Sắp xếp lại cơ cấu hệ thống chính quyền đô thị theo tinh thần nghị quyết hội nghị trung ương 5 khóa X của Đảng
Với vai trò thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở mỗi vùng, địa phương, các đô thị cần phải như là bộ phận hạt nhân của các đơn vị hành chính - lãnh thổ lớn hơn gắn kết chặt chẽ với các đơn vị hành chính - lãnh thổ ngoại vi và các khu vực lân cận thành các vùng, các khu vực lãnh thổ, mà trong đó, giữa các đơn vị hành chính - lãnh thổ được liên kết với nhau để cùng giải quyết những vấn đề phát triển kinh tế - xã hội, về cung ứng dịch vụ công và đáp ứng kịp thời với tốc độ đô thị hóa tại các địa phương. Sự phát triển của các đô thị hiện nay đang đặt ra những thách thức mới đối với năng lực của chính quyền đô thị. Cụ thể:
- Thách thức trong việc cụ thể hóa và tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật của Nhà nước liên quan đến phát triển sản xuất - kinh doanh, dịch vụ và các hoạt động văn hóa xã hội đối với yêu cầu và tiềm năng dồi dào về phát triển kinh tế, văn hóa - xã hội ở đô thị khả năng của chính quyền đô thị trong việc đáp ứng những yêu cầu chính đáng của doanh nghiệp và công dân, trong việc giải quyết các vấn ơế về thể chế, chính sách, môi trường pháp lý cho các hoạt động sân xuất - kinh doanh và cung ứng dịch với công cộng đang rất hạn chế với nhiều phiền hà, sách nhiễu, thủ tục rườm rà. Cơ chế "xin cho" trong mối quan hệ giữa chính quyền với tổ chức và công dân chậm được khắc phục.
- Thách thức trong việc hoạch định và quản lý thực hiện chiến lược, quy hoạch phát triển đô thị của chính quyền đô thị đối với sự phát triển nhanh chóng, với quy mô ngày càng lớn về kết cấu hạ tầng, nhà đất, công trình công cộng... Sự yếu kém về tầm nhìn, về hoạch định chính sách, chiến lược phát triển đô thị của chính quyền đô thị dẫn đến tình trạng quy hoạch, kế hoạch phát triển đô thị thường xuyên bị thay đổi, điều chỉnh, phá vỡ ở hầu hết các loại đô thị. Điều này vô hình chung gây ra những tổn thất, lãng phí lớn các nguồn lực của Nhà nước và để lại những hậu quả kinh tế - xã hội nghiêm trọng, lâu dài ở các đô thị.
- Thách thức trong việc kiểm tra, kiểm soát và xử lý các vi phạm của chính quyền đô thị đối với yêu cầu nâng cao kỷ cương phép nước, ý thức chấp hành pháp luật và nhu cầu được bảo vệ các quyền, lợi ích chính đáng của người dân. Tình trạng kỷ cương phép nước bị buông lỏng đang là vấn đề đáng báo động, gây ra những bức bối đối với người dân ở nhiều đô thị.
- Thách thức giữa năng lực tổ chức cung ứng và quản lý các dịch vụ công của chính quyền đô thị đối với nhu cầu ngày càng cao và ngày càng đa dạng về dịch vụ công của người dân. Việc đảm bảo các nhu cầu tối thiểu về dịch vụ công như giao thông đô thị, vệ sinh môi trường, an toàn thực phẩm, an ninh trật tự, khám chữa bệnh, học tập, vui chơi, giải trí, cung cấp nước sạch... còn nhiều yếu kém nhưng chậm được khắc phục.
- Thách thức giữa đòi hỏi nâng cao hiệu lực hiệu quản quản lý nhà nước, yêu cầu hiện đại hóa nền hành chính, đổi mới vai trò, chức năng của chính quyền đô thị, đề cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền đô thị với năng lực thực thi công vụ và ý thức trách nhiệm, đạo đức công vụ. Những yếu kém về năng lực và đạo đức công chức trong bộ máy chính quyền đô thị là nguyên nhân trực tiếp, quan trọng của những hạn chế, thiếu sót, khuyết điểm trong hoạt động quản lý nhà nước và phục vụ người dân ở đô thị.
