Hiến pháp trong cách nhìn chuyển đổi

Trong một cuộc thảo luận về sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam, TS Nguyễn Đình Lộc, Nguyên Bộ trưởng Bộ Tư pháp băn khoăn: "Vì sao chỉ trong 46 năm từ 1946 đến 1992 mà ta có đến bốn hiến pháp - không kể những lần sửa đổi? Nước Mỹ 200 năm qua chỉ có một Hiến pháp.”(1) Điều này cũng được TS Trần Du Lịch nhắc lại trong một dịp thảo luận khác về cùng chủ đề(2).  Nhận thức này tiêu biểu cho cách nhìn ổn định về hiến pháp vốn bắt nguồn từ tư duy cổ điển về luật căn bản. Cách nhìn ổn định thích hợp trong việc giải thích các hiến pháp cổ điển được ban hành trong thế kỷ 18-19 trong đó có Hiến pháp Philadelphia 1787, nhưng có vẻ không thích hợp trong việc giải thích diễn tiến của hiến pháp hiện đại ở Việt Nam và tương lai của nó.

Bài viết dưới đây giới thiệu cách nhìn chuyển đổi về hiến pháp được phát triển bởi một số học giả phương Tây và Châu Á. Sau đó, chúng tôi sẽ thử áp dụng cách nhìn này để xem xét các hiến pháp Việt Nam.

Lập hiến

Sự sụp đổ của Bức tường Berlin kéo theo quá trình chuyển đổi sâu sắc từ các chế độ độc đoán sang các nền dân chủ mới, khởi đầu ở Trung và Đông Âu rồi mở rộng ra nhiều vùng khác của thế giới, gồm cả khu vực châu Á, một thực tế mà Samuel P.Huntington gọi là “làn sóng thứ ba” của quá trình dân chủ hóa (3). Trong bối cảnh chuyển đổi đó, tiến trình lập hiến có những chuyển đổi tương ứng với những diễn biến phức tạp và không thuần nhất. Một số nền dân chủ mới chọn con đường xây dựng hiến pháp mới rất sớm trong quá trình dân chủ hóa, như ở Cộng hòa Séc, các quốc gia Baltic, Mông Cổ và Philippines, trong khi một số nước khác xây dựng hiến pháp mới muộn hơn như ở Nam Phi, Hà Lan, và Thái Lan. Một số nền dân chủ mới lại không ban hành hiến pháp mới thay vì sửa đổi hiến pháp cũ với mức độ khác nhau, như những trường hợp của Hungary, Argentina, Hàn Quốc, Đài Loan và Indonesia.

Sau những chuyển đổi thành công ban đầu, một số nước như Hà Lan, Hungary, Hàn Quốc, và Đài Loan nhận thấy không cần thiết phải ban hành một hiến pháp mới ngay lập tức thay vì lựa chọn con đường “cải cách hiến pháp dần dần.” Hà Lan cuối cùng cũng có hiến pháp mới vào năm 1997 sau tám năm soạn thảo, trong khi Hungary, và Hàn Quốc, và Đài Loan vẫn không có hiến pháp mới.

Xét về mặt nội dung, các hiến pháp hiện đại của các nền dân chủ mới phản ánh các nguyên tắc căn bản của chủ nghĩa hợp hiến tự do, xây dựng các định chế nhằm thoát khỏi chế độ độc đoán, thay đổi các quy tắc bầu cử, củng cố các quyền tài sản của cá nhân để chuyển đổi nền kinh tế từ nền tập trung sang thị trường, và để thực thi những điều đó, thiết lập các tòa án hiến pháp.

Giáo sư Ruti Teitel ở ĐH New York , trong một nghiên cứu công bố trên Tạp chí Luật Yale, đề xuất cách nhìn chuyển đổi đối với các hiến pháp hiện đại. Học giả này cho rằng chủ nghĩa hợp hiến trong bối cảnh chuyển đổi phản ánh tính chất chuyển đổi của quá trình và khi đó các hiến pháp không được thiết lập một cách ổn định ngay từ đầu; quá trình lập hiến thường bắt đầu với những hiến pháp có tính chất tạm thời định vị cho những cải cách hiến pháp tiếp theo.

