó có thể thấy, vấn đề là thời điểm thích hợp để phát triển đường sắt cao tốc. Đặc biệt, khi xuất hiện công nghệ mới là đường tầu siêu tốc hyperloop (từ 800km/h đến 1200km/h) đang được đồng loạt phát triển thực nghiệm ở Hoa Kỳ, UAE, Ấn Độ, Israel, ngay trong giai đoạn 2020-2025, tức có thể thương mại hóa thành công vào năm 2030, chúng ta có nên vội vã quyết làm tầu cao tốc trên 200km/h theo đề xuất trong báo cáo quy hoạch trên vào thời điểm này không?

Cũng cần đồng thuận quan điểm khẳng định lợi thế của đường sắt trong những cung đường nhất định và các lợi ích lan tỏa, ngoại biên (giảm tai nạn, giảm tắc nghẽn giao thông đô thị, giảm chi phí bảo trì đường bộ, giảm ô nhiễm môi trường, giảm chi phí logistics v.v..) để có chính sách cân đối ngân sách đầu tư công phân bổ hợp lý giữa đường bộ và đường sắt trong giai đoạn tới. Đặc biệt với quốc gia và những vùng lãnh thổ có mật độ dân cư cao như Việt Nam và hai vùng kinh tế trọng điểmBắc Bộ và Nam Bộ thì vận tải công cộng vẫn mang lại hiệu quả tối ưu và phải có chủ trương mạnh mẽ về hạn chế phương tiện giao thông cá nhân và vận tải hàng hóa đường bộ.

Có một thực tế, các quốc gia có nền công nghiệp ô-tô phát triển và đất rộng người thưa, dư thừa nhiên liệu thì hiệp hội SX ô-tô họ vận động chính sách hạn chế không cho phát triển vận tải đường sắt. Điển hình là Hoa Kỳ. Việt Nam đất chật người đông, không có công nghệ ô-tô, chỉ là lắp ráp, thì không nên ưu tiên phát triển giao thông đường bộ, khuyến khích phương tiện giao thông cá nhân. Dứt khoát phải là vận tải công cộng bằng đường sắt để phục vụ cho cho phân khúc giữa đường bộ (dưới 150km) và hàng không trên (800km), kết hợp với vận tải hàng hóa, với công nghệ phù hợp với khả năng của nền kinh tế, khả năng chi trả của dân cư và ưu tiên làm trước ở những cung đường có mật độ sử dụng cao về hành khách và hàng hóa.

Từ những phân tích sơ bộ như trên, có thể kết luận, trong thời kỳ quy hoạch 2021-2030, cần xác định phát triển các dự án nâng cao năng lực vận tải ở các tuyến có nhu cầu cao về vận tải Hành khách và Hàng hóa, bao gồm cả làm đoạn tuyến mới bằng công nghệ đường sắt tốc độ cao trung bình (150km/h với tầu khách và 100 km/h với tầu hàng), có thể là đường sắt khổ 1435 đường đôi lưỡng dụng (chuyên chở hành khách và hàng hóa) và đường sắt chuyên dụng cho vận tải hàng hóa, vận chuyển công-tên-nơ kết nối vận tải đa phương thức để giảm chi phí logistics cho hàng hóa, nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế.

Giải pháp thực hiện quy hoạch là mở cơ hội cho các nhà đầu tư chủ động đề xuất dự án, lập BC NC tiền KT để đăng ký đầu tư, BC NC khả thi làm cơ sở đấu thầu dựa theo kết quả đầu ra. Nếu nhà đầu tư làm BC NC khả thi có bài dự thầu không cạnh tranh thì nhà thầu thắng thầu sẽ thanh toán chi phí chuẩn bị dự án cho bên lập dự án BC NC KT, tính chi phí chuẩn bị dự án vào giá thành công trình hoặc được trả lại bằng ngân sách nếu dự án được triển khai. Không nên chờ từ vấn do nhà nước thuê làm BC NC Tiền KT và BC NC KT. Đấu thầu kết quả đầu ra là, sau khi lựa chọn các nhà thầu đáp ứng yêu cầu về năng lực tài chính, công nghệ, nhà thầu nào đưa ra giá thành công trình, giá cước phí thấp nhất hặc có yêu cầu hỗ trợ từ ngân sách thấp nhất thì được lựa chọn là nhà đầu tư.            

Về đường sắt cao tốc (trên 200km/h – 400km/h), cũng để ngỏ để các nhà đầu tư nước ngoài chủ động lựa chọn, đưa ra phương án tính toán. Nếu phần hỗ trợ của nhà nước trong khả năng đáp ứng của ngân sách ở thời điểm nào thì sẽ cho triển khai ở thời điêm đó. Cũng có đấu thầu cạnh tranh sau khi có BC NC khả thi như đề xuất trên đây.

HT.