Luật đô thị tham khảo kinh nghiệm từ luật của nước ngoài

Hệ thống luật pháp về phát triển đô thị đang từng bước được bổ sung, chỉnh sửa, để góp phần hoàn thiện cơ sở luật pháp quản lý đô thị. Năm 2003 bàn hành sửa đổi Luật Đất đai, năm 2004 là Luật Xây dựng, năm 2005 là Luật Nhà ở, năm 2006 là các Luật về bất động sản và Luật Du lịch, năm 2010 là Luật Quy hoạch đô thị. Các Luật này đã góp phần tạo ra những thành công bước đầu về quản lý xây dựng và đầu tư phát triển đô thị tại Việt Nam. Tuy nhiên, trước thực tế phát triển của các đô thị với nhiều vấn đề mới nảy sinh, các luật đã ban hành còn chồng chéo và không đồng bộ, dẫn đến việc một đô thị phải chịu nhiều sự tuân thủ vận hành khác nhau, nhưng sự kiểm soát phát triển lại vẫn không hiệu quả như mong muốn.

Do đó, để đô thị Việt Nam phát triển bền vững, phù hợp với yêu cầu phát triển của nền kinh tế thị trường, hội nhập, cạnh tranh lành mạnh với các đô thị trong khu vực và giải quyết được các bức xúc trong quá trình triển khai vận hành, nhiệm vụ hết sức cần thiết phải xây dựng Luật về đô thị, trên cơ sở đó tiếp thu các bài học kinh nghiệm của các nước phát triển để luật vừa thích ứng với điều kiện trong nước, vừa phù hợp với thông lệ quốc tế.

Chính vì vậy, “Luật Đô thị” đã được Chính phủ cho phép nghiên cứu xây dựng, nhằm đưa mọi hoạt động có liên quan đến phát triển đô thị vào một trật tự chung, trong đó quy định rõ hơn về quyền hạn và nghĩa vụ của các cơ quan chuyên môn phối hợp đảm bảo xây dựng và phát triển đô thị vi lợi ích chung của nhà nước, cộng đồng dân cư của các địa phương.

Hệ thống Luật pháp quốc tế có liên quan đến quy hoạch, quản lý xây dựng và phát triển đô thị rất đa dạng. Luật được ra đời ở dạng Bộ luật “đô thị hóa” như ở Pháp và ở Đức. Các luật được ban hành để thúc đẩy các hoạt động quy hoạch đô thị, đầu tư xây dựng công trình hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội, kinh doanh bất động sản, phù hợp với từng giai đoạn của tiến trình đô thị hóa, như tại: Nhật, Hàn Quốc, Trung Quốc... Các luật của một số nước đi đầu về bảo vệ môi trường, tiết kiệm năng lượng, ứng phó với biến đổi khí hậu như của Thụy Điển, Singapore... hay các luật có liên quan đến bảo tồn và phát huy giá trị di sản đô thị, như của Trung Quốc, Thái Lan, Nhật Bản... Đây là những tài liệu cần được nghiên cứu học tập. Về bản chất các văn bản luật của các nước có nhiều nội dung có thể tham khảo, tuy nhiên không có một bài học nào được xem như mẫu lý tưởng để áp dụng cho Việt Nam, bởi hầu hết các nước này có hệ thống chính trị gồm hệ thống lập pháp và hành pháp không giống Việt Nam.

Tại Châu Á, việc tiếp cận và có hiểu biết về hệ thống luật “đô thị - quy hoạch đô thị” của Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản, Đài Loan, Singapore, Thái Lan, Philippin, Malyasia là hết sức cần thiết, bởi phần lớn trong số các nước này có điều kiện phát triển tương đồng với Việt Nam, hoặc là bài học sát thực dễ tiếp cận học tập.

