“Thương mại bình thường vĩnh viễn” (PNTR)

Đại diện thương mại Hoa Kỳ (USTR) Robert Portman, nay được Schwab thay thế, báo cáo trong phiên điều trần trước hai uỷ ban quốc hội tháng 2/2006 rằng ba nước Kazakhstan, Nga và Ukraine cùng Việt Nam đã gần hoàn tất tiến trình gia nhập WTO. Nhưng cả bốn nước này đều phải tuân thủ các điều khoản của Đề mục IV bổ sung của Đạo luật thương mại 1974, bao gồm Mục-402 gọi là Điểm bổ sung Jackson-Vanik. Quốc hội, cả hạ viện và thượng viện phải quyết định không áp dụng Đề mục IV nữa và trao cho bốn nước này qui chế thương mại bình thường vĩnh viễn (PNTR) để Hoa Kỳ làm đúng nghĩa vụ thi hành quy chế tối huệ quốc (MFN), hoặc thi hành những phương án khác.

Qui chế tối huệ quốc (MFN) có từ thời Hiệp định chung về thuế quan và mậu dịch (GATT 1994) Quy chế này điều chỉnh Hiệp định chung về thương mại trong dịch vụ (GATS) và Hiệp định chung về các phương diện liên quan đến thương mại của quyền tài sản trí tuệ (TRIPs). Về bản chất, quy chế MFN đòi hỏi mỗi thành viên WTO phải đối xử với sản phẩm của một thành viên trong tổ chức không kém thuận lợi so với đối xử một sản phẩm tương tự của một thành viên khác. Nếu một thành viên hạ thấp thuế hoặc rào cản phi thuế cho một thành viên nào đó, thì phải áp dụng sự thoả nhượng đó với tất cả các thành viên khác. Tuy nhiên, cũng có vài trường hợp ngoại lệ. GATT 1994 và GATS cho phép các thành viên lập các khu vực tự do thương mại và liên hiệp thuế quan dành ưu đãi cho các thành viên trong khu vực và tổ chức đó chứ không dành cho các nước bên ngoài khu vực hoặc liên hiệp; cho phép các nước phát triển ưu đãi đơn phương một số quốc gia đang phát triển (thường là thuộc địa cũ) theo một phương thức được gọi là hệ thống ưu đãi chung (GSP) hoặc theo những chương trình tương tự (Hiệp ước Lomé ưu đãi các nước ACP [châu Phi, Caribean, Thái Bình Dương] là một ví dụ). Một thành viên cũng có thể tìm kiếm đặc miễn không áp dụng MFN cho một thành viên khác nhưng phải được sự chấp thuận của ít nhất 3/4 tổng số thành viên. GATS và TRIPs cũng cho phép một số ngoại lệ.

Hoa Kỳ trao quy chế thương mại bình thường (NTR) hoặc MFN cho tất cả các thành viên trừ Cuba và Triều Tiên. Trong thực tế, thuế đánh vào hàng nhập từ các nước không được trao quy chế NTR cao gấp nhiều lần so với các nước được ưu đãi. Các hiệp định WTO yêu cầu quy chế NTR hoặc MFN phải được áp dụng “vô điều kiện”. Tuy nhiên, một thành viên WTO có thể vì lí do chính trị hoặc lý do khác, không áp dụng nguyên tắc đó hoặc nguyên tắc khác đối với thành viên mới gia nhập, viện dẫn các điều khoản cho phép không áp dụng (Điều XIII của WTO hoặc điều XXXV của GATT). Trong trường hợp đó, thành viên WTO nói trên tuyên bố các nghĩa vụ và cơ chế (như cơ chế xử lý tranh chấp) không được áp dụng trong quan hệ thương mại với quốc gia đối tác. Hoa Kỳ là quốc gia duy nhất viện dẫn điều XXXV nhưng đó là trong thời kỳ GATT trước khi WTO ra đời năm 1995.

