Bàn về thể chế quản lý các Hội, tổ chức phi chính phủ của một số nước trên thế giới

1. Khái quát về cơ sở pháp lý quản lý các tổ chức xã hội

- Lập Hội là quyền tự do của công dân, là sự thể hiện dân chủ của một chế độ nhà nước, do vậy, quyền này thường được ghi nhận trong những văn bản có giá trị pháp lý cao như Hiến pháp, luật do cơ quan lập pháp quốc gia ban hành và được bảo đảm thực hiện trên thực tế ở mức cao nhất, tức là thành lập hội với thời gian nhanh chóng, dễ dàng, không tốn kém.

Quyền lập hội không chỉ được ghi nhận trong pháp luật quốc gia mà còn được ghi nhận bởi Công ước châu Âu về nhân quyền và các quyền tự do cơ bản, Tuyên bố chung về nhân quyền, Hiệp ước quốc tế về các quyền chính trị và công dân. Điều 20 Tuyên bố chung, Điều 22 Công ước quốc tế và Điều 11 Công ước châu Âu quy định về quyền tự do lập hội của mỗi người. Tuy nhiên, các văn bản trên cũng nêu rõ, có thể đưa ra những hạn chế cần thiết đối với quyền tự do lập hội nhằm phục vụ lợi ích an ninh quốc gia và sự bình yên trong xã hội, nhằm mục đích ngăn ngừa tình trạng mất trật tự và tội phạm, bảo vệ sức khoẻ và nhân phẩm hay bảo vệ quyền lợi và tự do của những người khác.

Các nước ở châu Âu có hai truyền thống pháp lý với công việc trái ngược nhau trong lĩnh vực quản lý hội, tổ chức phi chính phủ. Các nước Tây Âu theo luật tập quán cho rằng thoả thuận ý chí giữa những con người cùng nhau thành lập hội là đủ để trao cho họ sự tồn tại pháp lý; còn những nước theo luật văn bản thường đòi hỏi một số hình thức nào đó được thể hiện chủ yếu bằng các nghĩa vụ đăng ký và công bố.

Theo cách tiếp cận thứ nhất, dành cho các "hội thực tế" hay "không có tư cách" thì coi các hội này là một bộ phận cấu thành đời sống hội. Đó là các nước Anh, Đan Mạch, Hà Lan, Tây Ba Nha, Phần Lan...

Cách tiếp cận thứ hai có ý nghĩa là hành động thành lập phải tôn trọng các quy tắc về nội dung và hình thức. Như vậy là có ranh giới rõ ràng giữa các "hội đăng kí" và các "hội không khai báo". Ở Pháp, các hội không khai báo bị đặt bên lề, bởi vì nhất là khi các thủ tục khai báo tại dinh tỉnh trưởng theo một quy trình thủ tục không đối chất và không kiểm chứng, không gây ra khó khăn đặc biệt nào cho việc khai báo. Mặt khác, việc đăng kí và thông báo trên Công báo là cần thiết để nhận được tư cách và năng lực pháp nhân. Trái lại, ở I-ta-li-a, quy trình dẫn đến việc phải có sự công nhận ở cấp nghị định còn mang tính răn đe hơn và ở đây có số lượng lớn nhất các hội không đăng kí, như vậy là không có tư cách pháp nhân hội. Một số nước đòi hỏi văn bản thành lập hội và các quy chế phải được chứng thực bằng hành vi công chứng (Đức, Áo, Bồ Đào Nha, Hà Lan, I-ta-li-a, Ru-ma-ni và Xlô-ven-ni-a).

Nhìn chung, việc thành lập hội, tổ chức phi chính phủ ở các nước thường liên quan đến các vấn đề sau:

