Giảm thiểu và ứng phó với biến đổi khí hậu trong quy hoạch không gian đô thị

Nghiên cứu từ một số quốc gia châu á

Để ứng phó với lượng khí thải gia tăng và nâng cao năng lực thích ứng, quy hoạch tổng thể không gian (Comprehensive Spatial planning) đô thị được coi như một "cầu trì" để kích hoạt các biện pháp giảm thiểu và thích ứng ở quy mô địa phương và khu vực

Qua nghiên cứu quy hoạch của các thành phố Bangkok, Bắc Kinh, Mumbai, Thượng Hải, Singapore, Đài Bắc và Hà Nội trong việc ứng phó và giảm thiếu biến đổi khí hậu cho thấy, 6 trong 7 thành phố trên không có những xem xét trực tiếp đến việc biến đổi khí hậu, ngoại trừ Hà Nội. Tuy nhiên, các thành phố này lại có những kế hoạch hoặc chương trình gián tiếp xem xét đến vấn đề được quan tâm này, mặc dù nó không thuộc nội dung quy hoạch. Dù sao cũng có thể đánh giá rằng đồ án quy hoạch chung thủ đô Hà Nội đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050 có những tiến bộ nhất định so với quy hoạch của 6 thành phố kia. Sự tiến bộ này có lẽ xuất phát từ việc đồ án quy hoạch chung Thủ đô đã thực hiện. Đánh giá môi trường chiến lược như là một nội dung của quy hoạch, trong đó đã xem xét đến các yếu tố của biến đổi khí hậu.

Khoảng 50% dân số thế giới hiện nay sống ở khu vực thành thị, mặc dù khu vực này chiếm không tới 3% diện tích đất trên thế giới có thể sống (UN,2002). Dân số đô thị dự kiến sẽ tăng rất nhanh trong một vài thập kỷ tới. Đến năm 2030, 60% dân số thế giới sẽ sống ở các thành phố. Theo ước tính của UN-Habitat, tỷ lệ dân số đô thị sẽ đạt 75% vào năm 2050 và khoảng 60% tăng trưởng dự kiến diễn ra ở Châu Á.

Cùng với gia tăng dân số, còn có một hiện tượng đang nổi lên ở các thành phố châu Á, đặc biệt là ở Đông và Đông Nam Á, đó là một quá trình chưa từng có về phát triển kinh tế, công nghiệp hóa mà không hề diễn ra trong vài thập kỷ trước. Các thành phố như Singapore, Seoul, Đài Bắc và Hồng Kông đã đạt được tốc độ tăng trưởng hơn 10% mỗi năm trong suốt thập niên 1970 và đầu những năm 1980 và theo sau đó là các thành phố như Jakarta và Bangkok (World Bank, 2002).

Với tự do hóa và toàn cầu hóa, doanh số bán hàng của mặt hàng tiêu dùng hiện đã tăng vọt tại Ấn Độ, cao nhất trong 2 thập kỷ vừa qua. Nếu xu hướng này vẫn tiếp diễn, lưu lượng giao thông cơ giới ở Ấn Độ đạt 130.000 tỷ hành khách - km (92% trên đường vận chuyển). So với năm 2000, điều này sẽ dẫn đến một sự gia tăng gấp 5 lần nhu cầu năng lượng và khí thải carbon trong vận tải vào năm 2020 (Singh, 2006). Xu * hướng này cũng tương tự tại Trung Quốc. Có khoảng 24 triệu xe ô tô chở khách lưu hành ở Trung Quốc (số liệu năm 2006). Con số này tăng gấp ba lần chỉ trong 5 năm từ 2001 đến 2006 (Wagner et al,2009). Với thực tế rằng hơn một nửa dân số mới bổ sung cho các thành phố ở châu Á sẽ dẫn tới tiêu thụ tài nguyên thiên nhiên và dẫn tới gia tăng lượng khí thải trong thành phố. Từ 27 triệu tấn khí C02 thải ra vào năm 1980, phát thải C02 tăng lên khoảng 105 triệu tấn vào năm 2000 ở Ấn Độ (Singh et al, 2008). Tại Bangkok, 9% dân số của đất nước chiếm 26% lượng khí thải C02 của quốc gia trong năm 2005 (Phdungsilp, 2010).

