Ứng phó với BĐKH qua các kỳ COP: Ít tương đồng, nhiều khác biệt

  Những tàn phá thảm khốc của cơn bão Haiyan tại Philippines vẫn tiếp tục được truyền thông thế giới cập nhật từng ngày từng giờ. Không dễ để kết luận tình trạng nóng ấm toàn cầu là nguyên nhân trực tiếp tạo nên cơn bão khủng khiếp này, nhưng dường như Haiyan sẽ được nhắc đến như là một chỉ dấu cụ thể của những thảm họa thiên nhiên mà con người sẽ phải hứng chịu trong tương lai nếu tình trạng biến đổi khí hậu (BĐKH) vẫn diễn ra như hiện nay. Chẳng thế mà đại diện đến từ Philippines trong ngày làm việc đầu tiên của Hội nghị COP-19 tại Warsaw đã nghẹn ngào yêu cầu lãnh đạo thế giới phải có những thống nhất trong hành động để đối phó với tình trạng BĐKH. Ông nêu câu hỏi, "Nếu không phải chúng ta thì là ai? Không [hành động] lúc này thì lúc nào? Không ở đây [Warsaw] thì ở đâu?"

Ngược trở lại thời gian, hai mươi hai năm trước, tại Rio de Janeiro, Brazil, lãnh đạo các nước trên thế giới đã cùng cam kết hành động nhằm chống lại những tác động nguy hiểm gây ra bởi BĐKH thông qua Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC, từ dưới đây gọi tắt là Công ước khung). Trong suốt thời gian đó, nhiều biến cố thăng trầm trong quá trình thương thảo giữa các nước đã xảy ra, và có lẽ rào cản chính trong toàn bộ các thương thảo này chính là việc quy trách nhiệm và sau đó là cam kết giảm phát thải khí nhà kính của các thành viên trong Công ước khung. Bài viết này cố gắng đưa ra những điểm tóm tắt chính mà trong đó quan điểm và cách tiếp cận của các nước đã tạo nên những cách biệt tưởng chừng không thể san lấp.

Khác biệt giữa các nước trong và ngoài Phụ lục 1

Cho đến thời điểm hiện tại, khi COP-19 vừa kết thúc, trong các thương thảo về biến đổi khí hậu, thế giới chia rẽ thành ba nhóm chính: Châu Âu (đại diện tiêu biểu Đức, Pháp, Anh Quốc), Mỹ, và nhóm các nước lớn đang phát triển và phát thải nhiều (bao gồm bốn nước Trung Quốc, Ấn Độ, Nam Phi và Brazil, gọi tắt l�BASIC). Các thành viên còn lại, trong đó có Việt Nam, được hiểu là sẽ cam kết thực hiện những quyết định được tạo ra bởi sự đồng thuận từ tất cả các bên.

Tưởng chừng vô lý, nhưng thực tế những cách biệt đầu tiên giữa các nước lại được tạo ra từ chính Công ước khung mà các thành viên đã ký kết năm 1992. Cụm từ "Trách nhiệmchung nhưng có sự phân biệt (về trách nhiệm) và khả năng đáp ứng của từng thành viên" ghi tại Điều 3 Công ước khung được xem là cơ sở chính để thế giới đối phó với BĐKH. Cụ thể hơn, điều khoản này xác định các nước phát triển cần phải đi đầu trong quá trình ứng phó với BĐKH. Các nước phát triển được liệt kê trong Phụ lục 1 của Công ước bao gồm các nước thuộc khối OECD, cộng với phần lớn các nền kinh tế nổi bật và Liên bang Nga. Nhóm BASIC, đại diện bởi Trung Quốc, được đưa vào danh sách các nước không thuộc Phụ lục 1; Việt Nam cũng nằm trong danh sách này.

Ba năm sau, năm 1995, tại hội nghị COP đầu tiên ở Berlin, Điều 3 nói trên được diễn đạt lại cụ thể hơn rằng các thành viên trong Phụ lục 1 phải có trách nhiệm giảm thải khí nhà kính trong một khoảng thời gian cụ thể và thế giới không có yêu cầu nào đối với các thành viên không thuộc Phụ lục 1 đối với quá trình nóng ấm toàn cầu.