Một là, điều kiện lập hội, tổ chức phi chính phủ do pháp luật đặt ra như mục đích hoạt động của hội, số lượng hội viên, điều lệ, trụ sở, tài sản độc lập... Tuy nhiên, thực tế quy định nội dung của các điều kiện này ở các nước khác nhau cũng không giống nhau nhưng nhìn chung khá cụ thể và chặt chẽ. Ví dụ: Luật về hội của Nga quy định cụ thể, chi tiết về điều kiện đăng kí hoạt động của các hiệp hội; các trường hợp không được đăng kí hoạt động và những đối tượng không được là sáng lập viên, tham gia sáng lập và thành viên của các hiệp hội, các tổ chức phi lợi nhuận. Ở Phần Lan, cơ sở để chính quyền từ chối cấp phép hoạt động hay xóa sổ hội, tổ chức phi chính phủ gần như hoàn toàn tương đồng với nước Nga. Những hội, tổ chức phi chính phủ tại Pháp "được lập ra trên cơ sở trái phép hoặc với mục đích trái phép, mâu thuẫn với luật pháp, đạo đức hay nhằm mục đích xâm hại toàn vẹn lãnh thổ quốc gia hoặc thể chế chính quyền cộng hòa" đều không được đăng kí hoạt động và bị xóa sổ. Ở Anh, các hoạt động chính trị và đấu tranh của hội bị hạn chế. Theo quy định của I-ta-li-a, hồ sơ đăng kí thành lập hội nộp ở dinh tỉnh trưởng, nơi đóng trụ sở hội bao gồm: 4 bản sao các quy chế và văn bản thành lập có chứng thực; 4 bản trình bày mục tiêu của hội; tình trạng kinh tế - chính trị và gia sản có chữ kí của người đại diện hợp pháp; báo cáo tài khoản của 3 năm trước, nếu hội đó tồn tại trước khi đăng kí; danh sách các thành viên của các cơ quan lãnh đạo hội. Tại I-xra-en, cơ sở để từ chối đăng kí hội, tổ chức phi chính phủ là "nghi ngờ có hoạt động trái pháp luật, trở thành nguy cơ đối với sự tồn tại hoặc tính chất dân chủ của nhà nước I-xra-en, cũng như tên của tổ chức có thể làm sai lệch và phương hại đến chính sách công cộng và tình cảm dân tộc".

Cơ sở để chấm dứt hoạt động của các hội, tổ chức phi chính phủ ở Nga cũng giống các quy định hiện hành ở I-xra-en. Ngoài ra, các hội, tổ chức phi chính phủ ở I-xra-en còn có thể bị chấm dứt hoạt động do nợ nần, cũng như theo đề nghị của cơ quan chịu trách nhiệm theo dõi hoạt động của tổ chức phi chính phủ.

Hai là, tổ chức phi chính phủ được thành lập theo những cách thức khác nhau tùy theo quy định pháp luật mỗi nước; có thể được thực hiện thông qua trình tự đăng kí thành lập tại cơ quan hành chính, công chứng hoặc tòa án.

- Các quy định về điều kiện để được cấp phép hoặc đăng kí thành lập hội khá chặt chẽ. Hệ quả đầu tiên của đăng kí là hội nhận được tư cách pháp nhân của bản thân hội và độc lập với tư cách pháp nhân của từng thành viên hội. Tư cách pháp nhân tư pháp cho phép hội tồn tại hợp pháp, điều này phân biệt hội đăng kí với những hội không đăng kí (gọi là hội thực tế). Hội đăng kí được có gia sản, tranh tụng trước pháp luật và nhận quà biếu (nhưng theo những tiêu chí thay đổi tùy vào mỗi nước).

- Nội dung các quy định pháp luật điều chỉnh tổ chức và hoạt động của các hội, tổ chức phi chính phủ ở các nước thường có sự khác nhau giữa hội và quỹ về tổ chức và hoạt động. Quy định này bao gồm các nội dung chính là: ban điều hành, hội nghị toàn thể thành viên, hội phí, tổ chức trực thuộc, tổ chức thành viên, chi nhánh (đại diện).

Các hội, tổ chức phi chính phủ có thể có tổ chức trực thuộc, tổ chức thành viên, chi nhánh. Các tổ chức này là một pháp nhân riêng được sở hữu tài sản, hoạt động theo nhiệm vụ của pháp nhân và bị kiểm soát bởi một hay nhiều pháp nhân khác. Chi nhánh hoạt động không có tư cách pháp nhân riêng biệt.

