Mô hình hợp tác công tư - giải pháp tăng nguồn vốn, công nghệ và kỹ năng quản lý của tư nhân cho các dự án về môi trường ở Việt Nam

1. Mở đầu

Với vai trò cung ứng các dịch vụ công nói chung, dịch vụ môi trường nói riêng, Nhà nước luôn là người chịu trách nhiệm chủ yếu trong việc đảm bảo tài chính để cung ứng các dịch vụ nói trên. Tuy nhiên, với cách huy động nguồn vốn đầu tư cho bảo vệ môi trường chủ yếu từ nguồn ngân sách và viện trợ nước ngoài (ODA) như hiện nay vẫn chưa đủ đáp ứng. Từ nay đến năm 2020, nước ta cần huy động một lượng vốn đầu tư khoảng 150 - 160 tỷ USD để thực hiện thành công kế hoạch và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội đặt ra, tạo sự đột phá trong phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế. Tuy nhiên, các nguồn vốn đầu tư Nhà nước truyền thống từ trước tới nay chỉ có thể đáp ứng 50% nhu cầu, do ngân sách Nhà nước chỉ có mức tăng nhất định, vốn ODA ưu đãi sẽ giảm dần vì nước ta đã là nước có thu nhập trung bình và đặc biệt công nợ của chính phủ như ODA, trái phiếu Chính phủ và các khoản nợ vay khác có bảo lãnh của Chính phủ bị hạn chế ở mức nhất định so với tổng GDP, không được vượt quá mức hạn an toàn nhằm đảm bảo duy trì ổn định kinh tế vĩ mô (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2010).

Lý thuyết và kinh nghiệm thực tiễn chỉ ra rằng không nhất thiết nhà nước phải là người cung cấp trực tiếp các dịch vụ công đến tận tay người tiêu dùng (Lê Xuân Bá, 2005). Đồng quan điểm đó, Ngân hàng thế giới cũng khẳng định, ngoài việc cung cấp trực tiếp các dịch vụ công, nhà nước còn có thể phối hợp với tư nhân, với cộng đồng hoặc các đối tác khác để thực hiện nhiệm vụ này (World Bank, 2004). Nhận thức được điều đó, Đảng và Nhà nước đã có nhiều định hướng, chính sách đẩy mạnh xã hội hóa công tác bảo vệ môi trường, như Nghị quyết 41 của Bộ chính trị; Luật Bảo vệ môi trường 2005; nhiều văn bản dưới Luật như Nghị định số 69/2008/NĐ-CP về chính sách khuyến khích xã hội hóa đối với các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, dạy nghề, y tế, văn hóa, thể thao, môi trường; Nghị định số 04/2009/NĐ-CP về ưu đãi, hỗ trợ hoạt động bảo vệ môi trường…. nhờ đó mà hiện nay chúng ta đã có trên 2.000 doanh nghiệp đang hoạt động trong lĩnh vực môi trường (IPSI, 2007).

Mặc dù các nhà đầu tư tư nhân trong nước hiện nay đang rất mong muốn đầu tư vào lĩnh vực bảo vệ môi trường, đặc biệt là môi trường đô thị, thể hiện sự gia tăng số lượng của các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực dịch vụ môi trường. Ngoài các công ty Môi trường đô thị URENCO của các tỉnh/ thành phố còn có các doanh nghiệp tư nhân trong nước, nước ngoài, các hình thức liên doanh, liên kết. Tuy nhiên, thực tế cho thấy các doanh nghiệp này, còn ở quy mô nhỏ, tập trung vào lĩnh vực tư vấn, thiết kế, ít có công ty đầu tư vào lĩnh vực thu gom và xử lý rác thải. Hơn nữa năng lực tài chính của các doanh nghiệp tư nhân nước ta còn yếu, chỉ có khoảng 30% vốn tự có đầu tư vào dự án, còn lại là đi vay (Trần Văn Cường, 2009). Ngoài ra, công nghệ và kỹ năng quản lý của nhà đầu tư trong nước trong lĩnh vực công nghệ môi trường được đánh giá chỉ đạt ở mức trung bình của thế giới (IPSI, 2007).

Mặt khác, nếu độc lập thực hiện một dự án, đặc biệt là dự án về môi trường có nguồn vốn đầu tư khá lớn, thời gian thu hồi vốn khá lâu, phụ thuộc nhiều vào mức độ ủng hộ của cơ quan quản lý nhà nước. Với hình thức huy động nguồn vốn bằng hình thức BOT, BT, BTO truyền thống (không phải PPP theo đúng nghĩa) như hiện nay sẽ không thực sự hiệu quả, thường dẫn đến chậm trễ về tiến độ, đâu đó có dự án phải bỏ dở, do các doanh nghiệp tư nhân tiếp cận nguồn vốn từ thị trường tài chính gặp không ít khó khăn. Các dự án BOT, BT, BTO truyền thống thường đẩy toàn bộ rủi ro cho nhà đầu tư tư nhân. Còn nếu là doanh nghiệp nhà nước đảm nhận các dự án đó, thường dẫn đến tăng chi phí phụ trội, và không hiệu quả do quản lý yếu kém, công nghệ lạc hậu, tất nhiên nhà nước là người chịu mọi rủi ro xảy ra.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, cùng một dự án, nếu nhà nước cùng đóng góp vốn tham gia thực hiện một dự án với đối tác tư nhân, dự án đó có tính khả thi cao hơn, dễ dàng tiếp nhận nguồn vốn từ thị trường tài chính hơn, và thậm chí các nhà tài chính đó còn góp vốn cùng thực hiện kinh doanh. Với cách thức cùng hợp tác này, trên thế giới người ta gọi là mô hình đối tác công tư - PPP (Public - Private Partnership), khi đó những rủi ro sẽ được đẩy cho bên nào có kinh nghiệm quản lý tốt hơn rủi ro đó. Để có được một cái nhìn tổng quan cũng như cơ sở khoa học định hướng cho nhà hoạch định chính sách về việc tiếp cận và thực hiện triển khai các dự án về môi trường ở Việt Nam theo mô hình PPP, trước hết trong bài báo này tác giả chỉ đề cập đến sự cần thiết thực hiện các dự án môi trường thông qua hình thức hợp tác công tư (PPP).