Ruti Teitel viết: “Mặc dù quan niệm phổ biến của chúng ta về luật hiên pháp như là có tính chất hướng về phía trước và là cơ sở ổn định cho hệ thống pháp luật, lập hiến trong quá trình chuyển đổi có tính chất tạm thời và gắn liền với những thay đổi dần dần. Nhiều hiến pháp được ban hành trong quá trình chuyển đổi chính trị rõ ràng có khuynh hướng như là những phương tiện nhất thời. Trong khi quan niệm phổ biến nhìn nhận hiến pháp như là có tính chất ổn định và lâu dài, một số phương diện của các hiến pháp chuyển đổi có tính chất nhất thời, và một số phương diện khác được củng cố theo thời gian.”(4)

Lấy dẫn chứng từ quá trình chuyển đổi hiến pháp ở Nam Phi, Brazil, Colombia, Teitel đi đến kết luận rằng trong quá trình chuyển đổi, hiến pháp không phải đóng vai trò như là kết quả cuối cùng của quá trình chuyển đổi, mà là những tác nhân trong việc xây dựng quá trình đó; các hiến pháp thường là có tính chất nhất thời để kích thích quá trình chuyển đổi chính trị; những sự chuyển đổi hiến pháp thúc đẩy những chuyển đổi hiến pháp tiếp theo.(5)

Luận điểm của Teitel được ủng hộ và được minh họa thêm bởi hai học giả ở Đại học Quốc gia Đài Loan, Jiunn-Rong Yeh và Wen-Chen Chang. Trong một nghiên cứu gần đây về chủ nghĩa hợp hiến hiện đại dưới góc nhìn chuyển đổi với những thực tế của Trung và Đông Âu, Nam Phi, Châu Á, hai học giả này khằng định: “Chức năng của hiến pháp trong quá trình chuyển đổi dân chủ rõ ràng chuyển từ việc giới hạn quyền lực chính phủ sang việc kích thích các chương trình cải cách và thậm chí tái thiết cấu trúc xã hội. Chủ nghĩa hợp hiến chuyển đổi vận hành không những là nền tảng của quá trình chính trị dân chủ hóa mà còn tạo ra khả năng chuyển đổi về mặt thể chế cho cho những chuyển đổi tiếp theo.”(6)

Tính chất của các hiến pháp hiện đại trong bối cảnh chuyển đổi đỏi hỏi chúng ta suy nghĩ lại quan niệm cổ điển về hiến pháp. Trong qua niệm cổ điển, hiến pháp với tư cách luật cơ bản của quốc gia, tạo lập nền tảng cho chính thể và hệ thống pháp luật, nên được cho là có tính chất ổn định. Quan niệm ổn định có thể thích hợp trong việc nhìn nhận các hiến pháp cổ điển được ban hanh trong khoảng thế kỷ 18, 19, nhưng sẽ không giải thích được tính chất của các hiến pháp chuyển đổi được ban hành ở cuối thế kỷ 20. Nam Phi thậm chí còn có “Hiến pháp lâm thời” và “34 nguyên tắc” đóng vai trò như các nguyên tắc hiến pháp trước khi xây dựng một hiến pháp mới của quá trình chuyển đổi. Tương tự, Hà Làn có “Tiểu Hiến pháp” và mãi cho đến khi quá trình chuyển đổi đã khá vững chắc mới ban hành hiến pháp mới vào năm 1997. Cách nhìn chuyển đổi sẽ thích hợp hơn trong việc nhận thức về tính chất của hiến pháp trong bối cảnh chuyển đổi.