Năm 1951, Hoa Kỳ đình chỉ quy chế MFN với tất cả các nước xã hội chủ nghĩa trừ Nam Tư theo mục 5 của Hiệp định thương mại tương hỗ. Mục này sau đó được thay bằng mục 401 Đề mục IV của Đạo luật thương mại năm 1974 yêu cầu Tổng thống tiếp tục không áp dụng quy chế “không phân biệt đối xử” cho bất cứ quốc gia nào không nhận được quy chế đó khi luật này có hiệu lực từ ngày 3 tháng Giêng 1975. Thực tế, điều này có nghĩa là áp dụng với tất cả các nước xã hội chủ nghĩa, trừ Ba Lan và Nam Tư. Mục 402 của Đề mục IV, cái gọi là điểm bổ sung Jackson-Vanik khước từ không trao quy chế thương mại bình thường (NTR) chừng nào các quốc gia còn không cho phép công dân mình được quyền tự do di trú. Những hạn chế đó sẽ được bãi bỏ nếu Tổng thống xác định nước đó tuân thủ hoàn toàn các điều kiện tự do di trú được ghi trong Điểm bổ sung Jackson-Vanik. Bổ sung này cho phép Tổng thống đặc miễn để khuyến khích các quốc gia chưa tuân thủ có những bước đi thích hợp theo hướng dành cho công dân quyền được tự do di trú. Tuy Đề mục IV chỉ đề cập tự do di trú, nhưng Quốc hội thường vận dụng luật này để ép các nước đối tác về một số vấn đề kinh tế và chính trị.

Vai trò của Quốc hội và trao PNTR cho các nước:

Quốc hội là cơ quan quyền lực quyết định bãi bỏ những hạn chế Jackson-Vanik cho một quốc gia đối tác nào đó. Tiệp Khắc vốn là một bên kí kết GATT năm 1947. Năm 1951, Hoa Kỳ thu hồi MFN với nước này vì Tiệp Khắc đã trở thành một nước xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, vì Tiệp Khắc là một nước tham gia GATT từ đầu chứ không phải là một thành viên mới nên điều khoản không áp dụng (có nghĩa là không được hưởng quy chế MFN) không thể thực hiện trong trường hợp này. Thay vào đó, Hoa Kỳ phải vận động và tranh thủ được sự đồng ý của các bên kí kết GATT gác lại quy chế MFN đối với Tiệp Khắc (phải được hai phần ba đồng ý như đã nói trên).

Hoa Kỳ cũng viện dẫn điều khoản không áp dụng MFN đối với Romaniavà Hungary khi các nước này trở thành các bên kí kết GATT, lần lượt vào các năm 1971 và 1973. Tuy nhiên, những hạn chế này mất hiệu lực khi Hoa Kỳ trao quy chế tối huệ quốc (MFN) vô điều kiện hoặc thương mại bình thường vĩnh viễn (PNTR) cho Tiệp Khắc (trở thành hai nước Cộng hoà Séc và và Slovakia), Hungary và Romania sau khi các nước này từ bỏ chủ nghĩa xã hội. Các nước Estonia, Latviavà Lithuania cũng tương tự.

Những trường hợp trao PNTR sau khi vào WTO:

Mông Cổ tham gia WTO ngày 29/01/1997 trước khi Hoa Kỳ trao quy chế PNTR hai năm. Trong khoảng thời gian đó, Hoa Kỳ vận dụng điều khoản không áp dụng (MFN) với nước này. Tương tự, Armenia gia nhập WTO ngày 05/02/2003 và chỉ được trao PNTR ngày 07/01/2005, tức mãi gần hai năm sau. Kirgyzstan trở thành thành viên WTO ngày 20/12/1998 và nhận được quy chế PNTR ngày 29/6/2000, tức là sau một năm rưỡi, cũng bị Hoa Kỳ viện dẫn điều khoản không áp dụng như với Mông Cổ. Tuy nhiên, Georgia được kết nạp vào WTO ngày 14/6/2000 và nhận được PNTR chỉ sáu tháng sau, vào ngày 29/12/2000, nên Hoa Kỳ không vận dụng điều khoản đó.

Hiện nay, chỉ có Moldova, vốn là một nước cộng hoà xô-viết, không được Hoa Kỳ trao cho quy chế PNTR, viện dẫn điều khoản không áp dụng, thực chất là vì những lý do chính trị đối ngoại.