Việc dân cư thành thị và lượng khí thải đang gia tăng cho thấy - dân số bị ảnh hưởng bởi ô nhiễm không khí sẽ còn tiếp tục tăng trong những thập kỷ tiếp theo. Việc mở rộng diện tích đất ở để đáp ứng nhu cầu sinh sống cho dân số đang ngày một gia tăng sẽ khiến cho các thành phố dễ bị tổn thương hơn với biến đổi khí hậu. Các thành phố không chỉ là thủ phạm mà còn là nạn nhân của biến đổi khí hậu toàn cầu và các hiện tượng cực đoan do khí hậu gây ra, như lũ tụt, tình trạng thiếu nước và nước biển dâng. Các thành phố như Mumbai, Dhaka và Thượng Hải thường xuyên phải đối mặt với bão và nước biển dâng (Huq et ai., 2007). Các con đê chắn 10 dọc theo sông Tô Châu ô Thượng Hải đã được nâng cấp lên 3 lần kể từ năm 1960 để thích ứng với sự gia tăng mực nước biển và sụt lún (Xu et al., 2009). Lượng mưa tăng cũng gây ra hư hỏng hệ thống cấp nước và thoát nước. Nước biển dâng làm trầm trọng thêm vấn đề chất lượng và cung cấp nước do xâm nhập mặn.

Các thành phố châu Á đang vật lộn để ứng phó hữu hiệu với một thách thức kép của việc giảm phát thải khí nhà kính và giảm rủi ro do biến đổi khí hậu, dự kiến sẽ trầm trọng hơn do sự gia tăng dân số và các hiện tượng khí hậu cực đoan.

Để ứng phó với lượng khí thải gia tăng và nâng cao năng lực thích ứng, quy hoạch tổng thể không gian (comprehensive spatial planning) đô thị được coi như một “cầu tri’ để kích hoạt các biện pháp giảm thiểu và thích ứng với quy mô địa phương và khu vực. Bên cạnh việc xem xét quy hoạch các thành phố đã kết bợp các chiến lược biến đổi khí hậu tới mức độ nào, chúng ta sẽ xem xét xa hơn một chút, kể cả các công cụ dẫn hướng phát triển khác mà có ảnh hưởng đến quy hoạch không gian đô thị trong việc giảm thiểu và nghiên cứu so sánh này là để hiểu rõ hơn sự tương đồng và khác biệt trong cách tiếp cận của các thành phố. Nâng cao sự hiểu biết sẽ cho phép các thành phố học hỏi lẫn nhau trong việc thiết kế các chiến lược để giảm thiểu và thích ứng.

Các bản quy hoạch tổng thể sau được chọn: quy hoạch chung của Bangkok năm 2006, quy hoạch tổng thể của Bắc Kinh năm 2004, quy hoạch phát triển thành phố của Mumbai năm 2004, quy hoạch tổng thể của Thượng Hải năm 1999, quy hoạch phát triển tổng thể của Đài Bắc năm 1996, quy hoạch ý tưởng của Singapore năm 2011 và quy hoạch chung Thủ đô Hà Nội đến năm 2030, tầm nhìn 2050. Nghiên cứu được thực hiện dựa trên 4 câu hỏi nghiên cứu và phương pháp phân tích nội dung (content analysis approach) như sau:

Quy hoạch các thành phố cháu Á có xem xét đến vấn đề giảm thiểu và ứng phó với biến đổi khí hâu?

Bảng 1: Số chính sách/chương trình/chiến lược gián tiếp liên quan đến biến đổi khí hậu trong nội dung của quy hoạch

Nội dung của các bản quy hoạch được phân tích để xem trong đố có chứa các từ khóa "biến đổi khí hậu”, “giảm thiểu biến đổi khí hậu” hoặc “thích ứng với biến đổi khí hậu”. Nếu câu trả lời là có, các quy hoạch được tiếp tục phân tích kỹ lưỡng hơn để xem các chương trình, chiến lược giảm thiểu và ứng phó với biến đổi khí hậu được đề cập như thế nào, qua đó giúp trả lời câu hỏi thứ 2:

Các quy hoạch đã giải quyết vấn đề biển đổi khí hậu tới mức nào?

Nếu câu trả lời cho câu hỏi đầu tiên là không, các quy hoạch sẽ được quét (scan) một lần nữa để xem các mục tiêu, chính sách, chương trình hoặc chiến lược ra có thể gián tiếp góp phần giảm nhẹ và thích ứng với biến đổi khí hậu. Các quy hoạch được tiếp tục nghiên cứu với câu hỏi 3:

Khó khăn của các nước châu Á trong việc giảm nhẹ và thích ứng với biến đổi khí hậu là gì?

Trong quy hoạch, tần số xuất hiện các từ khóa “biến đổi khí hậu”, “giảm nhẹ biến đổi khí hậu”, “thích ứng với biến đổi khí hậu” được đếm. Phương pháp phân tích nội dung quy hoạch thông qua tần suất xuất hiện của từ khóa (keywords) và cho điểm được áp dụng dựa trên phương pháp gốc của Norton (2008), vốn được sử dụng rộng rãi trong ngành Y. Thang điểm áp dụng là 0 - 2. Điểm “0” nếu không xuất hiện từ khóa trong quy hoạch, “1" nếu đề cập ít hoặc chỉ đề cập qua, hoặc “2" nếu thảo luận chi tiết. Trong trường hợp các quy hoạch không chứa bất kỳ từ khóa nào, quy hoạch được phân tích chi tiết hơn và liệt kê các chương trình, mục tiêu có liên quan gián tiếp đến giảm thiểu và ứng phó với biến đổi khí hậu (bảng 1). Việc triển khai thực hiện các chương trình, chiến lược liên quan đến biến đổi khí hậu cũng được xem xét.