Tại Trung Quốc, một trong những yếu tố đem lai thành công trong quản lý phát triển đô thị Trung Quốc là bên cạnh hệ thống luật pháp, họ có bộ máy thi hành luật đủ mạnh để hỗ trợ công tác giải phóng mặt bằng được nhanh và đầu tư dứt điểm cho từng dự án và các tuyến đường trong đô thị được cải tạo, mở rộng và tiến hành theo đúng kế hoạch, quy hoạch được duyệt. Bên cạnh đó, Trung Quốc đã lồng ghép đầy đủ các yêu cầu quản lý thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia và các chỉ tiêu phát triển đô thị bền vững vào hệ thống văn bản luật dưới luật. Họ đặc biệt quan tâm đến 03 lĩnh vực chính:

- Xử lý ô nhiễm, tắc nghẽn và cải thiện môi trường đô thị;

- Bảo vệ nghiêm ngặt và sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và di sản văn hoá lịch sử đô thị;

- Quản lý phát triển hạ tầng đô thị (xã hội và kỹ thuật) hài hòa bền vững; Quản lý quá trình đô thị hoá và định cư đô thị; Cải thiện môi trường sống dân cư & Cung cấp đủ nhà ở, nơi làm việc cho mọi đối tượng dân cư đô thị;

Tại Đài Loan, có nhiều điểm khác biệt so với Trung Quốc. Cơ quan phụ trách quy hoạch tái thiết đô thị được giao cho Bộ Nội vụ. Công cụ luật pháp liên quan đến quản lý phát triển đô thị gồm: Luật chính quyền địa phương; Luật quy hoạch vùng (ban hành 1974, sửa đổi 2000); Luật đất đai; Luật về công trình xây dựng; Luật điều chỉnh đất nông nghiệp; Luật về công viên quốc gia; Luật về đường đô thị; Luật công trình ngầm đô thị; Luật phát triển đô thị mới (ban hành 1997, sửa đổi 2000);

Đài Loanxác định công tác tái phát triển đô thị là nhiệm vụ trọng tâm trong phát triển đô thị. Do đó Luật Tái phát triển đô thị cũ (ban hành 1998) đã liên tục được sửa đổi bổ sung trong các năm 2000/ 2003/ 2005/ 2006/ 2007, trong đó, chỉ định rõ khu tái phát triển đô thị; các vấn đề liên quan đến việc thực hiện tái phát triển đô thị; quyền chuyển đổi mục đích sử dụng đất; cơ chế khuyến khích đầu tư cải tạo; công tác giám sát, quản lý và xử lý vi phạm. Đối với xây dựng mới cũng quy định rất cụ thể về việc: Lựa chọn địa điểm và lập quy hoạch, thu hồi và giải phóng mặt bằng, xây dựng và quản lý phát triển; cung cấp thông tin; cách thức huy động vốn và phối hợp tổ chức thực hiện.

Tại Hàn Quốc,các chính sách và quy hoạch phát triển không thể thành công nếu không có một khung thể chế hiệu quả, với sự hợp tác liên Bộ. Bộ Xây dựng và giao thông phối hợp với 18 Bộ thuộc Chính phủ chịu trách nhiệm về quy hoạch thực thi các chính sách không gian và phát triển cơ sở vật chất đô thị có quy định trách nhiệm phối hợp liên bộ để tránh phân bổ nguồn lực. Các văn bản pháp luật quy định cụ thể về nhu cầu sử dụng đất và phát triển cơ sở vật chất đô thị, tăng cường sự phát triển công bằng và kiểm soát sự tăng trưởng tại các đô thị lớn.

Trước 2002 xây dựng và phát triển đô thị được điều tiết bởi các Luật quy hoạch phát triển lãnh thổ quốc gia; Luật quy hoạch sử dụng đất quốc gia; Luật quản lý quy hoạch. Sau 2002 đã có nhiều văn bản được chỉnh sửa bổ sung như: Luật vê sử dụng và quy hoạch đất quốc gia (2003) thay thế Luật quy hoạch đô thị Hàn Quốc (1995). Luật phát triển đô thị; Luật tự trị địa phương. Các luật khác phải kể đến: Luật nhà ở; Luật bảo dưỡng và cải tạo điều kiện nhà ở và khu đô thị; Luật công trình xây dựng; Luật xúc tiến phát triển nhà ở; Luật phát triển khu công nghiệp. Hiện nay, Chính phủ Hàn Quốc đang nghiên cứu tổng hợp các luật thành bộ luật hoàn chỉnh.