Trường hợp Trung Quốc:

Trường hợp Trung Quốc đáng cho ta kinh nghiệm. Trung Quốc cũng phải chịu tác động của Điểm bổ sung Jackson-Vanik. Hoa Kỳ từ khước quy chế MFN cho Trung Quốc cho đến tháng 10/1979. Kể từ thời điểm đó, Hoa Kỳ áp dụng quyền đặc miễn của tổng thống, hàng năm trao quy chế tối huệ quốc (MFN) hay thương mại bình thường (NTR) có điều kiện cho Trung Quốc. Trung Quốc gia nhập WTO ngày 11/12/2001. Quốc hội Hoa Kỳ thông qua luật (P.L. 106-286) bãi bỏ đòi hỏi Jackson-Vanik trong thương mại Hoa Kỳ với Trung Quốc và cho phép tổng thống trao quy chế thương mại bình thường vĩnh viễn (PNTR) cho Trung Quốc. Tổng thống Bush đã han hành ngày 01/01/2002. Như vậy, chỉ mất 20 ngày.

Tuy nhiên, Quốc hội gắn việc trao PNTR với việc Hoa Kỳ chấp nhận những điều kiện gia nhập WTO (của Trung Quốc). Quốc hội tuyên bố trước khi trao PNTR, “Tổng thống phải chuyển cho Quốc hội một báo cáo xác định các điều khoản và điều kiện gia nhập (WTO của Trung Quốc), ít ra cũng phải tương đương với những điều đã được nhất trí trong hiệp định song phương mà Hoa Kỳ và Trung Quốc đạt được, như một phần của tiến trình gia nhập. Điều này là quy trình bắt buộc, nước xin gia nhập phải đàm phán song phương (với các thành viên nào muốn như vậy) và đàm phán đa phương. Tổng hợp cả hai quá trình này thành một nghị định thư về gia nhập ghi rõ các điều kiện của việc trở thành thành viên của quốc gia đối tác.

Hiệp định thương mại song phương Trung Quốc – Hoa Kỳ (nằm trong thoả thuận gia nhập cuối cùng), chứa đựng những điều khoản về các quy trình bảo đảm an toàn đặc biệt (được mang mã số trong luật Hoa Kỳ là mục 402 Đạo luật thương mại năm 1974 sẽ được sử dụng khi việc gia nhập khẩu gây ra hoặc đe doạ gây ra biến động trên thị trường Hoa Kỳ. Hiệp định cũng có một quy định bảo đảm an toàn riêng cho trường hợp có sự gia tăng đột ngột trong nhập khẩu hàng dệt may từ Trung Quốc cũng như các thủ tục chống phá giá đặc biệt và các thủ tục đền bù về thuế. Tất cả những điều khoản ấy đều có giới hạn thời gian. Pháp chế cho phép trao PNTR cho Trung Quốc còn bao gồm việc thành lập một uỷ ban quốc hội chuyên trách giám sát việc bảo vệ nhân quyền ở Trung Quốc để thay cho việc Quốc hội phải tranh luận về chủ đề này hàng năm khi bàn đến trao quan hệ thương mại bình thường (NTR) cho Trung Quốc.

Triển vọng của vấn đề gia nhập WTO ra sao?

Trong điều trần trước Uỷ ban chuẩn chi Hạ viện và Uỷ ban tài chính Thượng viện, Đại diện thương mại Hoa Kỳ Portman tuyên bố Nga, Ukraine và Kazakhstan đã gần hoàn tất các cuộc đàm phán về gia nhập WTO và Quốc hội được yêu cầu sớm bãi bỏ những hạn chế thuộc Đề mục IV đối với các nước đó. Một số nước khác bị những hạn chế đó cũng đang trong quá trình đàm phán gia nhập WTo là Azerbaijan, Belarus, Lào, Tadjikistan và Uzbekistan .

Quốc hội Hoa kỳ thường không có vai trò về vấn đề gia nhập WTO của các nước. Tuy nhiên, sự chế định pháp lý về bãi bỏ đề mục IV đã tạo cho Quốc hội một vai trò, dù gián tiếp, trong thương lượng các điều kiện gia nhập WTO của các nước đó.

