Biển Đông: Tìm kiếm một dàn xếp pháp lý mới

Hướng tới một bộ quy tắc ứng xử ASEAN - Trung Quốc tại biển  Đông

Các diễn biến trong năm 2008 và năm 2009 tạo nên một làn sóng căng thẳng mới tại biển Đông. Sự lên xuống của giá dầu đặc biệt là sự lên giá nhanh chóng vào khoảng giữa năm 2008 là một vấn đề lớn đối với Trung Quốc và các nước khác trong khu vực. Trung Quốc cần năng lượng để giúp nền kinh tế phát triển nhanh chóng. Với mức tiêu thụ dầu là 6 534 000 galon mỗi ngày (đứng thứ hai trên thế giới sau Mỹ), nhập khẩu dầu của Trung Quốc  tăng gần 13% trong 5 tháng đầu năm 2008. Nếu xu hướng hiện nay tiếp tục, tiêu dùng dầu của Trung Quốc dự kiến sẽ bằng Mỹ vào giữa những năm 2020.

Dường như Trung Quốc muốn thúc đẩy việc mở rộng thăm dò và khai thác dầu khí đặc biệt là ở biển Đông. Các nghiên cứu về Trung Quốc đánh giá dự trữ tài nguyên dầu tại quần đảo Trường Sa và Hoàng Sa khoảng từ 105 đến 213 tỷ thùng và mức sản xuất dầu tại Trường Sa có thể đạt 1,4 đến 1,9 triệu thùng mỗi ngày. Việc giành quyền kiểm soát đối với các vùng biển là một phần trong chính sách đảm bảo năng lượng. Trung Quốc đã nhiều lần nhắc lại yêu sách của họ đối với phần lớn biển Đông trong vùng đường đứt khúc 9 đoạn. Yêu sách này chồng lấn với yêu sách của Indonesia tại đông bắc đảo Natuna của Indonesia, nơi được coi là giàu tiềm năng dự trữ dầu khí. Yêu sách này cũng một phần chồng lấn với mỏ khí tự nhiên của Philippines ở Malampaya và Camago, với mỏ khí tự nhiên của Malaysia ngoài khơi Sarawak, với mỏ Tư Chính và Đại Hùng của Việt Nam. Năm 2007 và 2008, Trung Quốc đã gây sức ép với BP, Conoco Phillíp, Exxon Mobil và Oil and Natural Gas Company - một công ty nhà nước của Ấn Độ đang làm việc ngoài khơi bờ biển phía Nam Việt Nam phải ngừng hoạt động hợp tác với Việt Nam theo giấy phép do chính phủ Việt Nam cấp.

Chương trình do Quốc hội Trung Quốc thông qua nhằm xây dựng khu vực hành chính Tam Á, kiểm soát Hoàng Sa, Trường Sa và Trung Sa với quy chế "thành phố cấp khu vực" thuộc tỉnh Hải Nam đã gây ra biểu tình phản đối. Các bức ảnh chụp qua vệ tinh cũng cho thấy Trung Quốc đã xây dựng một căn cứ tàu ngầm hạt nhân dưới lòng đất gần Tam Á (Hải Nam) giúp Trung Quốc kiểm soát biển Đông và các eo biển có tầm quan trọng chiến lược sống còn trong khu vực. ³³Diễn biến mới này xảy ra rất gần với các đường giao thông trên biển có tầm quan trọng sống còn đối với tự do hàng hải đã gây lo ngại không chỉ với các nước trong khu vực.

Một điều cũng đáng lưu ý là Hiến chương ASEAN thông qua vào 20/11/2007 tại Singapore và có hiệu lực từ 1/1/2009 sau khi được phê chuẩn tại 10 nước thành viên. Một Cộng đồng ASEAN sẽ được thiết lập vào năm 2015 sẽ thúc đẩy hội nhập khu vực trên cả ba lĩnh vực an ninh, kinh tế và văn hóa. Theo Hiến chương ASEAN, mục tiêu của cộng đồng ASEAN là: "Duy trì và củng cố hòa bình, an ninh, ổn định và tăng cường hơn nữa các giá trị hướng tới hòa bình trong khu vực".

Lập trường của ASEAN đối với các tranh chấp tại biển Đông sẽ nhất quán hơn, đoàn kết hơn và hiệu quả hơn. ASEAN - Trung Quốc DOC sẽ được thay thế bằng các văn bản pháp lý và chính trị mạnh mẽ hơn. Bước đầu tiên có thể là một bộ quy tắc ứng xử ASEAN - Trung Quốc trên biển Đông với các cam kết cụ thể và chính xác hơn từ các bên. Một bộ quy tắc ASEAN -Trung Quốc như vậy phải vượt qua được những hạn chế của ASEAN -Trung Quốc DOC cũng như đáp ứng được những thách thức hiện tại và tạo nên một hướng hiệu quả cho việc giải quyết các tranh chấp trên biển Đông trong tương lai.