Tại Nhật Bản,Hệ thống luật pháp được phân 03 nhóm chính:

- Nhóm A: Luật điều tiết các hoạt động liên vùng/quốc gia (do Chính phủ ban han hành) gồm: Luật tổng hợp phát triển đất đai quốc gia/ Luật quy hoạch sử dụng đất quốc gia/ Luật xây dựng đường cao tốc quốc gia.

- Nhóm B: Luật chuyên ngành, điều chỉnh tương tác trong quá trình vận hành xây dựng đô thị: Luật trưng dụng đất đai; Luật về phát triền vùng ven đô và thành phố vệ tinh; Luật về phát triển khu đô thị mới; Luật về tái phát triển đô thị..., quy định về: bảo lưu đất nông nghiệp trong các vùng đô thị hóa; mở rộng phát triển đô thị; Điều chỉnh đất đai; Phát triển khu cư trú mới; cấp đất;

- Nhóm C: Quy chuẩn và các luật, văn bản quy định chi tiết về xây dựng nhà ở và công trình đô thị, công trình đường bộ, đường xe điện, đường song, công viên đô thị, chỗ đỗ xe...

Luật được hoàn thành và điều chỉnh phù hợp với chương trình quy hoạch, kế hoạch phát triển đô thị theo giai đoạn: Từ 1955 - 1998: tập trung phát triển nhà ở phục vụ các đối tượng phải di dời theo yêu cầu phát triển đô thị (Ban hành luật đất đai và nhà ở); từ 1974 - 2004 tạo sự phát triển cân bằng giữa các vùng, hỗ trợ phát triển các khu dân cư mới tại các vùng kinh tế trọng điểm, các khu KTT tập trung (luật phát triển vùng và vùng đô thị lớn); từ 1975 - 1981: Tập trung cân đối đất xây dựng nhà ở và đất công cộng dịch vụ, bao gồm cả phát triển giao thông công cộng cho các khu vực có mật đô dân cư công nghiệp, tập trung cao. (ban hành Luật Phát triển mở rộng đất đai); từ 1981 -1999: xây dựng nhà ở chất lượng cao, nâng cao chất lượng môi trường sống đô thị (sửa đổi luật đất đai, và nhà ở); từ 1999 - 2004 cải tạo và phát triển (tái phát triển) đồng bộ hạ tầng đô thị và nhà ở. Từ 2004 tiếp tục cải tạo nâng cấp tiến tới phát triển đồng bộ, cung cấp đầy đủ nhà ở chất lượng cao cho công nhân và nhân dân sống tại các khu vực có nguy phá hủy hoặc cháy do động đất (Ban hành luật tái phát triển).

Kinh nghiệm từ Nhật bản cho thấy sự rõ ràng về mục đích ra đời các văn bản luật đều xuất phát từ yêu cầu thực tế phát triển và sử dụng thực sự của nhân dân trong sử dụng đất; xây dựng công trình công cộng và mở mang phát triển đô thị, nhằm đảm bảo chất lượng sống đô thị, ngăn ngừa đô thị mở rộng không có trật tự.

Tại Singapore, một quốc gia có tốc độ xây dựng phát triển đô thị nhanh và mạnh mẽ. Luật quy định chỉ có một tổ chức chịu trách nhiệm về xét duyệt quy hoạch, thiết kế cơ sở là Cơ quan Tái phát triển (Urban Redevelopment Authority - URA) và Bộ tài nguyên môi trường là cơ quan kiểm tra cấp phép đầu tư cho tất cả các dự án để đảm bảo Singapore có chất lượng đô thị tốt hàng đầu trong khu vực và thế giới. Luật quy định các hoạt động trong đô thị được lồng ghép trong luật môi trường và hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn phát triển bền vững. Việc quản lý quy hoạch kiến trúc ở Singapore hoạt động rất có hiệu quả, do quy hoạch đã được luật hóa thành các quy định và các hướng dẫn thiết kế đô thị rất cụ thể. Từ cuối năm 1980 đến năm 2000 các hoạt động xây dựng tập trung với mục tiêu giữ gìn bản sắc đô thị. Từ năm 2000, với chủ trương hội nhập và thu hút nhân tài thế giới, Singapore phát triển thành nơi để mọi người đều có thể đến sống, làm việc và nghỉ ngơi giải trí. Giai đoạn này, các điều luật về đất đai, nhà ở và môi trường tiếp tục được điều chỉnh bổ sung để thu hút lực lượng lao động chất lượng cao đến với Singapore.

