Dịch vụ sự nghiệp công: Một số vấn đề và giải pháp
Trước khi đổi mới, mọi hoạt động, nhiệm vụ và kế hoạch cung ứng DVSNC đều do Nhà nước xây dựng và quyết định. Nhà nước bao cấp chi phí cho tổ chức cung ứng và người hưởng thụ được miễn phí hoặc chỉ trả một phần chi phí. Theo đó là công chức hóa đội ngũ nhân viên, áp dụng các chế độ, chính sách và đối xử như các công chức trong bộ máy hành chính nhà nước.
Trong những năm đổi mới, các tổ chức ngoài công lập được khuyến khích tham gia cung ứng DVSNC trên nguyên tắc tự đảm bảo bù đắp chi phí, đồng thời thực hiện những cam kết với Nhà nước về chất lượng dịch vụ và chính sách đối với đối tượng thụ hưởng. Việc tạo lập thị trường DVSNC làm cho quan hệ giữa Nhà nước và các tổ chức tham gia cung ứng, người thụ hương trở nên đa dạng và phức tạp hơn.
1. Mối quan hệ giữa Nhà nước, các tổ chức cung ứng và người thụ hưởng trên thị trường dịch vụ sự nghiệp công
- Ngoài quan hệ giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý; chủ sở hữu đối với tổ chức công lập thì quan hệ giữa Nhà nước và mọi tổ chức cung ứng DVSNC còn là quan hệ đối tác kinh tế thông qua quan hệ đại lý - ủy nhiệm dưới hình thức cam kết trách nhiệm hoặc hợp đồng.
- Quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với người thụ hưởng là quan hệ phục vụ, mang tính phi thương mại. Nhà nước là người đại diện cho xã hội, có nguồn thu là thuế và tài nguyên quốc gia cho hoạt động của mình cho nên bản chất cung ứng DVSNC của Nhà nước là dựa trên nguyên tắc không vụ lợi, không vì mục tiêu lợi nhuận - tính hợp pháp về sự tồn tại và hoạt động của Nhà nước. Tuy vậy, tính phi thương mại chỉ ở khâu Nhà nước cung ứng nó cho người tiêu dùng - đối tượng phục vụ của Nhà nước.
- Quan hệ từ phía tổ chức cung ứng đối với người thụ hưởng vừa là khách hàng, vừa là đối tượng phục vụ. Mối quan hệ giữa tổ chức cung ứng với người thụ hưởng dịch vụ trên khía cạnh là đối tượng phục vụ được thực hiện một cách gián tiếp thông qua các cam kết hợp đồng của tổ chức cung ứng với Nhà nước. Do vậy, trên thực tế, người thụ hưởng dịch vụ với tư cách là đối tượng phục vụ, cũng ít được biểu lộ rõ ràng và thường là không đủ tổ chức cung ứng thực hiện đầy đủ.
2. Trách nhiệm công của các chủ thể trong cung ứng, hưởng dụng dịch vụ sự nghiệp công
- Trách nhiệm công của tổ chức cung ứng là thực hiện những cam kết đối với Nhà nước, xã hội. Trách nhiệm công được thể hiện ở sự hoạt động theo tôn chỉ, mục đích, quy chế của tổ chức, sự tự chủ của chất lượng dịch vụ, tự giám sát về tiêu chuẩn chuyên môn, đảm bảo tư cách hành nghề.
Trách nhiệm công còn thể hiện ở sự chia sẻ, tương trợ lẫn nhau của cộng đồng, không đặt nặng việc so sánh về mức đóng góp, hưởng thụ khác nhau đối với những người có hoàn cảnh khác nhau, đó là vừa thực hiện công bằng theo chiều ngang, vừa thực hiện công bằng theo chiều dọc nhằm khắc phục những khác biệt này.
- Tính công thể hiện ở vai trò, trách nhiệm của Nhà nước, xã hội. DVSNC được cung ứng bởi các đơn vị công lập hoặc các chủ thể khác, dựa trên nhiều hình thức sở hữu nhưng Nhà nước vẫn phải có trách nhiệm đảm bảo cung ứng một cách đầy đủ và tốt nhất trong khả năng cho phép và đặt dưới sự giám sát chặt chẽ của Nhà nước.
- Tính chất phục vụ công thể hiện ở hoạt động trong khuôn khổ thể chế công. Thể chế công với dấu hiệu đầy đủ và mang tính truyền thống là bao gồm các thiết chế công với những tổ chức công lập dưới hình thức công hữu của nó, những định chế công với những quy định của pháp luật công mang tính hành chính nhà nước và nhằm thực hiện mục tiêu công là phục vụ lợi ích công.