Khái niệm về khai thác chung đã được nêu lên và phát triển tại điều 74 và 83 của UNCLOS và thông qua thực tiễn các quốc gia. Biển Đông là khu vực có nhiều đóng góp hơn cả trong việc phát triển khái niệm này. Một số thỏa thuận song phương  khai thác chung đã được ký kết, thí dụ như thỏa thuận giữa Malaysia và Thái Lan năm 1979 và giữa Việt Nam và Malaysia năm 1992, chủ yếu liên quan tới thăm dò và khai thác dầu khí và giữa Trung Quốc và Việt Nam trong Vịnh Bắc Bộ năm 2000 liên quan tới đánh cá. Khai thác chung cũng được đề cập đến trong cái gọi là thuyết "Bánh Donut" do Indonesia đề xuất, theo đó các vùng nằm ngoài 200 hải lý tính từ đường bờ biển và đảo nhiều nước có yêu sách sẽ là khu vực hợp tác của tất cả các nước xung quanh biển Đông.

Khai thác chung hay hợp tác cùng phát triển

Kể từ những năm 1990, Trung Quốc đã đưa ra ý tưởng "chủ quyền của Trung Quốc, gác tranh chấp cùng khai thác". Trên thực tế, đề nghị này nhằm hợp pháp hóa các yêu sách chủ quyền của Trung Quốc theo đường đứt khúc 9 đoạn bao gồm tới hơn 80% Biển Đông. Rõ ràng là "chủ quyền trên biển Đông thuộc Trung Quốc" là điều tiên quyết trong mọi giải pháp của Trung Quốc, bao gồm cả khai thác chung. Công thức khai thác chung của Trung Quốc được miêu tả với sự tham gia của nước ngoài vào sự phát triển và khai thác các tài nguyên của Trung Quốc nằm trên thềm lục địa của nước khác. Cần lưu ý rằng Trung Quốc chưa bao giờ đề cập chính xác mức độ hay khu vực, hình thức, nội dung và bộ máy quản lý khai thác chung. Chính sách khai thác chung do Trung Quốc đề nghị là không nhất quán và có sự chọn lọc. Đề nghị này dường như không bao gồm Hoàng Sa mặc dù đây là quần đảo có tranh chấp. Trên thực tế ý tưởng khai thác chung nhằm vào các khu vực mà theo luật quốc tế nằm dưới quyền tài phán của các quốc gia khác như bãi Tư Chính của Việt Nam hay khu vực đông bắc đảo Natuna của Indonesia.

JMSU, hiệp định ba bên giữa các công ty dầu khí quốc gia của Philippines, Trung Quốc và Việt Nam về việc khảo sát chung trên một khu vực nhất định của biển Đông chưa được coi là "khai thác chung" và mỗi bên đều đưa ra những toan tính riêng.

Các bình luận báo chí cho rằng Trung Quốc có thể giải thích rằng đây là một phần của "gác tranh chấp cùng khai thác"; Việt Nam tin rằng JMSU có cơ sở dựa trên khái niệm "hợp tác cùng phát triển" mà Việt Nam đưa ra và các điều khoản của DOC; Philippine hoan nghênh Hiệp định như một thành công của ngoại giao Philippin mở ra một xu thế mới để giải quyết vấn đề biển Đông. Vấn đề hoàn toàn không như bình luận. Trước hết, đây không phải là một "biên bản ghi nhớ" ở cấp chính phủ.

Thứ hai, thỏa thuận này chỉ đề cập đến việc khảo sát địa chấn chứ không phải là thăm dò nguồn tài nguyên. Thứ ba, JMSU có thời hạn ba năm đã kết thúc hiệu lực ngày 1/7/2008 và từ đó đến nay vẫn chưa có thông tin công khai nào về khả năng có một thỏa thuận mới. Báo chí Philippines vẫn tiếp tục chiến dịch về khía cạnh pháp lý của việc ký một thỏa thuận song phương giữa PNOC và CNOOC vào 1/9/2004. Lực lượng chính trị đối lập tại Philippines muốn sử dụng vấn đề này để cáo buộc Tổng thống Arroyo về việc cho phép ký kết hiệp định này. Hiệp định cho phép Trung Quốc thực hiện việc thu thập dữ liệu trên một khu vực thuộc biển Đông, bao gồm cả quần đảo Trường Sa để đổi lấy việc Trung Quốc tài trợ cho một số dự án của Philippines. Thượng viện nước này không được thông báo về nội dung của hiệp định.