2. Nhu cầu và thực trạng nguồn vốn đầu tư cho bảo vệ môi trường ở Việt Nam

2.1 Nhu cầu nguồn vốn

Nhu cầu nguồn vốn đầu ư cho hệ thống thu gom và xử lý nước thải, rác thải, khí thải, tiếng ồn tại các thành phố lớn, các khu công nghiệp của doanh nghiệp và người dân ngày càng tăng. Theo tính toán của Viện Nghiên cứu Chiến lược và chính sách công nghiệp (IPSI) trong năm 2006 - 2007, trong lĩnh vực công nghiệp môi trường, nhu cầu đầu tư cho các lĩnh vực như xử lý nước thải, chất thải rắn đô thị, đầu tư cơ sở hạ tầng xử lý chất thải rắn và đầu tư cải thiện hệ thống thoát nước và hạ tầng xử lý nước thải được khảo sát tại các đô thị lớn của 20 tỉnh, thành phố đã lên tới 85.000 tỷ đồng. Ngoài ra cần thêm chi phí vận hành, ước khoảng 35.000 tỷ đồng/ năm cho công tác xử lý chất thải rắn và nước thải đô thị. Lượng chất thải rắn phát thải trong năm 2004 khoảng 30 triệu tấn và mức tăng trưởng hàng năm khoảng 7%, tương ứng với mức cầu của thị trường cho lĩnh vực xử lý chất thải rắn hàng năm khoảng 2.340 tỷ đồng và khoảng 3.900 tỷ vào năm 2010. Chỉ tính riêng nhu cầu đầu tư bảo vệ môi trường của 18 ngành và lĩnh vực có nguy cơ ô nhiễm môi trường cao ở nước ta cũng đã lên đến 124.000 tỷ đồng (IPSI, 2007). Trong giai đoạn 2006 - 2010, nước ta đã và đang kêu gọi nguồn vốn ODA với tổng kinh phí khoảng 3 tỷ USD cho các chương trình bảo vệ môi trường ở Việt Nam (Bộ Tài nguyên và Môi trường).

Với vốn điều lệ 500 tỷ đồng, Quỹ Bảo vệ môi trường chỉ đáp ứng nhu cầu ở mức rất khiêm tốn. Nếu như toàn bộ vốn điều lệ của Quỹ chỉ dành cho 37 phiếu đăng ký xin hỗ trợ vốn đầu tư bảo vệ môi trường ở lưu vực sông Đồng Nai, với tổng số tiền đăng ký là 2.025 tỷ đồng, thì Quỹ vẫn còn thiếu hơn 1.500 tỷ đồng (Quỹ Bảo vệ môi trường, 2010). Tuy nhiên, thực tế Quỹ còn phải phân phối trải đều cho các vùng miền khác nhau, các lĩnh vực khác nhau. Ở nước ta hiện nay, phí thu gom rác thải sinh hoạt chỉ đủ bù đắp được 60% chi phí cung cấp dịch vụ này, hàng năm Nhà nước vẫn phải trợ cấp khoảng 40% chi phí (Viện Chiến lược Tài nguyên và môi trường, 2009). Điều này cho thấy tính cấp bách của vấn đề về nguồn vốn đầu tư cho bảo vệ môi trường hiện nay ở Việt Nam, mặc dù nguồn vốn thu từ thuế môi trường ở nước ta có tăng, nhưng vẫn rất hạn chế, và không đáp ứng đủ nhu cầu ngày càng tăng (xem thêm hình 1).

Như vậy là nguồn thu không đủ chi, có nghĩa Nhà nước hàng năm vẫn phải bù vào nguồn vốn cho bảo vệ môi trường, tuy nhiên nguồn ngân sách luôn có hạn, và yêu cầu cấp bách hiện nay là cần có các định hướng cơ chế, chính sách thu hút nguồn vốn từ tư nhân (cả từ vốn đầu tư nước ngoài), khi mà hình thức kêu gọi đầu tư theo mô hình dự án BOT, BT đã bộc lộ những khó khăn và yếu kém.

2.2 Nguồn vốn đầu tư cho bảo vệ môi trường ở nước ta hiện nay

Theo Bộ Tài chính, tổng nguồn thu từ phí bảo vệ môi trường năm 2004 là 46,35 tỷ đồng, chủ yếu thu từ phí nước thải và chất thải rắn; năm 2006 tổng thu là 507,11 tỷ đồng trong đó 174,46 tỷ là thu từ phí nước thải và chất thải rắn, cộng thêm nguồn thu từ phí bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản (332,29 tỷ đồng); năm 2008 tổng thu có mức tăng mạnh từ nguồn phí bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản (933,5 tỷ đồng) nên tổng nguồn thu là 1.224 tỷ đồng. Nếu cộng cả nguồn thu từ phụ phí nhiên liệu, thì năm 2008 cũng chỉ đạt 5.741 tỷ đồng (Bộ Tài chính, 2010), nguồn này cũng chỉ đáp ứng 16% chi phí vận hành cho xử lý chất thải và nước thải đô thị hàng năm của 20 tỉnh/thành trong cả nước, chưa kể nhu cầu về vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng môi trường khoảng 85.000 tỷ nữa.