Các hiến pháp cổ điển được quan niệm như là khế ước xã hội áp đặt các giới hạn pháp lý lên quyền lực của chính phủ để chống lạm quyền nhằm bảo vệ các quyền cá nhân. Điều này chỉ có thể thực hiện được khi hiến pháp là kết quả của một quá trình cách mạng khi sự đồng thuận xã hội đã đạt được. Các hiến pháp hiện đại không nằm trong một trạng thái tương tự. Trong bối cảnh chuyển đổi chính trị-xã hội, các giá trị xã hội không những không có sự thống nhất mà còn chia rẽ. Vì vậy, các hiến pháp chuyển đổi thay vì là kết quả của quá trình chuyển đổi như các hiến pháp cổ điển, nó là một bộ phận của quá trình chuyển đổi. Với tính chất đó, hiến pháp xác lập những cơ sở và kích thích quá trình chuyển đổi.

Sửa đổi hiến pháp

Do tính chất của quá trình chuyển đổi, các hiến pháp hiện đại nằm trong quá trình được sửa đổi khá thường xuyên. Hungary cải cách sâu rộng Hiến pháp 1949 vào năm 1989 và sau đó có nhiều sửa đổi vào các năm: 1990, 1993, 1994, 1997, 2000, 2001, và 2002.(7)  Với một tần suất tương tự, Đài Loan liên tục sửa đổi hiến pháp vào các năm: 1991, 1992, 1994, 1997, 1999, 2000, và 2005.(8)  Sự sửa đổi thường xuyên đối với hiến pháp là một điều có thể giải thích được trong bối cảnh chuyển đổi. Các chính quyền chuyển đổi phải đối mặt với những vấn đề chuyển đổi mà sự ổn định của những điều khoản căn bản không những không có ích cho việc xúc tiến quá trình mà còn làm chậm quá trình.

Hơn nữa, các nền dân chủ chuyển đổi để làm cho quá trình được diễn ra một cách hòa bình thay vì những cuộc cách mạng bạo lực, đã lựa chọn con đường “cải cách hiến pháp dần dần”. Tính chất “dần dần” của quá trình cải cách cho phép những sửa đổi hiến pháp thường xuyên. Mỗi một lần sửa hiến pháp tạo điều kiện cho những bước nhích lên của quá trình dân chủ hóa. Ngoài ra, đối với các hiến pháp chuyển đổi, những sửa đổi không có tính chất chung cuộc thay vì nó mở đường cho những sửa đổi tiếp theo.

Một điều đáng chú ý là do tính chất của quá trình chuyển đổi, các nền dân chủ phải đối mặt với các nhiều vấn đề chuyển đổi khác nhau, cho nên cải cách hiến pháp không chỉ được diễn ra qua hình thức sửa đổi chính thức hiến pháp mà còn là thiết lập các đạo luật đặc biệt có tính chất hiến pháp. Nói cách khác, người ta chứng kiến những cải cách hiến pháp diễn ra ngoài việc tu chính hiến pháp chính thức. Ví dụ ở Đài Loan và nhiều nước khác, các đạo luật thay vì hiến pháp cho phép cá nhân được quyền đòi bồi thường đối với việc xâm phạm các quyền cơ bản và tịch thu tải sản của chế độ cũ. (9) Trong trường hợp này, luật thúc thẩy tôn trọng các quyền căn bản được xem như là có tính chất hiến pháp và đóng góp vào quá trình cải cách hiến pháp. Thực tế nói trên gợi mở rằng trong việc nhìn nhận về chế độ hiến pháp trong bối cảnh chuyển đổi, người ta cần vượt ra ngoài chính văn hiến pháp và các tu chính án hiến pháp chính thức.