Những thách thức này, suy đến cùng vẫn là do năng lực quản lý và phục vụ yếu kém của chính quyền đô thị, chưa chuyển biến kịp với những yêu cầu phát triển đô thị ngày càng cao. Bản thân các đô thị đang đòi hỏi phải có một bộ máy tổ chức chính quyền đô thị phù hợp với những yếu tố, điều kiện phát triển trong điều kiện mới.
Sự phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đòi hỏi tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung và chính quyền đô thị nôi riêng phải hướng tới xây dựng được một mô hình tổ chức và cơ chế vận hành bộ máy chính quyền phù hợp với đặc điểm, tính chất của địa phương, phù hợp với xu thế phát triển, trình độ phát triển của xã hội; từ đó nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và chất lượng cung ứng dịch vụ công, đáp ứng tốt hơn nhu cầu đa dạng, ngày càng cao của các tầng lớp dân cư, nhất là ở các đô thị, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội của đất nước trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Nghị quyết Trung ương 5 khóa X của Đảng nêu rõ: "Tổ chức chính quyền đô thị phải bảo đảm tính thống nhất và liên thông trên địa bàn về quy hoạch đô thị, kết cấu hạ tầng (như điện, đường, cấp thoát nước, xử lý rác thân bảo vệ môi trường) và đời sống dân cư...", theo đó xác định:
- Cấp đô thị có hội đồng nhân dân là: Thành phố trực thuộc Trung ương, thành phố thuộc tỉnh, thị xã. Không tổ chức hội đồng nhân dân ở quận và ở phường.
- Uỷ ban nhân dân quận, phường là đại diện của cơ quan hành chính cấp trên đặt tại địa bàn để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật và phân cấp của chính quyển cấp trên.
- Uỷ ban nhân dân quận, phường do uỷ ban nhân dân cấp trên bổ nhiệm, miễn nhiệm trên cơ sở xem xét nhân sự do cấp uỷ, quận, phường giới thiệu và được cấp có thẩm quyển quản lý cán bộ đồng ý.
- Tăng cường hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương về số lượng, chất lượng đại biểu, về cơ sở vật chất, điều kiện làm việc.
Như vậy, theo tinh thần của Nghị quyết Trung ương 5 khóa X, việc thiết lập hệ thống chính quyền địa phương vừa đảm bảo phân biệt được chính quyền nông thôn với chính quyền đô thị, đồng thời vừa đảm bảo tính chỉnh thể thống nhất, phòng bị chia cắt về mặt lãnh thổ của một đô thị. Điều này có thể hiểu là: các đơn vị hành chính trong nội bộ đô thị (quận, phường) không có ý nghĩa về mặt lãnh thổ, không phải là một đơn vị hành chính - lãnh thổ. Các đơn vị hành chính thuần túy trong nội bộ đô thị chỉ có ý nghĩa về mặt quản lý hành chính, không có ý nghĩa về kinh tế - xã hội. Đây cũng là một trong những điều kiện tiên quyết để xây dựng bộ máy quản lý nhà nước ở đô thị phù hợp với tính chất, đặc điểm của đô thị về mặt hành chính - lãnh thổ, kết cấu hạ tầng, quy hoạch phát triển cũng như về hoạt động kinh tế xã hội, an ninh trật tự và đời sống của cộng đồng dân cư đô thị.
Theo Hiến pháp của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992, các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tính và thị xã; thành phổ trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Để sắp xếp lại cơ cấu hệ thống chính quyền đô thị theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 5 khoá X, xin đề xuất một số nội dung sau:
- Đối với những tỉnh không phải là đô thị thì việc thiết lập hệ thống chính quyền địa phương vẫn được tổ chức theo cơ cấu thứ bậc. Tuy nhiên, cần tiến hành phân cấp mạnh hơn, nhiều hơn cho chính quyền cấp dưới, tạo điều kiện cho chính quyền địa phương cấp dưới phát huy được tính tự quản cao hơn và có thể phát huy được nhiều hơn khả năng của các địa phương.