Hiện nay, Hiệp định năm 2004 giữa Philippines và Trung Quốc có điều khoản cho phép Trung Quốc thăm dò trong "vùng lãnh hải và tài nguyên của Philippines" được coi là sự vi phạm các điều khoản hiến pháp có liên quan tới quản lý lãnh thổ quốc gia và di sản. Các lời chỉ trích cũng đề cập đến cả các điều khoản của JSMU.

Cũng cần ghi nhận rằng Việt Nam phản ứng  trước hiệp định 9/2004 bằng việc nhắc lại đòi hỏi chủ quyền đối với cả Trường Sa và Hoàng Sa. Việt Nam cũng tuyên bố rằng thỏa thuận đạt được mà không có sự tham khảo của các bên là không đúng với tinh thần của ASEAN - Trung Quốc DOC. Thoả thuận ba bên JSMU giữa ba công ty dầu khí quốc gia đã "khai tử" cho Thoả thuận Trung Quốc-Philippín năm 2004.

Tháng 6/2008, Trung Quốc và Nhật Bản đạt được thỏa thuận về hợp tác trên biển Hoa Đông. Người phát ngôn Bộ Ngoại giao Trung Quốc ngày 18/6/2008 nói đây là bước đi đầu tiên tiến tới khai thác chung tại biển Hoa Đông giữa Trung Quốc và Nhật Bản. Bà cũng nói đây là "một bước đi quan trọng" trong giai đoạn chuyển tiếp trước khi có phân định trên biển. Theo Masahiko Koumura của Bộ Ngoại Giao Nhật Bản thỏa thuận là bước đầu tiên tiến tới sự hiểu biết chung giữa lãnh đạo hai nước rằng biển Hoa Đông là "biển hòa bình, hợp tác và hữu nghị". Ông này cũng tuyên bố rằng nội dung của hiệp định "có lợi cho cả hai bên". Trên thực tế, tranh chấp Trung Quốc - Nhật Bản tập trung trên các khu vực thuộc biển Hoa Đông mà cả hai bên đều có yêu sách. Nhật Bản chia biển Hoa Đông bằng đường trung tuyến, phân định khu vực đặc quyền kinh tế của hai nước theo UNCLOS. Trung Quốc yêu sách quyền tài phán với toàn bộ biển Hoa Đông trên cơ sở kéo dài tự nhiên của thềm lục địa.

Trung Quốc bắt đầu khoan thăm dò khu vực này năm 2003, khiến Nhật lên tiếng phản đối. Nhật bác bỏ đề  nghị khai thác chung của Trung Quốc đối với hai mỏ khí gần đảo Senkaku do Nhật Bản quản lý trong khi Trung Quốc cũng bác bỏ đề nghị của Nhật về khai thác chung bốn mỏ khí gần đường trung tuyến do Nhật vạch ra. Trung Quốc nói Nhật không có quyền phản đối hoạt động của Trung Quốc vì các hoạt động này nằm trong khu vực vùng đặc quyền kinh tế không tranh chấp của Trung Quốc.

Các nhà hoạch định chính sách và công luận Nhật lo ngại các hoạt động này có thể mở rộng tới vùng đặc quyền kinh tế của Nhật, do vậy ảnh hưởng đến nguồn tài nguyên của nước này.

Sau nhiều năm tranh chấp, hai nước đã đạt được thống nhất trên cơ sở cùng có lợi, thông qua thỏa thuận 6/2008. Theo thỏa thuận này, một lô khai thác chung được xác định trong đó, hai bên thông qua thăm dò chung, sẽ lựa chọn các khu vực thỏa thuận chung trên cơ sở cùng có lợi. Hai bên thông qua tham khảo ý kiến sẽ quyết định các vấn đề cụ thể. Các công ty Nhật Bản có thể khai thác chung với Trung Quốc khu mỏ khí Shirakaba/Chunxiao và khu nam mỏ khí Asunaro. Shirabaka/Chunxiao chủ yếu nằm ở phía Trung Quốc của "đường trung tuyến" do Nhật khởi xướng, trong khi khu phát triển chung nam Asunarro nằm tương đối đều hai bên đường trung tuyến. Hai nước phải tiếp tục giải quyết những vấn đề, thí dụ như quyết định tỷ lệ đóng góp tài chính của hai nước và giải pháp với ba khu mỏ khí khác là Asunaro/Longjing, Kashi/Tianwaitian và Kusunoki/Duanqiao.