Ngoài các quy định pháp luật riêng về tổ chức, hoạt động của hội, tổ chức phi chính phủ, các hội còn chịu sự điều chỉnh của luật dân sự, luật thuế, luật hoạt động công ích, luật sở hữu trí tuệ, luật đăng kí kinh doanh… Chẳng hạn, tại Nga, hoạt động của các tổ chức xã hội được điều chỉnh bởi các quy định của các văn bản pháp luật khác nhau như Luật về đơn vị hành chính - lãnh thổ đặc biệt (khép kín) (ngày 14-6-1992), Luật về đăng kí nhà nước tư cách pháp nhân và doanh nghiệp tư nhân (ngày 08-8-2001), Luật về các tổ chức phi lợi nhuận (ngày 12-01-19960… Ở Ba Lan, có Luật về hội, Luật về quỹ riêng, đặc biệt là Luật về công ích và tình nguyện năm 2003 đưa ra năm nguyên tắc hợp tác, cộng tác giữa Chính phủ và các hội, tổ chức phi chính phủ là: hỗ trợ; cộng tác; minh bạch; hiệu quả; độc lập.

- Các nguồn lực tài chính chủ yếu của hội, bao gồm: các phí hội viên là cơ sở tồn tại của hội, khoản này được tất cả các nước cho phép; tài trợ, quà biếu hay thừa kế từ cá nhân, doanh nghiệp, tổ chức quốc tế nhưng phải được sự cho phép của nhà nước hay được công nhận là có ích, đôi khi có quy định về ngưỡng tổng số và thể loại; các trợ cấp của nhà nước hay chính quyền địa phương đới với hội là được cho phép rộng rãi, nhưng có trường hợp bị hạn chế; các nguồn tự có (thông thường các hội có mục đích không vụ lợi được phép hoạt động thương mại nhưng đó không phải là hoạt động chính).

Nhìn chung, các quốc gia đều có quy định miễn, giảm thuế thu nhập đối với các hội, tổ chức phi chính phủ dù tổ chức đó thuộc nhóm lợi ích tương hỗ hay công ích; dù là tổ chức có hội viên hay không có hội viên. Chế độ miễn, giảm thuế thu nhập còn được thực hiện đối với các doanh nghiệp, công ty có tài trợ cho hoạt động công ích.

- Về phân loại hội, theo cách phân loại hiên nay được nhiều quốc gia thừa nhận trên cơ sở đề xuất của Ngân hàng Thế giới, các tổ chức không thuộc khu vực nhà nước được chia thành các tổ chức lợi ích tương hỗ và các tổ chức công ích. Chỉ có các tổ chức công ích mới có tư cách pháp nhân đầy đủ và được hưởng các ưu đãi từ phía nhà nước. Cũng có những tổ chức khi thành lập chỉ là hội lợi ích tương hỗ, sau đó được công nhận là tổ chức công ích. Thông thường, để trở thành một tổ chức hội có tư cách pháp nhân và được nhận sự ưu đãi từ phía nhà nước phải tuân theo những yêu cầu nghiêm ngặt hơn trong việc đăng kí với cơ quan hữu quan.

Các quy định về nghiêm cấm tư lợi trực tiếp hoặc gián tiếp đối với các hội, tổ chức phi chính phủ và ban điều hành. Đây là một trong số các nội dung trọng tâm của hoạt động quản lý các hội, tổ chức phi chính phủ của cơ quan nhà nước. Như vậy, dù thuộc nhóm lợi ích tương hỗ hay công ích thì mục đích không vì lợi nhuận vẫn là yêu cầu xuyên suốt quá trình tồn tại, hoạt động của tổ chức. Không vì mục đích lợi nhuận không đồng nghĩa với không tham gia vào quá trình sản xuất - kinh doanh thu lợi nhuận và lợi nhuận có được từ hoạt động của hội, tổ chức phi chính phủ phải được sử dụng cho hoạt động công ích mà tổ chức theo đuổi.

Nguyên tắc hoạt động và kinh doanh của các tổ chức công ích: công khai; dân chủ; các hoạt động phải được kiểm soát kiểm toán; đảm bảo các lợi ích công.