Hiện nay theo quy định, hàng năm nước ta phải chi phí 1% tổng ngân sách dành cho sự nghiệp bảo vệ môi trường. cùng với xu hướng tăng lên của ngân sách nhà nước, nguồn ngân sách dành cho sự nghiệp môi trường cũng tăng mạnh trong những năm gần đây. Nếu như năm 2006, tổng nguồn vốn ngân sách dành cho sự nghiệp bảo vệ môi trường là 2.900 tỷ thì năm 2009 là 5.150 tỷ đồng, tăng 178% (xem hình 2).

Với nguồn ngân sách hạn hẹp, chúng ta đã phải huy động vốn từ nhiều nguồn để đáp ứng các nhu cầu cho sự nghiệp bảo vệ môi trường, trong đó thời gian qua chú trọng trọng nhiều vào vốn vay ODA. Với tỷ trọng vốn ODA chiếm hơn 50% nguồn vốn đầu tư cho bảo vệ môi trường, đây là nguồn vốn không bền vững và quá phụ thuộc, đặc biệt khi nước ta tiến dần tới một nước có thu nhập khá, năm 2020 cơ bản là nước công nghiệp, thì nguồn vốn ODA sẽ giảm dần và có khả năng không còn.

Trong giai đoạn 1996 - 2005, chúng ta đã đàu tư từ vốn ngân sách và huy động vốn hỗ trợ ODA thông qua các dự án được 3,9 tỷ USD, trong đó riêng trong 5 năm (2001 - 2005) đạt 2,3 tỷ USD, tăng 1,5 so với 5 năm trước đó (Vũ Xuân Nguyệt Hồng, 2008). Vốn ODA chiếm tỷ trọng chủ yếu, trung bình khoảng 80%, tuy tỷ trọng vốn trong ngân sách trong nước ngày càng tăng, từ 16& giai đoạn 1996 - 2000, lên 26% giai đoạn 2001 - 2005. Kết quả điều tra năm 2001 cho thấy ODA có tỷ trọng vốn đầu tư cho bảo vệ môi trường đạt 56%, của doanh nghiệp là 25% và 19% là của vốn ngân sách trong nước.

Tuy nhiên, nguồn vốn ODA cho bảo vệ môi trường ở Việt Nam chủ yếu là cho vay, với mức trung bình hàng năm khoảng 78% tổng nguồn vốn ODA và đang có xu hướng giảm mạnh trong mấy năm gần đây (xem hình 3). Tuy vốn ODA là loại vốn có mức ưu đãi lãi xuất, tuy nhiên nó sẽ là con nhợ chính phủ khá nghiêm trọng trong tương lai, nếu chúng ta không sử dụng khôn khéo nguồn vốn này. Ngoài ra, các dự án được đầu tư từ nguồn vốn ODA thường có chi phí cao hơn do chi phí tư vấn nước ngoài rất lớn.

Bên cạnh đó ở Việt Nam cũng có được một lượng vốn khiêm tốn từ các nhà đầu tư nước ngoài (FDI) đầu tư vào lĩnh vực bảo vệ môi trường. Tính đến tháng 12 - 2007 đã thu hút được 82.659.112 USD thực hiện trong 27 dự án. Các lĩnh vực đầu tư của các dự này bao gồm từ tư vấn xử lý nước thải, đào tạo và cung cấp chứng chỉ quản lý môi trường, các dịch vụ tư vấn về môi trường. Tuy nhiên các lĩnh vực này chỉ là quy mô nhỏ bé, chưa thu hút những công ty lớn đầu tư vào và phần lớn các dự án FDI này lại chỉ tập trung ở các tỉnh phía Nam với 18 dự án, tổng vốn đăng ký là 70 triệu USD (Toolkit for Social and Enviromental Entrepreneurs, 2010).

Với chủ trương xã hội hóa công tác bảo vệ môi trường, các công ty tư nhân, công ty cổ phần, hợp tác xã, các viện nghiên cứu triển khai đã xuất hiện và tham gia với tư cách là các chủ thể cung ứng dịch vụ môi trường mới. Hơn nữa các hoạt động hợp tác quốc tế cũng được huy động tích cực vào lĩnh vực này. Sự tham gia của khu vực ngoài Nhà nước vào dịch vụ môi trường ngày càng nhiều là một xu hướng tích cực, phù hợp yêu cầu xã hội hóa công tác bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, họ còn gặp nhiều khó khăn trong triển khai, ứng dụng vì nhiều lý do: Năng lực tài chính của các doanh nghiệp tư nhân có hạn, Nhà nước lại chưa có những cơ chế cụ thể nhằm tạo mọi điều kiện, nhất là về nguồn vốn. Nếu như trên thế giới, nhiều nước đã áp dụng thành công mô hình hợp tác công tư (Public Private Partnership - PPP) trong 20 năm qua, nhờ việc đưa ra các cơ chế, chính sách phù hợp về PPPP, thì ở nước ta, khái niệm hợp tác công tư PPP vẫn còn là khái niệm mới mẻ, và hiện đang từng bước nghiên cứu thí điểm vừa làm vừa rút kinh nghiệm và học tập kinh nghiệm thế giới cũng như thực hiện thí điểm mô hình theo một số quy chế riêng.