Vai trò của Mỹ

Những yêu cầu từ hội nghị tại Berlin đã vấp phải sự phản đối sâu sắc từ chính giới Mỹ. Tháng 8/1997, Nghị quyết của Thượng viện Mỹ với sự đồng thuận tuyệt đối (95-0) xác định rằng Mỹ sẽ không ký vào bất kỳ văn bản nào trong khuôn khổ Công ước 1992, trừ khi các nước đang phát triển cũng phải cam kết thực hiện giảm phát thải khí nhà kính trong cùng khoảng thời gian tương ứng. Nghị quyết này dựa trên thực tế là tại thời điểm Hội nghị COP 1 ở Berlin năm 1995, tổng lượng phát thải của các nước không trong Phụ lục 1 lớn hơn nhiều lần lượng phát thải bởi các nước phát triển. Nói tóm lại, Mỹ sẽ đồng ý thực hiện mục tiêu giảm thải bằng văn bản khi và chỉ khi Trung Quốc và nhóm BASIC cũng phải chia sẻ trách nhiệm đối với thế giới.

Cũng xin nhắc tại đây rằng, một trong những giá trị phổ quát của phương tây là cam kết bằng văn bản đồng nghĩa với việc thực hiện nghiêm túc và chấp nhận sự giám sát của các thành viên; tính minh bạch của cam kết được đặt lên hàng đầu. Giá trị phương tây này dường như còn là điều lạ lẫm đối với một số vùng lãnh thổ khác trên thế giới. Mặc dù Mỹ không phê chuẩn Nghị định thư Kyoto tại COP-3 năm 1997 nhưng trong 10 năm sau ngày thương thảo tại Kyoto, lượng phát thải khí nhà kính của Mỹ chỉ tăng 0.2%/năm, trong khi đó tổng lượng phát thải khí nhà kính của các nước trong Phụ lục 1 đã tăng 0.4%/năm, và của toàn thế giới là 2.8%/năm. Như vậy, theo quan điểm của Mỹ, sự gia tăng phát thải khí nhà kính của thế giới hiện nay chủ yếu gây ra bởi các nước như Trung Quốc, chứ không phải gây ra bởi sự vắng mặt của Mỹ trong ký kết Nghị định thư.

Trong một cách tiếp cận khác đối với BĐKH, vấn đề xác định và tìm kiếm nguồn tài chính, thế giới chứng kiến Mỹ đã thể hiện vai trò lãnh đạo, kêu gọi mở mới và tăng cường các Quỹ quốc tế, cơ chế tài chính cho BĐKH. Từ năm 2010, ngân khố Mỹ đã xác định một khoản tăng đều đặn xấp xỉ 40%/năm dành hỗ trợ các nước đang phát triển ứng phó với BĐKH. Trong Hiệp ước Copenhagen, được công nhận tại COP-15 năm 2009, thế giới ghi nhận sự cam kết hỗ trợ 100 tỷ USD của Mỹ và các nước phát triển vào năm 2020 đối với BĐKH. Cách tiếp cận này, đối lập với cách tiếp cận mục tiêu giảm thải bằng tuân thủ văn bản pháp lý của Châu Âu. Nói cách khác, Mỹ sẵn sàng hỗ trợ tài chính nhưng không muốn ràng buộc bởi các văn bản pháp lý quốc tế cho tới khi Trung Quốc đồng ý cùng chia sẻ trách nhiệm về vấn đề này (bằng văn bản).

Trung Quốc: Ứng phó với BĐKH không được ảnh hưởng đến phát triển kinh tế

Quan điểm của Trung Quốc về vấn đề BĐKH gần như không thay đổi cho tới COP-17 vào năm 2011 ở Durban, Nam Phi. Trong suốt hơn hai thập kỷ trước đó, Trung Quốc luôn cho rằng quá trình ấm nóng toàn cầu gây ra bởi các nước phát triển, và do vậy những nước này phải có trách nhiệm giải quyết vấn đề mà họ gây ra bằng nguồn tài chính của mình. Phát biểu tại Hội nghị COP-15 ở Copenhagen, Thủ tướng Ôn Gia Bảo nhấn mạnh trách nhiệm lịch sử của các nước phát triển và cho rằng sẽ hoàn toàn không công bằng nếu đòi hỏi các nước đang phát triển phải thực hiện mục tiêu chung giảm thải khí nhà kính.