Tài phán hiến pháp

Một đặc điểm quan trọng của các hiến pháp hiện đại trong bối cảnh chuyển đổi là sự thiết lập các tòa án hiến pháp cùng với quyền tài phán tư pháp đối với các hành vi bất hợp hiến. Khung cảnh chuyển đổi hiện đại chứng kiến sự thành lập mới hoặc sự thiết lập lại các tòa án hiến pháp ở Trung và Đông Âu, Nam Phi, và Châu Á. Dưới đây là bảng về tình hình thiết lập tòa án hiến pháp ở các nền dân chủ chuyển đổi.(10)

Do được thiết lập trong quá trình chuyển đổi, các tòa án hiến pháp đóng vai trò xúc tiến cho quá trình đó. Trước tiên, các tòa án này góp phần vào việc hiện thực hóa các cam kết của quá trình chuyển đổi. Không có các tòa án này các cam kết chuyển đổi tuyên bố trong các chính văn hiến pháp sẽ trở thành hình thức. Vì vậy, các tòa án hiến pháp được cho rằng sẽ thực thi các nguyên tắc của nền dân chủ hợp hiến mà các chính quyền chuyển đổi cam kết như sự bảo vệ các quyền tài sản làm cơ sở cho sự phát triển nền kinh tế thị trường, sự phân chia quyền lực… Tòa án hiến pháp tham gia vào quá trình này bằng việc giải thích các quy tắc hiến pháp, phát triển học lý hiến pháp, và phán xét những hành vi bất hợp hiến của chính quyền.

Điều đáng nói nữa là các tòa án hiến pháp là một diễn đàn trung lập để giải quyết các vấn đề chuyển đổi một cách hòa bình. Trong bối cảnh chuyển đổi, do các giá trị chưa được thống nhất, các xung đột quyền lực diễn ra, và để tránh những con đường cách mạng và bạo lực, các chính khách có khuynh hướng lựa chọn con đường giải quyết bằng những trọng tài trung lập- các tòa án hiến pháp.

Hiến pháp Việt Nam trong cách nhìn chuyển đổi

Cánh nhìn chuyển đổi được đưa ra bởi các học giả phương Tây và Châu Á như đã trình bầy ở trên dựa trên thực tế của làn sóng dân chủ thứ ba. Mặc dù vậy, chúng tôi suy nghĩ rằng rằng cánh nhìn chuyển đổi có thể thích hợp trong chừng mực nhất định đối với việc giải thích các hiến pháp hiện đại của các xã hội chuyển đổi nói chung. Trên cơ sở đó, chúng tôi thử nhìn diễn tiến của hiến pháp Việt Nam theo tư duy chuyển đổi.

Từ khi xác lập nền lập hiến đến nay, Việt Nam đã trải qua những chuyển đổi quan trọng về các mặt kinh tế, chính trị, xã hội. Sự chuyển đổi này tất yếu dẫn đến những sự chuyển đổi về hiến pháp. Ngoại trừ Hiến pháp 1946 theo khuynh hướng cổ điển được xây dựng như là kết quả của một cuộc cách mạng, các hiến pháp sau không hoàn toàn là kết quả của quá trình chuyển đổi mà là những nhân tố của quá trình đó. Khi đó, các hiến pháp xác lập những cơ sở và kích thích cho quá trình chuyển đổi được diễn ra. Khi quá trình chuyển đổi có những khuynh hướng mới, các hiến pháp phải chuyển đổi theo. Chính vì vậy khi miền Bắc Việt Nam chủ trương xây dựng chủ nghĩa xã hội, Hiến pháp 1959 thay thế Hiến pháp 1946; khi chủ trương xây dựng chủ nghĩa xã hội được thực thi trên phạm vi toàn quốc, Hiến pháp 1980 thay thế Hiến pháp 1959; và khi chương trình Đổi mới được triển khai, Hiến pháp 1992 (hiện hành) thay thế Hiến pháp 1980. Cách nhìn chuyển đổi sẽ xóa tan đi sự băn khoan “chỉ trong 46 năm từ 1946 đến 1992 mà ta có đến bốn hiến pháp.”

