Quản lý và khai thác đất đô thị phục vụ và phát triển đô thị bền vững

1-Luật Đất đai năm 2003 không đề cập đến đất đô thị mà chỉ liệt kê đất ở tại đô thị, đất chuyên dùng và các đất phi nông nghiệp khác trong đô thị vào nhóm đất phi nông nghiệp. Thế nhưng khi thảo luận vấn đề phát triển và quản lý đô thị thì không thể không nói đến đất đô thị và chính sách đất đô thị.

Đất đô thị có nguồn gốc từ đất nông nghiệp và đất chưa sử dụng. Trong quá trình đô thị hóa, càng ngày càng nhiều đất nông nghiệp và đất chưa sử dụng chuyển đổi thành đất đô thị. Sự chuyển đổi này là đơn chiều, không thể quay trở lại. Thế nhưng sự chuyển đổi đó cũng có giới hạn, vì vậy đất đô thị có tính khan hiếm tương đối dẫn đến sự tăng trị theo thời gian.

Giá trị từng thửa đất đô thị phụ thuộc rất lớn vào vị trí riêng biệt của nó, được xác định dựa trên hiệu quả tụ tập kinh tế, mức độ tiện lợi giao thông, tình trạng kết cấu hạ tầng và chất lượng của môi trường. Để tận dụng hiệu ứng tụ tập kinh tế (agglomeration effect), đất đô thị được “thâm dụng” đa chức năng, cả trên cao cũng như ngầm dưới đất. Đất đô thị một khi đã được sử dụng thì việc thay đổi cách sử dụng đó rất tốn kém, vì vậy cần rất thận trọng khi quyết định sử dụng đất đô thị.

Các đặc trưng kể trên là chung cho mọi loại đất tại đô thị, dù là đất ở, đất chuyên dụng hay đất phi nông nghiệp khác. Chúng nêu bật sự khác biệt căn bản giữa đất đô thị và đất nông thôn, cũng như sự khác biệt trong việc đánh giá đất đô thị thời bao cấp và thời kinh tế thị trường. Thời bao cấp, đất đô thị chỉ được xem là tài nguyên, còn trong kinh tế thị trường thì đất vừa là tài nguyên vừa là tài sản. Điều này rất quan trọng đối với quản lý nhà nước về đất đô thị.

2.Tăng trưởng đô thị yêu cầu phải tăng cung đất đô thị thông qua thu hồi đất để Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất cho các tổ chức “ sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế “ (Điều 38. Luật Đất đai). Tổng hòa các giao dịch giữa chủ sở hữu đất (mà chính quyền đô thị là đại diện) và bên sử dụng đất hình thành thị trường đất đô thị cấp 1, là thị trường có tính độc quyền vì chỉ có một bên cung. Tiếp theo đó, bên đã có quyền sử dụng đất chuyển nhượng lại quyền này cho bên có nhu cầu sử dụng khác. Tổng hòa các giao dịch giữa bên sử dụng này với bên sử dụng kia hình thành thị trường đất đô thị cấp 2 , là thị trường mang tính cạnh tranh vì có nhiều bên cung và nhiều bên cầu.

Thị trường đất cấp 1 rất quan trọng đối với phát triển đô thị, thế nhưng sự vận hành của thị trường này tại hầu hết đô thị cả nước đang gặp nhiều vướng mắc, cản trở tiến độ các dự án phát triển. Theo kết quả nghiên cứu của chúng tôi đã công bố tại một số hội thảo và tạp chí (1) thì nguyên nhân của tình trạng này là chính sách thu hồi đất hiện hành chưa thật rõ ràng về pháp lý, chưa công bằng với người đang sử dụng đất và chưa được thực hiện với tính chuyên nghiệp cần thiết. Việc hoàn thiện chính sách thu hồi đất đang là thách thức lớn đối với quản lý và phát triển đô thị bền vững.

Một thách thức khác là giá đất đô thị, kể cả tại đô thị nhỏ, hiện đang quá cao, làm cho giá thành phát triển đô thị trở nên quá đắt đỏ. Đối với thị trường đất đô thị, chính quyền vừa là đại diện cho chủ sở hữu, vừa có quyền thu hồi đất mà cũng là bên có nhu cầu sử dụng đất rất lớn cho các dự án công, lại cũng là người xét xử các vụ khiếu nại, tố cáo đất đai, và trên tất cả là trách nhiệm quản lý nhà nước về đất đai và đô thị. Vì vậy chính quyền đô thị phải chịu trách nhiệm chủ yếu đối với tình trạng giá đất quá cao hiện nay làm cho giá nhà ở và chi phí đền bù giải phóng mặt bằng tăng lên đến mức gây tổn hại cuộc sống người dân và giảm hiệu quả phát triển kinh tế.

