Tham nhũng trong lĩnh vực đất đai: Do hành chính hoá thay vì thị trường hoá

Theo ông, vì sao lĩnh vực đất đai được coi là lĩnh vực có nguy cơ tham nhũng cao nhất?

Cơ bản là do những hạn chế trong việc áp dụng cơ chế thị trường điều chỉnh quan hệ đất đai. Mặc dù chúng ta đã coi đất đai là hàng hoá, đưa quan hệ đất đai vận hành theo cơ chế thị trường nhưng quá trình này vẫn còn mang tính nửa vời, thiếu nhất quán. Quan hệ đất đai vẫn còn mang đậm dấu ấn của quan hệ hành chính. Chủ thể của hành vi tham nhũng chính là người quản lý có thẩm quyền trong lĩnh vực quản lý́ nhà nước về đất đai. Do vậy, nếu kéo dài tình trạng này tức là vô tình đã tạo ra mảnh đất màu mỡ cho tiêu cực phát sinh.

Ông có thể nói cụ thể hơn?

Tôi xin lấy ví dụ về việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế. Liệu chúng ta có cần phải thu hồi đất của dân để trao quyền sử dụng đất cho chủ đầu tư trong khi họ có thể tự thoả thuận để nhận chuyển quyền từ người đang sử dụng đất ấy thông qua cơ chế thị trường? Làm vậy là đã hành chính hoá quan hệ có thể thực hiện qua cơ chế thị trường, làm gia tăng chi phí giao dịch, tạo điều kiện cho người quản lý nhũng nhiễu chủ đầu tư, người có đất bị thu hồi và đặc biệt xâm phạm đến quyền và lợi ích chính đáng của người dân. Ví dụ: điều 23 của Hiến pháp 1993 quy định: “Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường”. Nhưng hiện nay, khi Nhà nước thu hồi đất, tài sản thuộc sở hữu của người sử dụng đất trên đất như nhà ở, công trình xây dựng... không được trưng mua theo thời giá thị trường mà bị giải toả và bồi thường theo đơn giá áp đặt.

Ngoài ra, vẫn còn tình trạng, mặc dù chủ đầu tư đã tự thoả thuận để nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nhưng cơ quan nhà nước vẫn hành chính hoá bằng cách ra quyết định thu hồi đất của bên chuyển nhượng để ra quyết định giao đất cho chủ đầu tư (bên nhận chuyển nhượng). Đây là việc làm vô lý vì không thể thu hồi đất của người không còn quyền sử dụng đất đó (đã chuyển nhượng) và đối với chủ đầu tư, quyền sử dụng đất đã được xác lập thông qua việc nhận chuyển nhượng hợp pháp nên không cần phải giao đất cho họ. Điều này chỉ đẻ ra thủ tục hành chính không cần thiết. Thêm thủ tục là tăng nguy cơ tham nhũng và làm méo mó quan hệ thị trường.

Và đó là nguồn gốc của những “bất ổn” mà cuộc đối thoại đã nêu?

Chính sách của Nhà nước về thu hồi để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế xét dưới góc độ mục đích của người ban hành là tốt, nhưng chủ đầu tư lại có thể chi phối, tác động đến người thực thi chính sách và có thể biến cơ quan nhà nước thành “người lính xung kích” trong việc lấy đất của dân để trao cho mình với giá rẻ trong điều kiện cơ chế thực hiện còn có nhiều bất cập, mơ hồ nhất là về giá đất để tính tiền bồi thường. Điều này đã gây ra sự bất bình trong dân chúng, dẫn đến những hành vi vi phạm pháp luật, bất chấp tính mạng hoặc sự chế tài của pháp luật, bởi, khi sự bất bình đã đến ngưỡng nào đó thì người ta không còn biết sợ nữa. Đây là điều cực kỳ nguy hiểm! Tuy nhiên, đây chỉ là một trong những biểu hiện cụ thể của xu hướng lạm dụng công cụ quyền lực thay vì áp dụng cơ chế thị trường.

Hiện có quan điểm cho rằng, nếu Nhà nước không “thu hồi” mà để chủ đầu tư “tự thoả thuận” là không khả thi. Có dự án xây dựng trung tâm thương mại ở trung tâm Hà Nội, khi thoả thuận, người sử dụng đất đã đưa ra mức giá đến một tỉ đồng một mét vuông?

Đã là thoả thuận thì các bên có quyền đưa ra mức giá. Nếu vì trường hợp cá biệt này mà áp dụng biện pháp thu hồi thì phải đặt câu hỏi là chúng ta đang bảo vệ lợi ích của ai? Của nhà đầu tư hay bảo vệ lợi ích của số đông người dân – những người mà chúng ta đang nhân danh quyền lợi của họ duy trì chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai? Mặt khác, khi nhà đầu tư lựa chọn địa điểm đầu tư tại trung tâm Hà Nội thì phải chấp nhận mức giá cao. Nếu cao đến mức không đảm bảo hiệu quả kinh tế thì anh lựa chọn địa điểm khác, sẽ làm giảm bớt mật độ xây dựng trong nội thành, khắc phục tình trạng ùn tắc giao thông. Cơ chế thị trường trong trường hợp này còn đóng vai trò là “bàn tay vô hình” trong phát triển đô thị.