3. Hợp tác công tư (PPP) là giải pháp tăng nguồn vốn, công nghệ và quản lý từ tư nhân

3.1 Khái niệm về hợp tác công tư PPP

Hiện nay đã có nhiều nghiên cứu định nghĩa về PPP, tuy nhiên chưa có định nghĩa nào rõ ràng, thống nhất, tích cực. Chưa có một định nghĩa riêng nào về PPP có thể giới thiệu về các nguồn lực hoặc khả năng chuyên môn của khu vực tư nhân trong việc cung cấp và phân phối một cách có hiệu quả các tài sản và dịch vụ của khu vực công cộng mà theo truyền thống vẫn do khu vực công cộng phân phối.

Khái niệm của PPP có nguồn gốc từ hai quan điểm thú vị “PPP như là một công cụ mới của chính phủ” và “PPP là một trò chơi ngôn ngữ” (Teisman, G. R, và E. H. Klijin, 2002). Tuy nhiên, theo quan điểm “ngôn ngữ trò chơi”, PPP được hiểu như là một trò chơi được thiết kế để “che đậy” các chiến lược và mục đích riêng khác nhau của mình. Nghĩa là, PPP chỉ là một tên gọi khác nhau cho tư nhân hóa và ký kết hợp đồng ra ngoài. Để tránh sử dụng thuật ngữ “tư nhân hóa” và “ký kết hợp đồng ra ngoài”, những người đề xướng tư nhân hóa đặt ra một thuật ngữ mới và dễ chấp thuận, thuật ngữ PPP. Từ bối cảnh đó, thuật ngữ PPP có thể được định nghĩa như là một chuỗi các thành quả hợp tác trong các dự án về tài chính, cơ sở hạ tầng và xã hội hoặc các chính sách chia sẻ rủi ro và tin cậy lẫn nhau (Junki Kim, 2009).

Elfredo E. Pascual, 2008 cho rằng PPP là sự cộng tác giữa khu vực công cộng và khu vực tư nhân dựa trên một hợp đồng để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ, trong đó phân định hợp lý vai trò và chia sẻ công bằng trách nhiệm, chi phí và rủi ro giữa khu vực công cộng và tư nhân, các rủi ro được chuyển cho bên nào có thể quản lý tốt nhất, đảm bảo chuyển giao rủi ro ở mức tối ưu, không phải là tối đa cho khu vực tư nhân, và khu vực tư nhân sẽ đóng góp không chỉ có vốn mà còn cả công nghệ và năng lực quản lý, việc sử dụng vốn có hiệu quả hơn, mang đến sự sẵn có, chất lượng và tính hiệu quả của dịch vụ.

Một số định nghĩa khác như ủy ban quốc gia về PPP của Vương quốc Anh cho rằng “PPP là một kiểu quan hệ chia sẻ rủi ro xuất phát từ nguyện vọng chung của cả khu vực tư nhân và khu vực công nhằm đạt được kết quả mong muốn”. Hội đồng Quốc gia về PPP của Canada lại định nghĩa “PPP là một kiểu hợp tác liên doanh giữa khu vực công với khu vực tư, được xây dựng trên cơ sở chia sẻ kinh nghiệm chuyên môn của mỗi bên, nhằm đáp ứng tốt nhất các nhu cầu đã được xác định rõ của xã hội thông qua việc phân bổ hợp lý các nguồn lực, các kết quả và cả các rủi ro”. Theo quan điểm của Ngân hàng châu Á năm 2008, khái niệm tham gia của khu vực tư nhân (PSP) là một thuật ngữ mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân. Tuy nhiên, các hợp đồng PSP hướng đến việc chuyển các nghĩa vụ sang cho khu vực tư nhân hơn là nhấn mạnh đến cơ hội thiết lập một mối quan hệ đối tác. Họ cho rằng “mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân” miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác.

Ủy ban châu Âu coi các dự án PPP có các nét đặc trưng chủ yếu như:

- Đó là các mối quan hệ tương đối lâu dài, bao gồm việc hợp tác giữa đối tác công cộng và đối tác tư nhân trên những khía cạnh khác nhau của một dự án đã được lập kế hoạch từ trước;

- Các cơ cấu vốn liên kết các nguồn vốn của khu vực công cộng và tư nhân, trong đó cơ quan vận hành đóng một vai trò quan trọng tại mỗi giai đoạn của dự án (thiết kế, hoàn thiện, thực hiện, cấp vốn);

- Đối tác công cộng chú trọng vào việc xác định các mục tiêu cần đạt được;

- Có sự phân chia rủi ro giữa các đối tác thuộc khu vực công cộng và đối tác thuộc khu vực tư nhân.

Tại Việt Nam, khái niệm PPP còn mới mẻ và dường như chỉ được sử dụng duy nhất trong các mô hình xây dựng, kinh doanh và chuyển giao (BOT) và hợp đồng hợp tác kinh doanh (BBC), thể hiện mối quan ngại chính là vấn đề vốn (ADB, 2006). Tuy nhiên, khái niệm PPP rộng lớn hơn rất nhiều có thể được sử dụng trong nhiều lĩnh vực khác nhau như dịch vụ cấp nước và dịch vụ vệ sinh, phát điện quy mô nhỏ, điện thoại di động và an toàn giao thông. Theo định nghĩa trong Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 9 - 11 - 2010 của Thủ tướng Chính phủ thì “Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư là việc nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án”.

Như vậy, có thể hiểu đơn giản PPP không phải là tư nhân hóa, mà là công - tư phối hợp thực hiện dự án, cùng chia sẻ trách nhiệm, lợi ích và sự rủi ro, nó giúp cải thiện chất lượng các dịch vụ công. Với mô hình PPP, nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ được thực hiện qua hợp đồng, trên nguyên tắc chuyển rủi ro cho người quản lý tốt hơn rủi ro đó; tư nhân sẽ đóng góp không chỉ là vốn mà cả công nghệ và kinh nghiệm quản lý.