Kết quả cho câu hỏi 1:

Tất cả các quy hoạch trừ quy hoạch chung thủ đô Hà Nội không xuất hiện bất kỳ 1 từ khóa nào. Tần số xuất hiện của từ khóa trong thuyết minh quy hoạch Hà Nội là 23 lần. Trong khi 2 từ khóa "biến đổi khí hậu" và “thích ứng biến đổi khí hậu" được nhắc tới 21 lần, từ khóa "giảm nhẹ biến đổi khí hậu" chỉ xuất hiện 2 lần. Điều này cho một hình ảnh điển hình của một nước đang phát triển như Việt Nam, đó là việc thích ứng với biến đổi khí hậu được ưu tên hơn việc giảm nhẹ biến đổi khí hậu. Phần lớn các từ khóa xuất hiện trong báo cáo đánh giá môi trường chiến lược. Điều này là dễ hiểu do theo quy Luật Quy hoạch đô thị Việt Nam, tất cả các quy hoạch phải có đánh giá môi trường chiến lược như là một nội dung của đồ án quy hoạch, trong đó biến đổi khí hậu là một trong những nội dung chiến lược mà đánh giá môi trường chiến lược phải xem xét

Trong các quy hoạch khác, có một số lý do cho sự biến đổi khí hậu không hề được để cập. Thứ nhất, vấn đề biến đổi khí hậu chưa phải là vấn đề được chú ý tại thời điểm quy hoạch được lập. Ví dụ tại Thượng Hải, vấn đề biến đổi khí hậu chỉ trở thành chủ để nóng và thu hút sự chú ý rộng rãi trong những năm gần đây; do đó, bản quy hoạch chung đô thị Thượng Hải được phê duyệt năm 2001 chưa xem xét vấn đề này. Tương tự, quy hoạch tổng thể của Bangkok năm 2006 được xây dựng trước khi vấn đề biến đổi khí hậu thu hút sự chú ý của chính quyền và người dân. Quy hoạch tổng thể điều chỉnh của Bangkok năm 2012 đang được thực hiện và bản dự thảo có chứa từ khóa liên quan đến biến đổi khí hậu điểm. Chỉ đến năm 2007 thì chính quyền thành phố Bangkok mới thực sự quan tâm đến biến đổi khí hậu khi Cục quản lý đô thị Bangkok và 35 tổ chức khác đã ký tuyên bố về hợp tác để giảm nhẹ hiện tượng nóng lên toàn cầu (Cục quản lý đô thị Bangkok 2007)

Thứ hai, một số thành phố giải quyết vấn đề biến đổi khí hậu thông qua các quy hoạch/chiến lược khác chứ không thông qua quy hoạch không gian. Ví dụ Mumbai có Kế hoạch hành động quốc gia về biến đổi khí hậu. Đài Bắc có “Kế hoạch hội nhập phòng chống thiên tai đô thị để thích ứng với sự nóng lên toàn cầu và biến đổi khí hậu tại lưu vực sông Tamsui” và “Chiến lược phát triển và chương trình hành động thành phố sinh thái”. Tại Singapore, có “Chiến lược Biến đổi khí hậu quốc gia”. Tương tự, Bangkok có "Kế hoạch giảm thiểu ấm lên toàn cầu của Bangkok 2007 - 2012” đưa ra năm sáng kiến giảm nhẹ.

Kết quả cho câu hỏi 2:

Trong số 7 thành phố, Bắc Kinh có tới 44 chính sách/ chương trình/chiến lược liên quan gián tiếp đến biến đổi khí hậu. Tiếp theo là Thượng Hải (31), Đài Loan (24), Mumbai (21), Bangkok (10), Singapore (6), và Hà Nội (5). Về nội dung của các chính sách/chương trình/chiến lược, sử dụng đất và bảo vệ môi trường chiếm nhiều nhất, tới 30 chính sách/chương trình/ chiến lược, tiếp theo là quản lý thiên tai (19), tiện ích công cộng (16), không gian mở (12), giao thông vận tài (11), sử dụng năng lượng (8), phát triển công nghiệp (7), quản lý rác (5) và quản lý nước (4). Tất cả cảc quy hoạch, ngoại trừ Hà Nội có những chính sách liên quan đến biến đổi khí hậu trong nội dung sử dụng đất. Quy hoạch của Bangkok và Singapore không có chính sách/chương trình/chiến lược nào liên quan đến biến đổi khí hậu trong nội dung bảo vệ môi trường và các quàn lý thiên tai. Quy hoạch tổng thể Bắc Kinh năm 2004 có tới 9 chính sách/chương trình/chiến lược trong nội dung về bảo vệ môi trường.