Mặc dù tuyên bố quốc tế như thế nhưng những biến chuyển nội tại tại Trung Quốc đã chỉ ra rằng chính phủ nước này cũng đã có những hành động cụ thể nhằm giảm thiểu phát thải khí nhà kính. Cụ thể, Trung Quốc dường như đã đạt được mục tiêu giảm 20% năng lượng sử dụng tính trên một đơn vị tổng sản phẩm quốc nội từ năm 2006-2010 và tăng 15% năng lượng tái tạo trong tổng sản lượng cung cấp điện năng vào năm 2020. Quốc gia này hiện cũng nằm trong nhóm dẫn đầu thế giới về sản lượng điện gió. Như vậy, có thể hiểu Trung Quốc cũng sẵn sàng chung tay hành động với thế giới nhưng họ không hề muốn ký kết vào các văn bản pháp lý chính thức. Tại sao? Chấp nhận cách tiếp cận vấn đề BĐKH từ trên xuống dưới (cam kết thực hiện theo đúng mục tiêu giảm thải cụ thể bằng văn bản - đây là lập trường nhất quán của Châu Âu) đồng nghĩa với việc Trung Quốc phải minh bạch những hoạt động tác động đến khí hậu, báo cáo tiến độ, chấp nhận đánh giá của quốc tế, và các hoạt động nhằm giảm thiểu phát thải khí nhà kính phải tuân thủ luật pháp quốc tế.

Chính phủ nước này cho rằng những cam kết quốc tế có thể sẽ ảnh hưởng tới tốc độ tăng trưởng kinh tế, giảm quyền kiểm soát tối cao, và cuối cùng là mất ổn định chính trị. Vị thế quốc tế của Trung Quốc có được như hôm nay là nhờ sự tăng trưởng kinh tế hai con số liên tục trong một thời gian dài. Do vậy mọi quá trình gây ra sự suy giảm tăng trưởng kinh tế đều phải bị ngăn chặn, giảm thiểu hoặc loại bỏ.

Cũng trong phát biểu tại Copenhagen, Thủ tướng Trung Quốc còn nhấn mạnh rằng các hành động ứng phó với BĐKH nhất thiết phải đặt trong khuôn khổ của phát triển bền vững và bằng mọi giá không được ảnh hưởng tới những nỗ lực giảm thiểu đói nghèo của các nước đang phát triển. Từ đây, chúng ta đã thấy rõ được hố sâu ngăn cách giữa Trung Quốc và Mỹ, hay Trung Quốc và Châu Âu trong thương thảo BĐKH.

Cách tiếp cận khoa học của châu Âu

Thế giới đã chứng kiến những nỗ lực không mệt mỏi của Châu Âu đối với BĐKH trong hơn hai thập kỷ vừa qua (tính từ Hội nghị Rio de Janeiro năm 1992). BĐKH đã được đặt tại vị trí trung tâm trong các chính sách ngoại giao chung của khối. Chính Châu Âu đã thuyết phục thế giới ủng hộ cơ chế đối thoại đa phương dựa trên mục tiêu giảm thải và thời gian biểu cụ thể. Ví dụ, mục tiêu hàng đầu là hạn chế sự gia tăng nhiệt độ ở ngưỡng 2oC, giảm thiểu phát thải toàn cầu 50% vào năm 2050, trong đó các nước phát triển phải giảm phát thải ít nhất 80%, hoặc là vào năm 2020 ngưỡng phát thải giảm 30% so với lượng phát thải năm 1990... Bên cạnh mục tiêu và thời gian biểu cụ thể là những ràng buộc pháp lý sao cho các bên thực hiện phải được giám sát, đánh giá bởi cộng đồng quốc tế. Châu Âu tin rằng đây là cách tiếp cận khoa học, trực tiếp và mạnh mẽ nhất để giảm thiểu, ngăn chặn tác động của BĐKH đối với trái đất.