Các hợp đồng PPP có rất nhiều hình thức, mỗi hình thức phù hợp với một điều kiện nhất định, ở đó vai trò của nhà nước và tư nhân được hoán đổi rất nhiều, từ đẩy rủi ro nhiều cho nhà nước trong hình thức hợp đồng dịch vụ/ quản lý, hoặc cho tư nhân trong hình thức BOO, BOT, hay nhà nước và tư nhân cùng chia sẻ rủi ro. Việc lựa chọn hình thức thực hiện dự án PPP phụ thuộc vào từng điều kiện cụ thể (xem thêm bảng 1).

Bảng 1. Các hình thức PPP

Nguồn: Tổng hợp từ Jos van Gastel Msc, 2010 và Anand Chiplunkar, 2006

3.2 cơ hội và thách thức của PPP

Từ kinh nghiệm thế giới cho thấy, mô hình PPP mang lại hiệu quả đầu tư tăng rõ rệt so với cách đầu tư truyền thống do một số yếu tố sau đây:

1/ Không cần phải khoảng vốn lớn ban đầu để xây dựng dự án, giảm gánh nặng ngân sách và nợ nước ngoài ngày càng tăng. Việc cung cấp các dịch vụ của khu vực tư nhân do chính phủ chi trả có thể làm thay đổi gánh nặng kinh phí từ phương thức truyền thống thanh toán trước một khoản tiền lớn sang một loạt các khoản thanh toán thường niên dễ quản lý và dự đoán trước hơn trong suốt thời gian của dự án, tạo sự minh bạch trong chi tiêu (xem hình 4 và 5). Điều này có nghĩa là với cùng một lượng vốn nhà nước đầu tư, nếu như trước kia tập trung và xây dựng được một công trình thì nay có thể phát triển hai đến ba công trình tương tự nhờ có phần vốn tham gia của tư nhân.

2/ Các dự án theo hình thức PPP có kết quả tốt hơn. Sự tham gia của khu vực tư nhân vào cung cấp dịch vụ môi trường có tiềm năng mang lại những lợi ích như: thực hiện tốt hơn, tầm bao phủ rộng hơn và tính bền vững cao hơn nhờ vào hiệu quả đạt được với năng lực quản lý, sự sáng tạo, khả năng định hướng theo yêu cầu của khách hàng, khả năng thu hồi chi phí cao hơn và việc sử dụng kỹ thuật tiên tiến của khu vực tư nhân (Alan Johnson, 2006). PPP buộc nhà nước phải chú trọng vào đầu ra và lợi ích, thay vì chú trọng đầu vào như hình thức cũ.

3/ Tổng mức đầu tư, thời gian hoàn thành và chất lượng công trình, dịch vụ công được đảm bảo do gắn với lợi ích trực tiếp của nhà đầu tư trong việc khai thác và vận hành công trình thông qua hợp đồng hợp tác kinh doanh.

4/ Tận dụng được kinh nghiệm của tư nhân về quản lý, kinh doanh hiệu quả, sử dụng kỹ năng và công nghệ hiện đại, tiết kiệm chi phí trong xây dựng, bảo dưỡng và vận hành của khu vực tư nhân.

5/ Chuyển gánh nặng thanh toán từ người chịu thuế sang người tiêu dùng. Các nhà cung cấp tư nhân dường như thúc đẩy sự dịch chuyển việc thanh toán sang cho người sử dụng dịch vụ bởi vì mục đích của họ là doanh thu và bù đắp chi phí. Ngoài tăng cường khả năng cung cấp dịch vụ bền vững, việc chuyển chi phí sang cho người sử dụng có ưu điểm là giải phóng nguồn đóng thuế để sử dụng vào các lĩnh vực khác nơi mà lợi ích xã hội lớn hơn (Alan Johnson, 2006).

6/ Tạo dựng môi trường kinh doanh bình đẳng cho các nhà đầu tư. Nếu theo hình thức như hiện nay là nhà nước thực hiện mọi cung ứng về tài chính cho các dịch vụ môi trường, thì phần lớn các dự án sẽ được chỉ định thầu cho các doanh nghiệp nhà nước. Nếu chuyển sang hình thức PPP có nghĩa là thực hiện đấu thầu cạnh tranh, công khai, nguồn tiền phần lớn do tư nhân đầu tư ban đầu.

7/ Sự ủng hộ của Chính phủ về chủ trương áp dụng thử nghiệm hình thức hợp tác nhà nước tư nhân. Hiện nay, nước ta đã có một số quy định liên quan đến vấn đề hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân, có thể coi là khởi nguồn của PPP, như Nghị định 108/2009/NĐ-CP của Chính phủ về đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT), hợp đồng xây dựng - chuyển giao - kinh doanh (BTO), hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT) thay thế Nghị định 78/2007/NĐ-CP ngày 11 - 5 - 2007 của chính phủ đã ban hành Quy chế thí điểm hình thức hợp tác nhà nước tư nhân. Nếu được thông qua, Quy chế là văn bản chính thức công nhận hình thức PPP ở Việt Nam. Tuy nhiên trong Quy chế này không có danh mục các dự án về môi trường.