Mặc dù mục tiêu chính của hầu hết các bản quy hoạch không phải là giảm thiểu và thích ứng với biến đổi khí hậu, một vài chương trình hoặc chiến lược trong quy hoạch gián tiếp tạo ra các tác động tích cực cho thành phố trong thời gian dài. Ví dụ, ở Mumbai, quy hoạch đề cao việc kết hợp sử dụng không gian mở và khuyến khích khu thương mại tổng hợp kết hợp công viên; do đó giúp giảm phát thải. Trong quy hoạch chung của Thượng Hải, quy hoạch đê phòng lũ dài 295km với tiêu chuẩn thiết kế mới cho sông Hoàng Phố là một trong những biện pháp thích ứng với biến đổi khí hậu.

Kết quả cho câu hỏi 3:

Khó khăn chủ yếu của các quy hoạch trong việc giải quyết các vấn đề liên quan đến biến đổi khí hậu đã được nhận diện: thiếu mối liên kết giữa quy hoạch không gian và kế hoạch hành động giảm thiểu/thích ứng với biến đổi khí hậu và thiếu thể chế phối kết hợp để giải quyết. Như vậy, việc không có mục tiêu rõ ràng về biến đổi khí hậu và cách tiếp cận hợp lý, một số chính sách/chương trình/chiến lược có thể gây ra quá trình đô thị hóa không cân bằng và làm trầm trọng thêm tác động của biến đổi khí hậu. Ví dụ, việc tăng cường không gian xanh mà không có sự lựa chọn cây phù hợp có thể làm gia tăng phát thải cacbon do sử dụng máy móc trong quá trình chăm sóc.

Trong trường hợp này, nên xem xét các loại cây trồng có khả năng hấp thụ khí các bon tốt nhất, ít cần chăm sóc và có sẵn trong khu vực. Tại Thượng Hải, sự tham gia của các cơ quan chịu trách nhiệm về biến đổi khí hậu vào quá trình lập quy hoạch là rất hạn chế. Những xung đột giữa quy hoạch không gian và quy hoạch sử dụng đất trong việc hài hòa các mục tiêu bảo vệ môi trường và mục tiêu phát triển kinh tế thông qua tăng cường sử dụng đất vẫn tồn tại. Singapore mặc dù có Chiến lược biến đổi khí hậu quốc gia, mối liên hệ giữa Chiến lược này với quy hoạch không gian là rất mờ nhạt. Sự tham gia của người dân trong quá trình lập quy hoạch Bắc Kinh rất hạn chế và bản quy hoạch cũng không góp phần nâng cao nhận thức của người dân trong vấn đề biến đổi khí hậu.

Như vậy, khi thay đổi sử dụng đất là một trong những nguyên nhân của biến đổi khí hậu, quy hoạch không gian là một công cụ rất quan trọng trong việc thiết lập lộ trình của đô thị đề thích ứng và giảm thiểu biến đổi khí hậu. Quy hoạch không gian có thể được sử dụng để cân bằng các mục tiêu môi trường và kinh tế - xã hội. Nếu không có mục tiêu rõ ràng và kế hoạch triển khai cụ thể, các quốc gia sẽ không thể xử lý hiệu quả các tác động của biến đổi khí hậu. Những gì các thành phố có thể học hỏi lẫn nhau nên được coi là một mục tiêu ưu tiên trong việc ứng phó với biến đổi khí hậu. Mối liên kết giữa quy hoạch không gian và các chính sách/chương trình/chiến lược liên quan đến biến đổi khí hậu cần được chú trọng. Sự phối kết hợp giữa các cơ quan liên quan trong quá trình lập quy hoạch là yếu tố tiên quyết cho việc ứng phó thành công với biến đổi khí hậu. Quy hoạch không gian tại các thành phố châu Á hiện tập trung vào ứng phó thay vì giảm thiểu. Điều này phù hợp trong ngắn hạn do sự hạn chế về nguồn lực; tuy nhiên giảm thiểu biến đổi khí hậu cần được chú ý hơn trong dài hạn do các thành phố châu Á đang và sẽ trở thành những thành phố phát thải các bon lớn nhất trên thế giới. Hơn thế nữa, giảm thiểu cũng đem lại những lợi ích cho ứng phó, đồng thời tạo cơ hội cho phát triển đô thị chất lượng hơn.

(Có tham khảo một số tài liệu nước ngoài)