3. Một số vấn đề đặt ra trong việc cung ứng dịch vụ sự nghiệp công hiện nay ở nước ta
- Cơ chế cung ứng DVSNC. Quan niệm, nhận thức và xử lý vấn đề cung ứng DVSNC là hoạt động theo thể chế công hay theo luật thương mại phụ thuộc nhiều vào nhiều nhân tố, như đặc điểm, trình độ phát triển kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội… mà những nhân tố này luôn biến đổi. Tuy vậy, theo quan niệm chung, dựa vào tính chất là hàng hóa cá nhân hay hàng hóa công cộng, tác dụng xã hội của dịch vụ, cũng như khả năng của ngân sách Nhà nước (NSNN) mà người ta phân định tính thương mại hay phi thương mại của DVSNC cũng như mức độ phục vụ công của nó. Cung ứng DVSNC vừa tuân theo thể chế công, dựa trên quan điểm phục vụ công, vừa vận dụng theo cơ chế thị trường là vấn đề khá nan giải nhưng đây vẫn là cách thức phù hợp nhất. Bởi tính đúng đắn, chuẩn mực vì lợi ích chung phù hợp với thể chế công và tính linh hoạt, hiệu quả thích hợp với cơ chế thị trường, vấn đề là phải có cách xử lý hài hòa các mối quan hệ này.
- Địa vị pháp lý và tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập chưa rõ ràng. Theo quy định hiện hành, trong việc xác định nhiệm vụ, xây dựng kế hoạch và tổ chức hoạt động, đơn vị sự nghiệp công lập vừa như là một tổ chức công, vừa như là một tổ chức tư, cơ chế quản lý tài chính vẫn chưa rõ ràng. Một mặt, vừa theo quan hệ tài chính công, chịu sự điều chỉnh của luật công trong quá trình hoạt động chấp hành và điều hành về cấp phát, quản lý và sử dụng tài chính theo Luật Ngân sách Nhà nước, thực hiện kiểm soát thu chi nên khó thoát khỏi tình trạng nhà nước hóa như trước đây. Mặt khác, vừa theo quan hệ tài chính tư, mang tính chất dân sự, theo phương pháp thỏa thuận, bình đẳng trong quan hệ lập và sử dụng các quỹ tiền tệ. Điều này có thể dẫn đến sự độc lập, thậm chí là thoát ly trong quan hệ giữa đơn vị sự nghiệp công với Nhà nước, khó đảm bảo quyền sở hữu của Nhà nước. Trên thực tế chưa xác định tài sản nào thuộc sở hữu nhà nước, tài sản nào của tổ chức hay của đội ngũ người lao động, trong khi nó được hình thành từ nhiều nguồn, từ NSNN hoặc có nguồn gốc từ NSNN; nguồn thu của tổ chức, quỹ phát triển sự nghiệp; nguồn ODA; nguồn tài trợ, viện trợ; vốn góp của cán bộ, vốn vay… Điều này dẫn đến khó có thể phân biệt cơ sở vật chất và hình thức nào là của NSNN chỉ phục vụ, thu theo quy định, phần nào do tổ chức cung ứng tự đầu tư thêm để làm dịch vụ chất lượng cao, dịch vụ tự chọn theo yêu cầu, nên được phép thu phí cao.
- Tình trạng thương mại hóa DVSNC đang diễn ra. Việc cung ứng DVSNC theo cơ chế tự chủ dựa trên nguyên tắc tự bù đắp chi phí, thu đúng, thu đủ và nhất là trong điều kiện cạnh tranh nên sự hình thành giá cả dịch vụ sẽ hướng theo cơ chế thị trường. Điều này làm cho DVSNC trở thành dịch vụ thông thường, nhất là chi phí các dịch vụ bổ sung dưới hình thức chất lượng cao hoặc nằm ngoài danh mục miễn giảm có xu hướng tăng nhanh, giá cả cao.