Tại Malaysia,việc ban hành Luật Bảo hộ quyền sử dụng đất, kiểm soát toàn bộ việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất, phân chia đất và những điều kiện đánh thuế trên mục đích sử dụng đất đây là cơ sở để triển khai thực hiện các dự án đầu tư xây dựng trên quản lý chặt chẽ về sử dụng đất đai hiệu quả. Một trong những công cụ hiệu quả cho sự phát triển là thu lại đất của tư nhân dành cho mục đích công cộng. Gần đây, Luật này đã có những bổ sung cho phép chính quyền thu hồi đất cho bất kỳ mục đích sử dụng nào phù hợp với chính sách phát triển của Nhà nước. Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn cho phép các chính quyền địa phương đánh “thuế phát triển” vào các phần đất có giá trị tăng lên, nhờ kết quả của quy hoạch. Hình thức thuế này được sử dụng như một công cụ của công tác quản lý đất đai đô thị. Thuế phát triển hạ tầng cơ sở, thuế lợi tức của bất động sản được đánh vào các phần lãi từ những sự đầu tư trên đất. Tỷ lệ thu thuế trong khoảng 5% - 50% lợi tức, phụ thuộc vào khoảng thời gian từ khi mua đến khi bán đất.

Tại Philippine, hoạt động quản lý đô thị dựa vào các điều khoản của Hiến pháp và Pháp luật, đề cập tới sự phân loại, chuyển nhượng, chuyển dịch và phát triển tài nguyên đất đai. Đất đai được xem như một bất động sản đặt dưới sự kiểm soát của Nhà nước, không được phép chuyển dịch hay chuyển nhượng từ đời này sang đời khác. Sự chia nhỏ quyền sở hữu đất phải tuân thủ Sắc lệnh về bất động sản. Chính quyền địa phương quản lý quỹ đất sở hữu đất của nhà nước và tư nhân trên địa bàn địa phương mình, sắc lệnh cho phép chuyển đổi khoảng từ 5% - 15% đất nông nghiệp không còn giá trị kinh tế cho mục đích ở, kinh doanh hay công nghiệp. Mức độ giá trị của đất được xác định bằng việc phân loại đất, giá thị trường và thuế. Giải pháp hành chính của việc công nhận quyến sỏ hữu thông qua việc quyết định cấp giấy đăng ký tự do của Hội đồng luật pháp địa phương.

Tại Châu Âu và Mỹ,việc tiếp cận với hệ thống luật của Nga, Pháp, Đức và Mỹ đặc biệt Pháp mang lại cái nhìn tổng quan về một Bộ luật "đô thị hóa”.

Tại Pháp,Chính phủ đã có các quy định bằng luật để quản lý đất đô thị trên cơ sở quy hoạch đô thị được duyệt: Luật quy định việc cho phép mua trước đất, nhằm tránh những khó khăn phát sinh từ tình trạng khan hiếm đất dùng cho xây dựng nhà ở. Luật Quy hoạch quy định dành các khu vực dự trữ ưu tiên cho việc mua đất phục vụ xây dựng nhà ở, nhằm tránh các cơn sốt của thị trường, ngăn chặn nguy cơ đầu cơ, đồng thời giải quyết việc tồn tại quá độ trong vòng 15 năm của các bất động sản nằm trong vùng dự trữ.