- Về chấm dứt hoạt động của hội, tổ chức phi chính phủ không phải đơn thuần chỉ là một tuyên bố của tổ chức hay một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, mà bao gồm các hoạt động như chấm dứt hoạt động, thanh lý tài sản, nghĩa vụ về tài sản của tổ chức, tuyên bố giải thể. Trong đó, thanh lý tài sản, nghĩa vụ về tài sản của tổ chức được chia thành hai mảng cụ thể là các tài sản có được từ nguồn tài trợ của các tổ chức trong nước, nước ngoài, của nhà nước, sau khi thanh toán toàn bộ các nghĩa vụ của tổ chức số còn lại do cơ quan có thẩm quyền quyết định (đa phần do nước quy định tòa án là cơ quan có thẩm quyền quyết định về pháp lý đối với các tài sản này) và các tài sản tự có của hội, sau khi thanh toán hết các nghĩa vụ số còn lại do hội quyết định theo điều lệ.

2. Một số nhận xét và đề xuất áp dụng cho Việt Nam

Nhìn chung, hầu hết các quốc gia trên thế giới vẫn duy trì mối quan hệ quản lý thông qua việc thành lập hội, tổ chức phi chính phủ nhưng được thực hiện chuẩn mực theo quy định cụ thể của pháp luật. Các quy định về điều kiện để được cấp phép hoặc đăng kí thành lập hội được pháp luật nhiều quốc gia quy định khá chặt chẽ và cụ thể. Tuy nhiên, trên thực tế, ở bất kì nước nào dù điều kiện cấp phép hay đăng kí là thủ tục bắt buộc hay không bắt buộc đối với việc thành lập hội, tổ chức phi chính phủ thì cũng không thể tránh khỏi tình trạng có những hội, tổ chức phi chính phủ chỉ tồn tại trên danh nghĩa, do đó khó có thể nắm một cách chính xác số lượng hội, tổ chức phi chính phủ chỉ tồn tại trên danh nghĩa, do đó khó có thể nắm một cách chính xác số lượng hội, tổ chức phi chính phủ. Cơ quan hữu trách của nhà nước không can thiệp trực tiếp, cụ thể vào việc xây dựng điều lệ hội, tổ chức phi chính phủ nhưng có thể đưa ra khung chung cho nội dung điều lệ bao gồm: tên gọi, mục đích, lĩnh vực, phạm vi hoạt động, tiêu chuẩn hội viên… cho các hội, tổ chức phi chính phủ.

Các nguyên tắc phổ biến trong mối quan hệ giữa nhà nước với các hội, tổ chức phi chính phủ là: hỗ trợ, cộng tác, minh bạch, hiệu quả, độc lập. Điều đó được thể hiện cụ thể trên một số nội dung như điều kiện thành lập hội, tổ chức tổ chức phi chính phủ; yêu cầu tối thiểu về điều lệ; các quy định về nghiêm cấm tư lợi trực tiếp hoặc gián tiếp; điều kiện nhận tài trợ hoặc được miễn, giảm thuế; các quy định về gây quỹ, quảng cáo…

Luật pháp về hội của các nước quy định rõ ràng và cụ thể thẩm quyền, trách nhiệm giám sát, kiểm tra hoạt động, nhất là về phương diện tài chính của các hiệp hội. Để hạn chế tình trạng sự giúp đỡ về tài chính từ các nhà tài trợ đôi khi làm bóp méo những ưu tiên của bản thân các hội, tổ chức phi chính phủ làm cho hoạt động của các tổ chức này được xác định theo cách lựa chọn ưa thích của nhà tài trợ chứ không phải theo nhu cầu của cộng đồng, Ngân hàng phát triển châu Á khuyến cáo cần thực hiện chế độ quản lý công khai, minh bạch, các tài khoản được kiểm toán và công khai.

Nhà nước xem xét miễn thuế các hoạt động công ích, giảm thuế đối với các hoạt động kinh doanh của các hội, tổ chức phi chính phủ với những điều kiện nhất định.

Thực tế quản lý hoạt động của hội, tổ chức phi chính phủ ở các nước cho thấy chỉ có thể hạn chế tư lợi khi có các quy định pháp luật rõ ràng, minh bạch và đảm bảo thực hiện chuẩn mực các quy định đó trên thực tế, cụ thể như các khoản thu nhập ròng hay lợi nhuận có được của hội, tổ chức phi chính phủ không được phân chia dưới dạng thu nhập cá nhân cho bất kì ai, các giám đốc điều hành thông thường không được trả thù lao, các nhân viên được trả lương tương xứng với công việc mà người đó đã thực hiện cho tổ chức; nghiêm cấm việc chuyển nhượng tài sản một cách phi pháp, thực hiện chế độ báo cáo kép.