Chúng ta xem xét tính chất chuyển đổi của Hiến pháp hiện hành được ban hành năm 1992. Bản Hiến pháp này được xây dựng trong bối cảnh chuyển đổi từ một xã hội tập trung sang một xã hội đổi mới theo khuynh hướng thị trường (định hướng xã hội chủ nghĩa). Do đó, bản Hiến pháp này là một nhân tố của quá trình Đổi mới, xác lập những cơ sở và kích thích cho quá trình Đổi mới được diễn ra. Về mặt kinh tế, nó xác lập cơ sở pháp lý cao nhất cho sự vận hành của nền kinh tế thị trường. Về mặt thể chế, nó xác lập một mô hình chính quyền bớt tập trung hơn như Quốc hội không còn được tự quy định cho mình những quyền khác khi cần thiết; thiết chế Chính phủ được tái lập thay cho thiết chế Hội đồng Bộ trưởng, với một vị trí tương đối độc lập so với Quốc hội (không còn là cơ quan hành chính của Quốc hội), Hội đồng Nhà nước được tách thành Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước như một định chế cá nhân…

Với tính chất là một Hiến pháp của quá trình Đổi mới, người ta không thể mong chờ bản hiến pháp này xác lập những nền tảng ổn định cho toàn bộ quá trình đó. Nó chỉ có thể xác lập những nền tảng ban đầu cho quá trình chuyển đổi. Do vậy, nó được điều chỉnh để tiếp tục tạo những nền tảng mới và kích thích phát triển những yếu tố mới của quá trình chuyển đổi. Chính vì vậy những chuyển đổi hiến pháp đã diễn ra tư khi chương trình Đổi mới được đưa ra cho đến nay. Cuộc sửa đổi Hiến pháp năm 2001, chẳng hạn, xây dựng những nền tảng cho sự phát triển nhà nước pháp quyền và các yếu tố kinh tế thị trường có tính chất toàn cầu (thành phần kinh tế có yếu tố nước ngoài), điều mà những nhà thảo hiến những năm 90 chưa dự trù.

Một điều cũng cần đáng chú ý là trong quá trình chuyển đổi những cải cách hiến pháp có thể diễn ra bằng con đường không chính thức, tức thông qua các luật có tính cách hiến pháp. Luật Công ty năm 1990, chẳng hạn, là một luật có tính cách hiến pháp được ban hành hồi đầu quá trình chuyển đổi. Do yêu cầu của chương trình Đổi mới, Luật này đưa ra những nền tảng pháp lý cho việc xây dựng nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, thực hiện các quyền căn bản về tài sản của cá nhân, điều chưa được quy định trong Hiến pháp 1980. Luật Công ty 1990 có thể được coi là một luật cải cách hiến pháp.

Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2005 cũng có một tính cách tương tự. Do những yêu cầu mới của bối cảnh chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường liên quan đến sự minh bạch nền tài chính công, Luật này được ban hành và thiết lập một định chế mới có tính cách quốc gia, Kiểm toán Nhà nước, chưa được tiên liệu trong Hiến pháp 1992. Với trường hợp này, chuyển đổi Hiến pháp đã diễn ra không phải thông qua con đường tu chính án hiến pháp chính thức.

Nghị quyết số 26/2008/QH12 ngày 15/11/2008 của Quốc hội khóa XII về việc việc thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường cung cấp thêm một sự minh họa. Dù không có những sửa đổi hiến pháp chính thức diễn ra, do thực tế thực tiễn chứng minh rằng các định chế đại diện địa phương ở cấp trung gian đã tỏ ra hoạt động một cách hình thức, cấu trúc chính quyền địa phương được điều chỉnh trên thực tiễn bởi một Nghị quyết có tính cách hiến pháp của Quốc hội.