- Trong kinh tế thị trường, chất lượng dịch vụ phải tương xứng với mức giá cả nhưng thực tế là nhiều dịch vụ chất lượng thấp, không theo nguyên tắc ngang giá. Với đặc điểm cạnh tranh không hoàn hảo của thị trường DVSNC, mang tính độc quyền bán, tồn tại thông tin bất đối xứng, thiếu thông tin phản hồi và sự lựa chọn từ người sử dụng, bên cung ứng có thể áp đặt, chi phối đối với khách hàng, nên quan hệ thị trường vượt ra ngoài quan hệ kinh tế, thương mại, cơ chế giá cả thoát khỏi quy luật cung cầu, cạnh tranh, trở thành thị trường sơ khai, biến dạng. Tùy thuộc vào cách thức chi trả - thanh toán mà các tổ chức cung ứng sẽ xác định phải làm hài lòng đối tượng nào có lợi hơn cho họ, đó có thể là cơ quan quản lý và cấp phát tài chính, các tổ chức tài chính trung gian hay người trực tiếp sử dụng dịch vụ nên khuynh hướng chung là tổ chức cung ứng thường biến đối tượng phục vụ chỉ còn thuần túy là khách hàng, xem việc cung ứng DVSNC chỉ là hoạt động kinh doanh, tính chất phục vụ công giảm đi.
- Quan hệ giữa cơ sở cung cấp DVSNC và người tiêu dùng mang tính áp đặt, thiếu công bằng, tính chất độc quyền bán khá cao. Tình trạng giảm chi phí cần thiết làm ảnh hưởng đến chất lượng dịch vụ, nhiều trường trung cấp, cao đẳng và đại học tăng số lượng học sinh, sinh viên nhưng không tính đến khả năng, điều kiện đáp ứng yêu cầu đào tạo, thiếu cơ sở vật chất đảm bảo cho dạy và học, kể cả đội ngũ giáo viên. Một số cơ sở đào tạo tăng học phí, thu học phí quá cao nhưng chất lượng đào tạo không được nâng cao.
- Hiện tượng xao lãng nhiệm vụ và khuynh hướng vụ lợi trong cung ứng DVSNC của một số tổ chức công lập đang diễn ra. Tuy các tổ chức công lập được tự chủ nhưng chưa có cơ chế gắn kết được với yêu cầu tự chịu trách nhiệm. Mục tiêu của xã hội, của Nhà nước mà tổ chức công lập phải thực hiện có phần bị xao lãng, thiên về vụ lợi.
4. Hệ thống giải pháp về xây dựng chế độ hợp tác, cộng đồng trách nhiệm của Nhà nước, các tổ chức cung ứng, người hưởng dụng dịch vụ sự nghiệp công
- Xử lý vấn đề phục vụ công và tính sinh lợi một cách phù hợp, đúng đắn. Nhiều nước có nền KTTT phát triển nhưng cũng thường quy định dịch vụ y tế, giáo dục và ngay cả một số dịch vụ về KH&CN cũng là loại dịch vụ phục vụ người dân nên chịu sự điều chỉnh chặt chẽ của thể chế công, đồng thời lại phân định một số loại hình dịch vụ này là loại có thu phí, mang tính thương mại nhằm hạn chế việc lạm dụng trong sử dụng, nâng cao hiệu quả trong cung ứng, hoặc xem đó là dịch vụ có tính sinh lợi để xuất khẩu và chịu sự điều chỉnh của luật thương mại.
- Cộng đồng hóa trách nhiệm của Nhà nước, tổ chức cung ứng và người thụ hưởng. Sự huy động mức đóng góp phải dựa trên nguyên tắc điều chỉnh và ưu tiên, đối với người nghèo, đối tượng chính sách có thể được hỗ trợ một phần chi phí và sự trợ giúp của tổ chức cung ứng, cộng đồng. Việc thu đúng, thu đủ chi phí dịch vụ và giá cả cung ứng theo cơ chế thị trường trên cơ sở hài hòa lợi ích các bên tham gia gắn với chính sách chia sẻ trách nhiệm giữa Nhà nước, tổ chức cung ứng, người thụ hưởng và kể cả sự trợ giúp của cộng đồng, đảm bảo cơ hội tiếp cận cho mọi người.
- Thể chế hóa trách nhiệm của Nhà nước và các tổ chức cung ứng. Trách nhiệm xã hội của Nhà nước là đảm bảo định hướng phát triển, đề ra quy chế, quy trình về cung ứng, đảm bảo chất lượng dịch vụ, sử dụng có hiệu quả các nguồn lực, đem lại sự thỏa mãn cho đối tượng hưởng dụng. Đặc biệt là xác định các loại được cung cấp hoàn toàn miễn phí, chỉ thu lệ phí, hay theo chi phí - giá cả thị trường, các mức cơ bản mà Nhà nước phải đảm bảo, cũng như những hỗ trợ cho các đối tượng chính sách xã hội, người nghèo.