Từ kinh nghiệm của một số nước, có thể áp dụng trong việc xây dựng và hoàn thiện thể chế quản lý các tổ chức xã hội ở nước ta hiện nay như sau:

Thứ nhất, để đảm bảo quyền lập hội của công dân, đồng thời tạo hành lang pháp lý cho tổ chức và hoạt động của các hội cũng như công tác quản lý của cơ quan nhà nước, cần khẩn trương và kiên quyết ban hành Luật về hội, không thể tiếp tục chờ đợi hoặc né tránh trước thực tế nhu cầu lập hội ngày càng tăng của các tầng lớp nhân dân.

Thứ hai, về phạm vi và đối tượng điều chỉnh của Luật về hội, không chỉ có các tổ chức xã hội có tư cách pháp nhân mà còn bao gồm tổ chức không có tư cách pháp nhân trong cộng đồng để bảo đảm cho các tổ chức này hoạt động phù hợp với pháp luật và Nhà nước có cơ sở quản lý.

Thứ ba, đơn giản hóa điều kiện và thủ tục cấp phép thành lập; xây dựng cơ sở dữ liệu; nâng cao năng lực thực hiện của đội ngũ công chức nhà nước; thiết lập cơ chế rõ ràng, minh bạch; tăng cường trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước và các tổ chức xã hội dân sự.

Thứ tư, về quyền và nghĩa vụ của các tổ chức xã hội cần được xác định rõ theo hướng đảm bảo nguyên tắc "tổ chức xã hội được làm những gì pháp luật không cấm". Theo đó, cần quy định rõ những hoạt động "bị hạn chế" hoặc "cấm" đối với các tổ chức xã hội, đồng thời quy định trách nhiệm giải trình của tổ chức trước các cơ quan nhà nước cũng như quyền khiếu nại và khởi kiện của tổ chức đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của tổ chức xã hội.

Nghiên cứu thể chế hóa quyền tư vấn, giám sát và phản biện xã hội của các tổ chức xã hội; đảm bảo quyền tham gia xây dựng cơ chế, chính sách có liên quan đến nội dung hoạt động của hội và quyền tham gia một số hoạt động quản lý nhà nước, cung ứng dịch vụ công cho tất cả các tổ chức xã hội, không nên chỉ giới hạn cho các hội "đặc thù". Nhà nước hỗ trợ kinh phí cho các hoạt động này theo kết quả và chất lượng đầu ra, tạo sự canh tranh bình đẳng giữa các tổ chức xã hội.

Thứ năm, bên cạnh việc xác định các hội đặc thù (các tổ chức xã hội nòng cốt) như Nghị định số 45/2010/NĐ-CP ngày 21-4-2010 của Chính phủ quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội, cần nghiên cứu bổ sung phân loại hội thành hai loại hình: tổ chức xã hội "vì lợi ích hội viên" và tổ chức xã hội "vì lợi ích cộng đồng".

Thứ sáu, Nhà nước cần ban hành cơ chế tạo điều kiện để các hội hình thành nguồn kinh phí hoạt động của mình theo hướng độc lập, tự chủ và công khai, minh bạch; quy định chính sách miễn, giảm thuế cho các hoạt động kinh doanh vì mục tiêu công ích hoặc khuyến khích các tổ chức, cá nhân tài trợ, hiến tặng tài sản cho các hội bằng cách khấu trừ thuế doanh nghiệp, miễn, giảm thuế thu nhập. Đồng thời, quy định chế độ kế toán, kiểm toán chặt chẽ, phù hợp với hoạt động của tổ chức xã hội.

Thứ bảy, quy định rõ nội dung và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về hội; kiểm tra việc tuân thủ tôn chỉ, mục đích đã được phê duyệt và việc quản lý và sử dụng tài sản, tài chính của các tổ chức, nhất là đối với việc sử dụng nguồn tài trợ của nước ngoài và tổ chức quốc tế đối với các tổ chức xã hội; giải quyết khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm pháp luật về hội.