Luật cũng quy định quyền được mua trước những bất động sản của người có nhu cầu bán, làm quỹ dự trữ, để chủ động cho việc thực hiện quy hoạch đô thị. Luật cũng quy định sự phối hợp chặt chẽ với các chính quyền địa phương về đầu tư và phát triển đất xây dựng đô thị và thị trường bất động sản. Cơ quan trực thuộc chính phủ có tên là Ban thư ký về đô thị, là đầu mối giữa chính quyền Trung ương, chính quyền địa phương và các cơ quan hợp tác phát triển công cộng. Khi dự án được xác định, cơ quan hợp tác phát triển công cộng chịu trách nhiệm tổ chức chuẩn bị đất đai và thực hiện xây dựng hạ tầng cho đô thị mới. Hội đồng liên tỉnh về phát triển đô thị là cơ quan quản lý xây dựng đô thị, xem xét các dự án cấp giấy phép và xây dựng các công trình trong đô thị mới... Việc xây dựng đô thị mới dựa vào hệ thống hành chính hiện có và các nguồn tài chính trong nước là chủ yếu, được hỗ trợ bởi một khung giá đất ổn định đảm bảo cho việc đầu tư lâu dài.

Tại Mỹ,Hiến pháp nhấn mạnh quyền lợi cá nhân và tài sản tư hữu, là khê uớc giữa các bang, xác định quyền của chính quyền Liên bang, Bang. Giữa các Bang có khác biệt lớn về mặt lập pháp. Chính quyền địa phương có các quyền khác nhau do Liên bang trao (không có thực quyền). Đặc trưng nổi bật ở khung thể chế chính quyền, quy hoạch và phát triển đô thị do bang và thành phố tự trị phụ trách, không hình thành khái niệm quy hoạch và phát triển đô thị toàn quốc. Do đó nhà nuóc không có pháp quy quy định phát triển đô thị thống nhất. Cơ quan phát triển đô thị là các ủy ban quy hoạch trực thuộc Bang, là cơ quan tổ chức lập và phê duyệt quy hoạch vật thể. Liên quan đến phát triển đô thị: Có luật bảo tồn, quy hoạch và sử dụng đất đai theo phân khu; Luật trao quyền của Bang. Tiêu chuẩn xây dựng (building code); và quy chuẩn quản lý đất đai theo phân khu (zoning); có các luật quy định về tư cách hành nghề và việc cấp chứng chỉ hành nghề theo chuyên môn. Luật nhà ở 1949, sửa đổi bổ sung các quy định về tái phát triển và phát triển mới vào 1954 là những văn bản cơ sở, để điều tiết các hoạt động xây dựng và phát triển chung của Mỹ. Tại từng Bang lại có các văn bản luật quy định riêng, phù hợp với đặc thù của địa phương.

Kinh nghiệm của các nước trên thế giới trong xây dựng luật có liên quan đến quản lý phát triển đô thị cho thấy. Luật về đô thị sẽ liên quan đến nhiều bộ luật, luật do quốc gia và các ngành địa phương quản lý theo phân cấp của từng nước. Nhưng chủ yếu luật có các quy định liên quan đến sở hữu đất đai, tài sản, phát triển bất động sản, hạ tầng đô thị. Luật đảm bảo dung hòa các lợi ích, tập trung giải quyết xung đột giữa hai hình thức sở hữu tập thể và tư nhân và đảm bảo sự công bằng có thể đạt được, hơn là sự công bằng trong lý tưởng.

Tóm lại, Luật đô thị cần được xây dựng để đáp ứng yêu cầu thực tế đô thị hóa và phát triển đô thị Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Luật phải có các quy định chặt chẽ về:

- Quá trình hình thành, mở rộng phát triển đô thị gắn với quy hoạch không gian lãnh thổ, năng lực tài chính - vốn và bộ máy quản lý hành chính phù hợp với cấp, loại đô thị.

- Quản lý chất lượng đô thị gồm quản lý phát triển môi trường kiến trúc cảnh quan (MTvật thể), quản lý môi trường văn hóa - lối sống (phi vật thể) và quản lý môi trường đầu tư - xây dựng;

- Phân công trách nhiệm quản lý phát triển đô thị của cộng đồng và các bên liên quan trong đó làm rõ cách hợp nhất, lồng ghép phối hợp quản lý thực hiện các hoạt động xây dựng và phát triển bất động sản, cách xử phạt chịu trách nhiệm truớc pháp luật đối với công tác phát triển đô thị;

Bên cạnh đó Luật cũng nên có những quy định nới lỏng hơn, để tạo tính linh hoạt cho các quy định cụ thể tại các Nghị định và Thông tư được ban hành sau luật.