Tương lai sửa đổi hiến pháp ở Việt Nam

Cách nhìn ổn định về hiến pháp không thích hợp trong việc giải thích diễn tiến của hiến pháp ở Việt Nam cũng như sự phát triển trong tương lai của nó. Do Việt Nam là một xã hội đang chuyển đổi trên nhiều phương diện, tư duy chuyển đổi sẽ thích hợp hơn trong việc nhận thức cũng như cải cách hiến pháp. Với tư duy này, những sửa đổi hiến pháp diễn ra linh hoạt hơn theo con đường “cải cách hiến pháp dần dần” sẽ thích hợp cho một xã hội chuyển đổi như Việt Nam .

Trong một thập kỷ trở lại đây, Việt Nam có những chuyển đổi năng động về mặt kinh tế-xã hội, trong khi Hiến pháp không chuyển đổi theo một cách chính thức. Chính vì vậy, như là một yêu cầu tất yếu có tính thực tiễn của quá trình chuyển đổi, một số hình thức chuyển đổi hiến pháp không chính thức đã diễn ra. Tuy nhiên, để làm cơ sở cho quá trình chuyển đổi diễn ra tốt hơn, nhanh hơn, hiến pháp cần có những chuyển đổi linh hoạt hơn cả bằng việc sửa đổi hiến pháp chính thức lẫn thông qua những đạo luật có tính cách hiến pháp.

Việt Nam có thể sẽ sửa hiến pháp chính thức trong thời gian tới không xa. Việc sửa đổi hiến pháp này sẽ cần được xem xét với một thực tế là Việt Nam là một xã hội đang chuyển đổi sang các giá trị mới: công nghiệp hóa, hiện đại hóa, dân chủ hóa, và xây dựng nhà nước pháp quyền. Như vậy, sửa đổi hiến pháp sắp tới nên tạo lập những cơ sở mới và kích thích quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, dân chủ hóa, và xây dựng nhà nước pháp quyền được diễn ra tốt hơn và nhanh hơn. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa việc sửa đổi hiến pháp sắp tới sẽ tạo lập những nền tảng toàn diện cho quá trình đó. Những sửa đổi hiến pháp trong thời gian tới đây nếu có thể diễn ra sẽ cần được xem như là một công đoạn chuyển đổi hiến pháp, và nó sẽ tiếp tục sinh ra những sửa đổi hiến pháp tiếp theo nữa trong quá trình thúc đẩy dân chủ và xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam .

---

(1) Xem: Dân mới là chủ thể cơ bản ban hành Hiến pháp: http://www.vietnamnet.vn/chinhtri/201008/Dan-moi-la-chu-the-co-ban-ban-hanh-Hien-phap-926639/

(2) Sửa đổi Hiến pháp: nên trưng cần dân ý:http://phapluattp.vn/20100916105431521p0c1013/sua-hien-phap-nen-trung-cau-y-dan.htm

(3) Samuel P.Huntington, The Third Wave: Democratization in The Late Twentieth Century(Norman: University of Oklahoma Press, 1991)

(4) Ruti Teitel, “Transititional Jurisprudence: The Role of Law in Political Transformation” (1997) 106 (7) The Yale Law Journalp 2057.

(5) Như trên, p 2063.

(6) Jiunn-Rong Yeh & Wen-Chen Chang, “The Changing Landscape of Modern Constitutionalism: Transitional Perspective” (2009) 4 (1) NationalTaiwan UniversityLaw Reviewp149

(7) Chi tiết hơn về cải cách hiến pháp ở Hungary , xem: Gregory Tardi, “The Democratization of Hungarian Constitution” (2000) 9 MSU-DLC Journal of International Lawp 369

(8) Chi tiết hơn về cải cách hiến pháp ở Đài Loan xem: Jiunn-Rong Yeh, “Constitutional Reform and Democratization in Taiwan, 1945-2000” trong Peter C.Y. Chow (ed), Taiwan's Modernization in Global Perspective( Westport, Conn.: Praeger, 2002), p 47-78.

(9) Xem: Jiunn-Rong Yeh & Wen-Chen Chang (đã dẫn), p157.

(10)  Nguồn: Jiunn-Rong Yeh & Wen-Chen Chang (đã dẫn), p 153