- Đối với những khu vực lãnh thổ có mức độ đô thị hóa cao (được gọi là đô thị) cần thiết lập cơ chế quản lý riêng. Sử dụng các tiêu chí phân loại đối với đô thị để tiến hành xác lập các đơn vị hành chính đối với những cộng đồng lãnh thổ đô thị này. Đối vối những đô thị có vai trò, chức năng là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hoá, khoa học kỹ thuật, du lịch, dịch vụ, đầu mối giao thông, giao lưu trong tỉnh, vùng liên tỉnh hoặc cả nước, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của một vùng lãnh thổ liên tỉnh hoặc một số lĩnh vực đối với cả nước, thì cần thiết phải xác định cấp chính quyền cho các loại đô thị này là tương đương cấp tỉnh. Hiện nay, theo những quy định của pháp luật hiện hành thì các đô thị loại đặc biệt, đô thị loại I được thiết lập tổ chức chính quyền cấp tỉnh, có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cấp tỉnh, đó là các thành phố trực thuộc Trung ương.
- Bên cạnh các đô thị loại 1 trực thuộc Trung ương, còn có đô thị loại I thuộc tỉnh được quy định tại Nghị định số 42/2009/NĐ-CP ngày 7/5/2009 của Chính phủ (nhưng chưa cớ văn bản quy phạm pháp luật quy định về cơ cấu tổ chức chính quyền đô thị loại này). Cấp hành chính cho các đô thị loại này được xác định là cấp hành chính dưới cấp tỉnh; nhưng cần thiết phải có những quy chế, quy định về tổ chức và hoạt động riêng. Theo những tiêu chí, tiêu chuẩn phân loại hiện nay, thì tùy thuộc vào quy mô dân số, mức độ đô thị hóa, khả năng đáp ứng các dịch vụ công cho xã hội, mà quy định cho chính quyền những đô thị loại này được thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giống như chính quyền đô thị loại I; trừ một số chức năng có thể do chính quyền tỉnh thực hiện để có hiệu quả hơn xuất phát từ yêu cầu phải có sự phối hợp của nhiều đơn vị hoặc phải huy động nhiều nguồn lực ở phạm vi cấp tỉnh.
- Các cộng đồng đô thị còn lại, thì tùy theo tính chất, mức độ, tốc độ đô thị hóa, quy mô dân số và khả năng đáp ứng các dịch vụ công cho xã hội... cần áp dụng cơ chế quản lý tương xứng với vai trò, chức năng của những đô thị này.
- Khi thành lập các đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị thì chính quyền đô thị cần được trao những quyền hạn, chức năng, nhiệm vụ cụ thể và phải được ghi rõ trong quyết định thành lập.
- Mối quan hệ giữa chính quyền cấp tỉnh với chính quyền đô thị dưới cấp tỉnh nhất thiết phải được xác định rõ ràng. Nên nghiên cứu thiết lập các chính quyền đô thị dưới cấp tỉnh theo hướng không nằm trong hệ thống cơ cấu thứ bậc của tỉnh, nhưng vẫn có những mối liên hệ nhất định trong việc đóng góp vào ngân sách chung của toàn tỉnh. Chính quyền tỉnh có thể đưa ra những đề nghị, hướng lẫn cho các chính quyền đô thị hoặc cũng có thể trợ cấp cho chính quyền đô thị nhưng không can thiệp quá sâu vào các hoạt động của chính quyền đô thị. Do các đô thị có vai trò, chức năng thúc đẩy sự phát triển kinh tế cho một vùng, một địa phương, liên tỉnh hoặc cả nước nên cần thiết phải thiết lập cơ chế quản lý riêng nhằm tạo động lực cho các đô thị làm tốt chức năng này.
Trong xu thế cải cách hành chính hiện nay, để phát huy vai trò của các đô thị, khắc phục những yếu kém trong công tác quản lý và kiện toàn bộ máy chính quyền đô thị, Nhà nước cần ban hành một văn bản có tính chất quy phạm chung, quy định cơ chế riêng đối với tổ chức và hoạt động của các đô thị. Cụ thể cần nghiên cứu xây dựng và ban hành luật đô thị và luật về quản lý đô thị để đảm bảo thiết lập các cơ chế quản lý phù hợp với yêu cầu của các đô thị trên cả nước.