Theo ông, cơ chế hai giá đất có phải là nguyên nhân?

Ở nhiều nước phát triển, mặc dù đất đai thuộc nhiều hình thức sở hữu khác nhau vẫn tồn tại cơ chế hai loại giá đất (giá nhà nước và giá thị trường). Hạn chế của Việt Nam hiện nay là việc xây dựng và áp dụng các loại giá đất vẫn mang nặng yếu tố hành chính, còn tuỳ tiện, chưa theo đúng quy luật của kinh tế thị trường.

Theo luật Đất đai, về nguyên tắc, giá đất do Nhà nước ban hành phải sát giá thị trường trong điều kiện bình thường. Giá thị trường là giá được hình thành trong thực tế giao dịch thông qua thoả thuận, được quyết định bởi quy luật cung cầu, sức mua… như một thuộc tính tất yếu nên dù có biến động thế nào cũng đều phải coi là bình thường. Với cách giải thích tại nghị định 188/NĐ-CP để được coi là “giá thị trường trong điều kiện bình thường” phải loại trừ ảnh hưởng của những yếu tố tăng giá do đầu cơ, do quy hoạch… thì nguyên tắc trên không thể đảm bảo. Mặt khác, quy định như vậy sẽ dẫn đến các cơ quan nhà nước dựa vào những yếu tố được loại trừ (mà trên thực tế rất khó xác định) để áp đặt ý chí chủ quan. Nhà nước ban hành giá đất với tiêu chí bám sát giá thị trường nhưng lại không chấp nhận cái lý của thị trường mới là điều không bình thường. Hệ quả là giá đất do UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành luôn có một khoảng cách khá xa so với giá thị trường.

Tâm lý tuỳ tiện trong việc vận dụng chính sách mà không thấy được tính hệ thống của nó cũng có thể ảnh hưởng đến việc cho ra đời giá đất hợp lý. Giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất, giá tính tiền sử dụng đất, giá tính tiền bồi thường thiệt hại về đất tuy ra đời bằng những cơ chế khác nhau, áp dụng cho những trường hợp cụ thể khác nhau nhưng suy cho cùng, chúng đều có cùng bản chất là giá dùng để xác định giá trị quyền sử dụng đất được quy ra tiền mà bên nhận chuyển nhượng, người được giao đất phải trả và bên chuyển nhượng và người bị thu hồi được nhận khi trao quyền sử dụng đất của mình cho người khác…

Việc áp dụng nhiều loại giá đất khác nhau theo chủ ý của người ban hành như hiện nay đã dẫn đến sự chênh lệch giá quá lớn làm thị trường quyền sử dụng đất bị rối loạn, tính công bằng trong sử dụng đất không đảm bảo.

Chi phí để có quyền sử dụng đất thông qua giao đất, cho thuê đất rẻ hơn nhiều lần chi phí chuyển nhượng, sự chênh lệch về giá đất dẫn đến cơ chế “xin – cho” và kéo theo nó là nạn tham nhũng.

Nghị định 69/2009/NĐ-CP đã cho phép UBND cấp tỉnh quyết định giá đất để tính tiền sử dụng đất, tiền bồi thường thiệt hại về đất… cho từng trường hợp cụ thể nếu giá đất do mình ban hành không phù hợp với giá chuyển nhượng thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường. Quy định này, trên thực tế có thể tiếp tục nới rộng kẽ hở của pháp luật, dung dưỡng cơ chế “xin – cho” và nạn tham nhũng. Trước đây, có những trường hợp, nhà đầu tư đương nhiên được áp dụng giá đất do Nhà nước ban hành. Giờ, để được áp dụng giá đất đó hoặc mức giá thấp nhất có thể, họ có phải bỏ thêm chi phí ngầm.

Còn vấn đề sở hữu toàn dân, thưa ông?

Bản thân chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai không phải là nguyên nhân gây ra tham nhũng mà nguyên nhân ở cơ chế thực hiện nó. Cần thay đổi cơ chế thực hiện quyền sở hữu theo hướng trao quyền năng sở hữu cụ thể cho người sử dụng dưới dạng quyền tài sản để họ đưa quyền đó vào lưu thông dân sự. Đây là xu hướng đang được áp dụng phổ biến trên thế giới với những tên gọi như: “tài sản hoá công sản”, “nội vi hoá” quyền tài sản đối với công sản…