3.-Để đô thị phát triển bền vững thì quản lý và khai thác đất đô thị phải đạt được hiệu quả trên cả ba mặt kinh tế, xã hội và môi trường. Nếu xử lý không phù hợp thì nhiều khi có lợi mặt này nhưng lại gây thiệt hại cho mặt khác. Vì vậy, để có cơ sở quản lý và khai thác đô thị một cách khoa học thì việc lập và thực hiện quy hoạch đô thị có ý nghĩa rất then chốt.

Quy hoạch đô thị một mặt phải phát huy hợp lý hiệu ứng tụ tập, hiệu ứng quy mô của đô thị, mặt khác phải tạo ra tính cư trú tốt (livability) cho đô thị theo luận điểm của Đô thị học Mới (New Urbanism), được hình thành trong khoảng 20 năm nay (2).

Quy hoạch đô thị cần chú ý tạo điều kiện tăng trị cho đất đô thị, vì như trên đã nói, giá trị mỗi thửa đất đô thị phụ thuộc chủ yếu vào vị trí của nó. Do đó nhà quy hoạch luôn quan tâm tạo ra càng nhiều cái tốt các vị trí “đắt khách” có sức hấp dẫn các nhà đầu tư và làm tăng nguồn thu từ đất cho ngân sách đô thị. Trong thiết kế đô thị thì tận dụng thủ thuật “tạo địa điểm” (placemaking) để xây dựng khu vực đô thị có bản sắc, làm cho mọi người có được cảm nhận địa điểm (sense of place).

Khi khai thác đất đô thị nên khai thác liền dải, liền khu vực vì như vậy sớm tạo được bộ mặt đô thị khang trang, tận dụng được hiệu ứng quy mô và hiệu ứng tụ tập, đạt được hiệu quả tổng hợp.

Từ kinh nghiệm thực tiễn, Trung Quốc đề ra nguyên tắc “6 thống nhất” trong phát triển đô thị tổng hợp và xem đó là bí quyết phát triển đô thị có trật tự và đạt hiệu quả cao. Đó là thống nhất quy hoạch, thống nhất lấy đất, thống nhất thiết kế, thống nhất thi công, thống nhất hạ tầng và thống nhất quản lý. Thống nhất không có nghĩa là duy nhất, mà là thực hiện theo cùng một dự án tổng hợp. Tương tự như vậy đối với đất đô thị, Trung Quốc áp dụng nguyên tắc “5 thống nhất” trong quản lý và khai thác đất đô thị. Đó là thống nhất thu hồi, thống nhất dự trữ, thống nhất phát triển, thống nhất kinh doanh và thống nhất cung ứng đất đô thị.

4.Nếu đô thị nước ta muốn áp dụng kinh nghiệm Trung Quốc về thực hiện “ 6 thống nhất phát triển đô thị” và “5 thống nhất khai thác đất đô thị “ thì sẽ gặp phải thách thức về thể chế quản lý. Đó là vì hiện nay tuy Chính phủ đã phân cấp rất mạnh cho cấp tỉnh nhưng cấp tỉnh lại chưa phân cấp bao nhiêu cho cấp thành phố, thị xã. Trong lĩnh vực quản lý đất đô thị, chính quyền cấp tỉnh nắm giữ rất nhiều quyền hạn còn chính quyền thành phố, thị xã lại được giao nhiều trách nhiệm, chẳng hạn tổ chức đền bù, giải phóng mặt bằng, chống lấn chiếm đất công, chống xây dựng trái phép và sử dụng đất không đúng mục đích được giao v.v… Vì vậy để quản lý và khai thác đất đô thị có hiệu quả thì cần phân cấp mạnh mẽ hơn nữa cho chính quyền đô thị, căn cứ vào loại của đô thị đó và theo nguyên tắc trách nhiệm phải đi đôi với quyền hạn và nguồn lực để thực hiện. Như trên đã nói, đất đô thị rất khác với đất nông thôn, do đó không thể xem chính quyền thành phố, thị xã không khác mấy với chính quyền cấp huyện trong công tác quản lý nhà nước về đất đai.

Đồng thời với việc phân cấp, Nhà nước cũng cần quan tâm hơn nữa đến việc hoàn thiện các công cụ quản lý nhà nước đối với đất đô thị, bao gồm các công cụ pháp luật, công cụ kinh tế (chính sách tài chính, thuế, tiền tệ, giá), công cụ hành chính (quy hoạch, kế hoạch, cấp phép, đăng ký, thống kê v.v…) và công cụ kỹ thuật (không ảnh, ảnh vệ tinh, công nghệ thông tin). Hiển nhiên cần đẩy mạnh công tác đào tạo, bồi dưỡng các công chức quản lý đất đai và tạo điều kiện hình thành lực lượng trung gian môi giới trong thị trường đất đô thị, nhất là các chuyên viên định giá.

(1). Kỷ yếu Hội thảo do Viện Nghiên cứu định cư tổ chức 2007. Tạp chí Cộng sản 7/2007.

(2) Tạp chí Người Xây dựng 3/2008

Nguồn: Người xây dựng, 6 - 2008, tr 8