Thỏa thuận này gặp phải sự chỉ trích mạnh mẽ của cư dân mạng ở Trung Quốc và báo chí Hồng Kông ngay lập tức sau khi công bố. Để tìm cách xoa dịu sự phản đối của công luận, Bộ trưởng Ngoại giao Trung Quốc đã tìm cách giải thích rõ lập trường của Trung Quốc. Thứ nhất, chủ quyền đối với mỏ dầu và khí đốt Chunxiao thuộc Trung Quốc. Thứ hai, cả Trung Quốc và Nhật Bản thỏa thuận rằng các công ty Nhật sẽ tham dự các hợp tác thích hợp tại mỏ dầu khí này phù hợp với những quy định của luật pháp Trung Quốc về hợp tác quốc tế trong phát triển các nguồn tài nguyên dầu khí ngoài khơi và chấp nhận quyền tài phán của Trung Quốc. Điều mà các công ty Nhật Bản và Trung Quốc thực hiện tại khu mỏ này là phát triển thông qua hợp tác, phù hợp với luật pháp Trung Quốc.

Thỏa thuận Trung Quốc - Nhật Bản sẽ được các bên liên quan tới các tranh chấp trên biển Đông quan tâm. Công thức khai thác chung có lẽ không được hoan nghênh ở biển Hoa Đông khi Trung Quốc quay sang giải thích trên cơ sở khái niệm "hợp tác cùng phát triển". Công thức khai thác chung càng không được hoan nghênh ở biển Đông khi Trung Quốc vẫn theo đuổi yêu sách đường đứt khúc 9 đoạn. Điều cần thiết là phải khôi phục lòng tin và sự trung thực, phát triển các tiêu chí khách quan của khai thác chung hay hợp tác cùng phát triển.

Kết luận

Tranh chấp trên biển Đông đã và sẽ còn là một mối quan tâm của khu vực và các nước bên ngoài khu vực. Nhiều giải pháp có thể đã được nêu lên như việc chia sẻ các nguồn tài nguyên ⁶², kế hoạch Antartic, học thuyết bánh Donut, khai thác chung, hợp tác cùng phát triển, hay sự can thiệp của bên thứ ba. Tuy nhiên các hình thức giải pháp được nêu lên chưa được thực hiện do thiếu lòng tin và sự tin cậy giữa các nước có liên quan.

Ý tưởng thiết lập một bộ quy tắc giữa các bên liên quan được ASEAN ủng hộ đã được thực hiện thông qua đối thoại với Trung Quốc và dẫn tới việc ký kết ASEAN - Trung Quốc DOC năm 2002. Đây có thể được coi đã đạt được nửa đường trong tiến trình tiến tới một bộ quy tắc ứng xử đầy đủ cho biển Đông. ASEAN - Trung Quốc DOC đã thiết lập một cơ sở quan trọng cho việc giảm thiểu căng thẳng và hợp tác cho các bên có yêu sách.

ASEAN - Trung Quốc DOC là tín hiệu rõ ràng cho cộng đồng quốc tế rằng ASEAN -Trung Quốc có thể cùng nhau hướng tới một giải pháp hòa bình và chấp nhận được cho các tranh chấp trên biển Đông.

Việc triển khai các dự án trong khuôn khổ ASEAN - Trung Quốc DOC xây dựng trên cơ sở các hoạt động trong quá khứ và hiện tại giữa ASEAN và Trung Quốc sẽ tạo nên mối liên hệ thường xuyên và liên tục hơn giữa các nước có yêu sách, tăng cường hơn sự tin tưởng lẫn nhau. Tuy nhiên, việc thực hiện ASEAN -Trung Quốc DOC đã cho thấy một số hạn chế. Không có những hướng dẫn cụ thể, không có điều khoản tăng cường, chủ yếu dựa trên "thiện chí" của các nước tranh chấp. Khai thác chung theo UNCLOS cũng cho thấy một số hạn chế trong triển khai thực hiện.

Yếu tố dầu lửa đã và đang tiếp tục ảnh hưởng tới chính sách biển các bên tại biển Đông. Yếu tố này cũng có tiềm năng làm trầm trọng thêm sự tranh giành các nguồn tài nguyên năng lượng và có thể làm tăng mức độ căng thẳng giữa các nước có yêu sách chồng lấn hoặc cùng phát triển hoặc thăm dò thông qua hợp tác giữa các nước tranh chấp.

ASEAN và Trung Quốc sẽ phải năng động hơn nhằm tiến tới một bộ quy tắc ứng xử mới hoặc một thỏa thuận có tính ràng buộc tương đương, bao gồm những hướng dẫn cụ thể cần thiết cho việc tự kiềm chế, cho hợp tác và áp dụng luật quốc tế. Điều này cũng giúp định hình mới những dàn xếp hợp tác chức năng và chấp nhận được.

Trong tiến trình này, các nhà làm luật châu Á có thể đóng một vai trò quan trọng trong việc phát triển luật quốc tế tại châu Á và khởi xướng những sắp xếp luật pháp mới cho quan hệ hợp tác giúp biến biển Đông thành khu vực hòa bình và ổn định hình thành trên tinh thần hợp tác.