Để gây dựng lòng tin với thế giới, đại diện của khối (Đức, Pháp, Anh Quốc) đã tạo ra những thay đổi lớn về giảm thiểu phát thải, kinh tế carbon thấp, và sử dụng năng lượng hiệu quả hơn mọi nước phát triển khác trong cùng thời kỳ. Cơ chế trao đổi hạn ngạch phát thải khí nhà kính (ETS) của Châu Âu cũng là một trong những phát kiến được thế giới ghi nhận, ủng hộ mạnh mẽ. Tuy nhiên, hai thành viên phát thải nhiều nhất thế giới, Trung Quốc và Mỹ - chiếm gần một nửa tổng lượng phát thải toàn cầu - tiếp tục không thỏa mãn với cách tiếp cận của Châu Âu. Hoàn toàn có lý khi cho rằng chính sự trì hoãn thống nhất của những thành viên này sẽ tạo ra một khoảng trống thời gian để trái đất tiếp tục bị nóng lên một cách không kiểm soát.

Cơ hội lịch sử ở COP-17

Như vậy với một số dẫn chứng nêu trên, chúng ta có thể thấy những tương đồng (ít) và khác biệt (nhiều) giữa các thành viên chủ chốt trong thương thảo BĐKH. Điều này giải thích tại sao thế giới chỉ đạt được những tiến bộ chậm chạp trong vấn đề BĐKH trong thời gian vừa qua. Những tiến bộ này hoàn toàn không tương xứng với tốc độ gia tăng nhiệt độ trái đất mà Báo cáo kỹ thuật lần thứ 5 của Ban liên chính phủ về BĐKH (IPCC) mới công bố gần đây. Trái đất liên tục nóng lên trong khi con người vẫn loay hoay để tìm cách thức chung giải quyết vấn đề.

Rất may, tại Hội nghị COP-17 năm 2011 ở Nam Phi, một cơ hội lịch sử đã được mở ra cho tất cả các bên. COP-17 thiết lập mới một quá trình thương thảo với mục tiêu là cộng đồng thế giới sẽ phải đạt được thỏa thuận chung cuối cùng vào năm 2015, trong thỏa thuận đó xác định mọi thành viên sẽ nhận được đối xử công bằng dưới cùng một thiết chế luật pháp vào năm 2020. COP-17 quyết định xóa bỏ sự phân biệt giữa các nước thuộc Phụ lục 1 và các nước không thuộc Phụ lục 1. Quyết định này, về bản chất, nhằm đưa Mỹ và Trung Quốc tìm được tiếng nói chung trong thương thảo BĐKH. Cũng cần phải chỉ ra ở đây rằng, để được sự chấp nhận của nhóm BASIC, COP-17 đồng ý tiếp tục kéo dài sự tồn tại của Nghị định thư Kyoto thêm 5 năm, 2015-2020.

Điểm sáng ở COP-19

Kết quả tại Hội nghị COP-19 ở Warsaw trong những ngày này tưởng như sẽ là những chỉ dấu cụ thể nhất của thế giới hướng tới thời điểm lịch sử 2015. Tuy nhiên, cho đến thời điểm kết thúc, điểm sáng lớn nhất của COP-19 chỉ là đóng góp 280 triệu USD của ba nước Na Uy, Anh Quốc và Mỹ nhằm ngăn chặn nạn phá rừng, phát triển bền vững nông nghiệp và sử dụng hiệu quả đất nông nghiệp. Vẫn còn nguyên đó những chỉ trích giữa các nước về cam kết giảm thiểu phát thải CO2 hay cụ thể hóa cam kết tài chính vào năm 2020 của các nước thuộc Phụ lục 1... Do vậy, thực tế là, thay đổi bản lề 2015 sẽ chỉ diễn ra nếu tất cả các thành viên đàm phán BĐKH có những hành động cụ thể của riêng mình.