Ngoài những cơ hội kể trên, thực tế thì PPP không phải là không có những thách thức. Với tình hình hiện nay, nếp áp dụng mô hình PPP thì vẫn gặp phải các thách thức như:

1/ Năng lực đàm phán, ký kết hợp đồng của cơ quan nhà nước còn hạn chế, dẫn đến sự chậm trễ trong triển khai dự án, làm nản lòng nhà đầu tư, hoặc không kiểm soát chất lượng, tiến độ của dự án.

2/ Chi phí giao dịch cao, về vấn đề tham nhũng khi cả nhà nước và tư nhân cùng tham gia, tiềm ẩn nguy cơ tạo ra các hiện tượng “trục lợi” lớn, các công ty tư nhân chỉ chăm chú thu lợi nhuận, mà không chú trọng đến chất lượng dịch vụ…

3/ PPP ngụ ý nhà nước mất kiểm soát quản lý và vì vậy dẫn đến sự khó chấp thuận trên giác độ chính trị.

4. Kinh nghiệm thế giới và khả năng áp dụng PPP vào Việt Nam

4.1 Kinh nghiệm thế giới

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, hiện nay các nước phát triển và đang phát triển đang áp dụng mô hình hợp tác nhà nước tư nhân (PPP) trong các dịch vụ công, trong đó có dịch vụ môi trường đã và đang thu được những kết quả nhất định.

Ở Anh, xu hướng chung trước đây là Nhà nước thu hút tư nhân đầu tư vào cơ sở hạ tầng môi trường hoặc cung cấp các thiết bị xử lý môi trường, sau đó chuyển giao cho Nhà nước để sở hữu quản lý. Trong một số trường hợp, Nhà nước thuê các công ty khác để bảo trì, vận hành các công trình, thiết bị cung ứng dịch vụ môi trường cho công chúng. Tuy nhiên, hình thức này vẫn chưa đem lại kết quả như mong muốn. Do vậy ngày nay, Nhà nước thực hiện các dịch vụ này qua PPP, trong đó Nhà nước không trực tiếp sở hữu hay vận hành mà chỉ giữ vai trò điều tiết để người dân nhận được các dịch vụ môi trường tốt hơn, với giá rẻ hơn (Đinh Văn Ân, 2008). Tính đến năm 2006, khoảng 750 dự án PPP trị giá 90 tỷ USD đã được ký kết tại Vương quốc Anh, trong đó hơn 500 dự án đã đi vào hoạt động và đều được người sử dụng đánh giá cao về chất lượng của các dịch vụ. Gần 90% dự án đã được bàn giao đúng thời hạn hoặc sớm hơn, thời gian đấu thấu/ mua thiết bị giảm đáng kể. Sự thành công là do Chính phủ Anh chịu trách nhiệm trước công chúng về sự thành công hay thất bại của chương trình (PPP). Chính phủ thường xuyên giám sát đánh giá chi phí và lợi nhuận của các quan hệ đối tác công tư và công khai các kết quả thu được (ADB, 2006).

Hàn Quốc bắt đầu chương trình PPP của mình từ năm 1994 với Luật Thúc đẩy tư nhân đầu tư vốn cho toàn xã hội. Chương trình này nhằm xây dựng một chính sách nhất quán trong các lĩnh vực khác nhau. Sau luật này, có khoảng 100 dự án hạ tầng được thực hiện theo hình thức PPP. Tuy nhiên trong 4 năm đầu chỉ có 42 dự án được hoàn thành. Do sự thành công hạn chế, chính phủ Hàn Quốc đã phải ban hành Luật PPP mới vào tháng 2 - 1998. Luật này đã cải thiện hình thức các hợp đồng, các thức xử lý các dự án đơn lẻ, đồng thời quy định nghiên cứu khả thi bắt buộc, hệ thống hỗ trợ rủi ro khác nhau và thiết lập hẳn một trung tâm PPP mang tên PICKO. Ngoài ra, Hàn Quốc còn khuyến khích sự phát triển của PPP bằng việc miễn giảm cả thuế VAT. Trong nhiều hợp đồng, có thể đàm phán, chính phủ có thể bảo lãnh doanh thu lên tới 90%, điều này khiến cho khu vực tư nhân hầu như không có rủi ro doanh thu mà phần rủi ro này được chuyển sang phần lớn cho Chính phủ. Chính vì vậy, tốc độ phát triển của các dự án PPP tăng lên nhanh chóng (Đức Thắng, 2009).

Hình thức ưa thích áp dụng ở Trung Quốc là Chính phủ hợp tác với tư nhân thông qua các công ty cổ phần. Ý tưởng về việc cải tiến cơ chế cung ứng dịch vụ môi trường thông qua PPP được bắt đầu trước hết từ khuôn khổ thể chế, chính sách và tái cơ cấu của các cơ quan, tổ chức có liên quan. Năm 2002, Trung Quốc đã sử dụng nhiều biện pháp khác nhau để huy động sự hợp tác của khu vực tư nhân, thu hút sự tham gia của họ vào lĩnh vực xử lý rác thải bệnh viện. Tương tự, để giải quyết vấn đề nước thải chính phủ Trung Quốc đã áp dụng các biện pháp miễn thuế có thời hạn, cấp đất cho các công trình xử lý nước thải. Kết quả là khu vực tư nhân cả trong và ngoài nước đã có những phản ứng tích cực đối với đổi mới về thể chế (Đinh Văn Ân, 2008).

Dưới đây là một số ví dụ về triển khai mô hình PPP trên thế giới. Australia, Nhật Bản, Hoa Kỳ là những nước có các lĩnh vực như y tế, giáo dục, giao thông, và nước và nước thải, chất thải rắn (xem bảng 2). Nguồn hỗ trợ tài chính cho các dự án môi trường từ các quỹ hỗ trợ tài chính ở các nước châu Âu là khá lớn, khoảng trên dưới 60% tổng nguồn vốn đầu tư của dự án. Ngoài ra còn có các khoảng đầu tư từ các tập đoàn tài chính cùng tham gia dự án (Price water House Coopers, 2005).