Quốc hội Hoa Kỳ có thể có mấy phương án:

Phương án thứ nhất.Có thể bãi bỏ những hạn chế trước khi các nước gia nhập WTO, tức là tách hoàn toàn việc bãi bỏ Đề mục IV với việc gia nhập WTO. Đó là tiến trình Quốc hội theo đuổi đến nay trong phần lớn các trường hợp, cho phép Hoa Kỳ thực thi đầy đủ những đòi hỏi về MFN trước khi một quốc gia gia nhập WTO. Nhiều nước đang trong quá trình đàm phán gia nhập, đặc biệt là Nga và Ukraine, coi những đòi hỏi Jackson-Vanik và những điều khác của Đề mục IV như một di sản của chiến tranh lạnh, không áp dụng được vào các chính sách di trú hiện nay của họ, và nhất là với hình thức chính phủ hiện hữu. Họ phải được coi là những đối tác thương mại bình thường, và do đó những hạn chế phải được dỡ bỏ vô điều kiện. Trong lúc đó, một số thành viên Quốc hội Hoa Kỳ lại nêu ra một số quan ngại về thương mại, kinh tế, chính sách và thông lệ của một số nước, và coi PNTR như một công cụ hữu hiệu để giải quyết những quan ngại đó.

Phương án thứ hailà Quốc hội gắn việc trao PNTR với việc gia nhập WTO. Chẳng hạn, Quốc hội có thể theo mô thức trao PNTR cho Trung Quốc bằng yêu cầu Tổng thống phải khẳng định các điều kiện quốc gia đối tác gia nhập WTO ít ra cũng tương đương với những điều kiện được ghi trong hiệp định song phương giữa hai nước. Như vậy, Quốc hội đã gián tiếp xác định những điều kiện gia nhập WTO của Trung Quốc. Tuy nhiên, các nước xin gia nhập sẽ thắc mắc tại sao họ lại phải vượt qua những rào cản không áp dụng với phần lớn các nước đàm phán làm thành viên, đặc biệt là những nước không nằm trong diện đối tượng của Jackson-Vanik.

Phương án thứ balà Quốc hội không bãi bỏ Đề mục IV như trường hợp Moldova . Điều này có nghĩa là gửi cho quốc gia đối tác một thông điệp mạnh mẽ về những quan ngại của Quốc hội Hoa Kỳ đối với các chính sách và thông lệ của quốc gia đó, nhưng không ngăn nước này gia nhập WTO. Đồng thời, Hoa Kỳ cũng phải viện dẫn điều khoản không áp dụng (Điều XIII) trong quan hệ thương mại với nước đó. Làm như vậy, Hoa Kỳ sẽ không được hưởng những thoả nhượng mà quốc gia đối tác cam kết để được gia nhập WTO. Hoa Kỳ sẽ không bị ràng buộc bởi những quy tắc của WTO trong quan hệ với nước đó, và quốc gia đó cũng không bị ràng buộc tương tự trong quan hệ thương mại với Hoa Kỳ. Chẳng hạn, cơ quan xử lý tranh chấp sẽ không can dự gì vào quan hệ thương mại song phương giữa hai nước.

Cân nhắc theo phương án nào là việc không đơn giản chút nào cho Mỹ bởi nó liên quan đến lợi và hại, không chỉ bó tròn trong thương mại mà cả trong nhiều lĩnh vực khác. Trường hợp Việt Nam cũng có thể theo các phương án nêu trên vì “trái bóng nằm bên sân Mỹ”. Vô luận thế nào thì Hoa Kỳ vẫn chọn phương án có lợi nhất cho họ: về chính trị, đó là buộc Việt Nam phải theo yêu cầu của Mỹ về tôn giáo và nhân quyền. Nhưng còn về kinh tế, các công ty lớn của Hoa Kỳ đang hăm hở tiến vào vùng đất nhiều tiềm năng chắc chắn không muốn chậm chân. Đó là chưa nói đến những lợi ích khác về địa chính trị. Các nước Nga, Ukrainecho biết họ không vội vã. Năm 2006 không phải là mục tiêu tối thượng. Quyền lợi của đất nước mới là cái đích cao nhất. Một thực tế đã rõ là ta vào WTO mà chưa có PNTR của Mỹ, như đã có tiền lệ của Armenia , Kirgyzstan, Mông Cổ. Nên sẵn sàng cho mọi phương án, đương nhiên phải tranh thủ phương án tốt nhất.