- Thể chế hóa cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong cung ứng DVSNC. Tự chủ và tự chịu trách nhiệm là hai mặt không thể tách rời của cơ chế mới. Đảm bảo quyền tự chủ và thực hiện trách nhiệm xã hội là hai khái niệm được đặt trong sự chế ước và chế định lẫn nhau trong việc tổ chức, quản lý và điều hành việc cung ứng DVSNC. Việc áp dụng cơ chế tự chủ tài chính đối với các tổ chức công lập có sự vận dụng cơ chế thị trường nhằm đảm bảo hiệu quả kinh tế trong cung ứng DVSNC nhưng đây là thiết chế công và hoạt động vẫn chủ yếu theo định chế công nên không thể thoát khỏi thể chế công.
- Vận dụng cơ chế thị trường và cạnh tranh nhằm đảm bảo hiệu quả trong cung ứng DVSNC. Ngoài ra, các tổ chức cung ứng có thể nhận những tài trợ về đầu tư xây dựng cơ bản, chi phí đào tạo, được miễn, giảm thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế sử dụng đất, ưu đãi tín dụng, hỗ trợ trong phát triển và chuyển giao công nghệ… Đồng thời, Nhà nước phải đảm bảo môi trường cho các tổ chức cung ứng được cạnh tranh với nhau về giá cả, sự thuận tiện và chất lượng dịch vụ để thu hút khách hàng, thu lợi nhuận, tăng thu nhập cho người lao động và phát triển tổ chức mình.
- Phát triển các tổ chức phi chính phủ, phi vụ lợi trong cung ứng DVSNC. Khuyến khích phát triển và thể chế hóa nguyên tắc hoạt động của các hoạt động nhân đạo, từ thiện, phi lợi nhuận tham gia cung ứng một số DVSNC theo mục tiêu công lợi.
- Thể chế hóa, kiện toàn các tổ chức tài chính trung gian. Tổ chức tài chính trung gian thực hiện hạch toán theo cơ chế doanh nghiệp trên nguyên tắc lấy thu bù chi và có tích lũy để phát triển, nhưng đây là hoạt động đặc thù không vì mục tiêu lợi nhuận, phải có nhiệm vụ thanh sát thu chi, chứ không chỉ là tổ chức thu và cấp phát tài chính mà quan trọng là bảo vệ quyền lợi và sự công bằng giữa các đối tượng thụ hưởng của quỹ, đảm bảo cho sự vận hành an toàn của quỹ.
- Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về hoạt động chuyên ngành và đối với các tổ chức và hoạt động trong lĩnh vực DVSNC.
- Tăng cường giáo dục nâng cao ý thức trách nhiệm, đạo đức nghề nghiệp đối với đội ngũ viên chức. Cùng với việc tăng cường công tác đào tạo nâng cao trình độ quản lý, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, cũng như thể chế hóa những quy định trong hành nghề, việc giáo dục nâng cao ý thức trách nhiệm, đạo đức nghề nghiệp cho đội ngũ viên chức công và tư là vấn đề có tính ưu tiên hàng đầu hiện nay ở nước ta.
- Thực hiện công khai, minh bạch và đề cao vai trò giám sát, hoạch định chính sách phát triển DVSNC của các tổ chức xã hội, người sử dụng. Công khai, minh bạch là biện pháp hiệu quả để ngăn chặn các hành vi tiêu cực, tránh những phiền hà, sách nhiễu, quan liêu, cửa quyền, chấm dứt các khoản thu, chi không minh bạch và sai quy định, phát huy vai trò phản biện xã hội của các đoàn thể, cũng như vai trò giám sát của các hội nghề nghiệp về hoạt động của các cơ sở, tư cách hành nghề của các cá nhân, vai trò giám sát của người lao động, bảo đảm cho họ có thu nhập hợp lý, có lương tâm nghề nghiệp.
- Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát của các cơ quan quản lý nhà nước về tuân thủ các hoạt động chuyên môn, cũng như các chế độ báo cáo tài chính, kiểm toán trong các tổ chức cung ứng DVSNC để xử lý kịp thời những sai lệch trong quá trình thực hiện trong điều kiện đang mở rộng cho các thành phần kinh tế tham gia cung ứng với nhiều cơ chế, chính sách mang tính chất thí điểm, thử nghiệm, chưa được đầy đủ, rõ ràng, chặt chẽ như hiện nay.
Bản chất của việc cung ứng DVSNC là nhằm phục vụ lợi ích công nên việc cung ứng DVSNC không thể hoàn toàn theo cơ chế thị trường nhưng không thể nằm ngoài thị trường. Chỉ trong khuôn khổ thể chế công, theo quan điểm phục vụ công và thông qua nhân tố thị trường, Nhà nước và tổ chức cung ứng mới đạt được mục tiêu của mình, đáp ứng yêu cầu của xã hội, người dân.