Các dự án PPP có thể có nhiều nhà đầu tư tư nhân cùng tham gia thực hiện một dự án, trong đó có một đại diện đủ mạnh và có kinh nghiệm thực hiện ký kết trực tiếp với cơ quan đại diện của nhà nước để tiến hành các dự án cung cấp dịch vụ công. Đó là trường hợp rất thành công trong dự án xử lý nước thải Delftland, Hà Lan theo hình thức PPP, thiết kế - xây dựng - tài trợ - kinh doanh - DBFO (Design, Build, Finance & Operate) được thực hiện trong vòng 30 năm từ 2003 - 2033. Ngược lại sự thất bại trong dự án cấp nước ở Cancun, Mexico, do sự nóng vội trong khâu tuyển chọn nhà đầu tư với việc chỉ định thầu cho Aguakan, công ty không có kinh nghiệm trong phân phối nước. Hơn nữa, hợp đồng chuyển nhượng được ký kết lỏng lẻo, thậm chí là nói miệng với nhau, cộng thêm với tiềm lực tài chính ở Mexico năm 1999 và sự tăng dân số qua nhanh nên Aguakan không đủ khả năng đáp ứng các nhu cầu và dẫn đến sự thất bại của dự án chỉ sao 32 tháng hoạt động (Kennedy School of Government, 2000).

4.2 Khả năng áp dụng PPP ở Việt Nam

Ở Việt Nam, dù có nhiều lợi thế nhưng thực tế việc khu vực tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ cơ sở hạ tầng, trong đó có cơ sở hạ tầng môi trường còn khiêm tốn. Nghiên cứu của ADB cho thấy, vốn tư nhân hiện đang tham gia rất khiêm tốn vào cung cấp dịch vụ cơ sở hạ tầng tại Việt Nam. Trong 12 năm qua (tính đến năm 2006), chỉ có 18 hợp đồng xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT) hoặc hợp đồng Hợp tác kinh doanh (Business Cooperation Contract - BCC) với các đối tác tư nhân nước ngoài, chiếm khoảng 15% tổng số vốn đầu tư vào cơ sở hạ tầng. Hầu hết đều tập trung vào lĩnh vực năng lượng hoặc viễn thông (Alan Johnson, 2006).

Trong 5 năm trở lại đây các dự án thực hiện theo hình thức BOT, BT, BTO đã tăng thêm 70 dự án, với tổng vốn đầu tư khoảng 7,1 tỷ USD, trong đó các dự án về giao thông chiếm 70%. Một thực tế là nhà đầu tư nước ngoài vẫn còn dè chừng với các dự án BOT, BT ở Việt Nam. Trong 20 năm qua, số lượng dự án đầu tư nước ngoài kể từ năm 1988 đến 2007 thông qua các hợp đồng BOT, BT, BTO chỉ có 8 hợp đồng chiếm 0,009% số dự án và số vốn thực hiện đầu tư chiếm 2,49% trong tổng số vốn đầu tư nước ngoài được thực hiện là 35,9% tỷ USD (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2010).

Để bù đắp vào các khoảng thiếu hụt vốn đầu tư hàng năm đầu tư cho phát triển, hiện nay chúng ta vẫn đang tích cực kêu gọi đầu tư từ tư nhân (bao gồm cả đầu tư nước ngoài) thực hiện các dự án BOT, BT. Hiện có hơn 100 dự án kêu gọi đầu tư theo hình thức BOT, BT bao gồm hầu hết các lĩnh vực như cầu - đường - cảng chiếm 24,5% số dự án, cơ sở hạ tầng 20,8%, điện lực 9,4%, môi trường chiếm 7,5% và các lĩnh vực khác như bất động sản, y tế, giáo dục… chiếm 34% (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2010). Riêng tại thành phố Hồ Chí Minh, trong danh mục 20 dự án kêu gọi đầu tư kêu gọi đầu tư theo hình thức BOT, BT mới bổ sung kêu gọi đầu tư năm 2010 thì chỉ có 5 dự án đã có chủ đầu tư đăng ký hoặc đang nghiên cứu để đầu tư (Thời báo kinh tế Sài Gòn, 2010).

Những lý do thường được đưa ra để lý giải cho việc thiếu sự tham gia của khu vực tư nhân là chính phủ có thái độ không nhất quán về đầu tư tư nhân và những kỳ vọng không thực tế về những gì mà khu vực tư nhân có thể đem lại. Tổng hợp các ý kiến từ Diễn đàn doanh nghiệp Việt nam được Alan Johnson tổng kết trong Kỷ yếu hội thảo PPP năm 2006, với các mối quan ngại chính trong phát triển PPP ở Việt nam như sau:

- Môi trường pháp lý chung cho PPP: thiếu một cơ quan quản lý nhà nước về PPP; việc bảo lãnh của Chính phủ chưa rõ ràng; thời hạn chuyển giao, quyền sở hữu dự án BOT trong nhiều lĩnh vực không rõ ràng; mâu thuẫn giữa các văn bản pháp luật hiện hành (như Nghị định về BOT, Luật Đầu tư chung, Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp); sự không chắc chắn của chính phủ đối với việc bảo vệ môi trường.

- Triển kai dự án: sự không chắc chắn về vai trò của chính phủ (những cơ quan phát triển dự án) và nhà đầu tư tư nhân trong việc chịu chi phí và rủi ro khi phát triển dự án; quyền ưu tiên thực sự của các dự án được phát triển theo mô hình PPP; thủ tục mua sắm phức tạp và lắt léo bao gồm cả việc ký kết những hợp đồng qua thương lượng với các doanh nghiệp được ưu tiên thay vì một hệ thống đấu thầu cạnh tranh cởi mở và minh bạch; các kỳ vọng và chỉ tiêu không thực tế về bù đắp chi phí và tỷ suất lợi nhuận trong các dự án PPP, đặc biệt là cách thức ấn định và điều chỉnh mức giá và lệ phí mà người sử dụng phải trả.

- Tài trợ cho dự án: các quy định chặt chẽ quá mức về dự trữ và quy đổi ngoại hối, và chuyển ngoại tệ; không rõ ràng về vấn đề bảo đảm nợ vay và quyền được can thiệp của người cho vay trong trường hợp chậm trả nợ hoặc khi dự án hoạt động yếu kém.

Ngoài ra, các lý do được cho là những thách thức ngăn cản sự phát triển mô hình PPP ở Việt Nam như chất lượng cơ sở hạ tầng còn yếu kém về số lượng và chất lượng. Theo khảo sát mới nhất của Ban thư ký Diễn đàn doanh nghiệp Việt Nam 2009 có 87,8% doanh nghiệp nước ngoài và 83% doanh nghiệp trong nước trong tổng số 291 doanh nghiệp đánh giá chất lượng cơ sở hạ tầng ở mức kém và rất kém.

Từ những phân tích trên, có thể thấy rằng để PPP được áp dụng rộng rãi và phát huy có hiệu quả ưu thế của nó, cần giải quyết một số vấn đề sau:

Một là,song song với các hoạt động triển khai thí điểm PPP theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, chính phủ cần tiến hành nghiên cứu để sớm ban hành nghị định về PPP, đảm bảo sự rõ ràng về vai trò của Chính phủ, thời hạn chuyển giao, quyền sở hữu dự án tài sản, quy chế ký kết hợp đồng, đấu thầu cạnh tranh, quy chế thanh toán và quản lý phí dịch vụ… trong các dự án PPP; giải quyết được các mâu thuẫn giữa các văn bản pháp luật hiện hành như Nghị định về BOT, Luật Đầu tư chung, Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp…

Hai là,nghiên cứu thành lập một cơ quan quản lý nhà nước về PPP, có đủ năng lực thực hiện đàm phán ký kết các hợp đồng PPP, hỗ trợ địa phương hay giải quyết các vướng mắc liên quan.

5. Kết luận

Để thực hiện thành công kế hoạch và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội nói chung, kế hoạch bảo vệ môi trường nói riêng, nước ta cần huy động một lượng vốn đầu tư rất lớn, trong khi khả năng đáp ứng chỉ đạt 50 - 60%. Nhằm bù đắp khoản thiếu hụt đó, chúng ta đã phải huy động các nguồn khác nhau như ODA, trái phiếu chính phủ… Tuy nhiên, các giải pháp đó sẽ gây ra nợ quốc gia. Kinh nghiệm thế giới và xét điều kiện của Việt Nam, việc áp dụng mô hình PPP là một trong những giải pháp khả thi, PPP sẽ mang lại hiệu quả đầu tư tăng rõ rệt so với cách đầu tư truyền thống, do:

- Không cần phải khoảng vốn lớn ban đầu để xây dựng các dự án;

- Các dự theo hình thức PPP có kết quả tốt hơn;

- Tổng mức đầu tư, thời gian hoàn thành và chất lượng công trình, dịch vụ công được đảm bảo do gắn với lợi ích trực tiếp của nhà đầu tư trong việc khai thác và vận hành công trình;

- Tận dụng được kinh nghiệm của tư nhân về quản lý, kinh doanh hiệu quả, ứng dụng khoa học công nghệ (chuyển giao khoa học công nghệ), tiết kiệm chi phí trong xây dựng, bảo dưỡng và vận hành của khu vực tư nhân;

- Chuyển giao gánh nặng thanh toán từ người chịu thuế sang người tiêu dùng;

- Tạo dựng môi trường kinh doanh bình đẳng cho các nhà đầu tư, giảm gánh nặng ngân sách và nợ nước ngoài ngày càng tăng;

- Được sự ủng hộ của Chính phủ về chủ trương áp dụng thử nghiệm hình thức hợp tác nhà nước tư nhân.

Do vậy chúng ta cần phải nghiên cứu để sớm ban hành nghị định về PPP, tạo môi trường thuận lợi cho mô hình PPP phát triển, thành lập một cơ quan quản lý nhà nước về PPP có đủ năng lực thực hiện đàm phán ký kết các hợp đồng PPP, hỗ trợ địa phương hay giải quyết vướng mắc liên quan.

Tài liệu tham khảo

Đinh Văn Ân, 2008. Quan hệ đối tác công - tư (PPP) trong cung cấp một số loại dịch vụ công cơ bản: Kinh nghiệm quốc tế và ý nghĩa ứng dụng cho Việt Nam.Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế trung ương.

Anand Chiplunkar, 2006. Khung quan hệ đối tác giữa khu vực công cộng và tư nhân (PPP) trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam.Dự án nâng cao hiệu quả cho người nghèo, Kỷ yếu hội thảo hợp tác công tư PPP ngày 12 - 13/6/2006 tại Hà Nội, Ngân hàng phát triển châu Á.

Alfredo E. Pascual, 2006. Quan hệ đối tác công cộng - tư nhân: Bài học kinh nghiệm