Long đong giá đất
Chuyện giá đất của ngày xưa
Câu đầu lưỡi của người Việt Nam về đất đai thường là "tấc đất - tắc vàng", cũng có khi nói "đất đai là vô giá" với nghĩa là không thể mua được. Tất cả những câu nói như vậy đều rất đúng, điều quan trọng là nói trong hoàn cảnh nào. Trong một buổi nói về giá trị kinh tế của đất thì đất đai có giá, tương đương như vàng; trong một buổi nói về công lao của cả dân tộc đã bảo vệ giữ nguyên bờ cõi thì đất đai là vô giá. Điều này cho thấy tính đa diện của đất đai, cho mỗi mặt đất đai có một thể hiện riêng, đừng bắt đất đai phải giống như tư duy chủ quan của một ai.
Trong suốt thời kỳ bao cấp, đất đai không được thừa nhận là có giá trị, không có giá cả, không được mua bán. Nhà nước chỉ cho phép mua bán tài sản trên đất, ai mua được tài sản thì đương nhiên đất đi theo tài sản đó. Trên thực tế, một thửa đất rộng có một túp lều đơn sơ giá vẫn cao hơn nhiều lần một thửa đất hẹp có một căn nhà phức tạp (trong cùng một điều kiện tự nhiên, hạ tầng và quy hoạch). Một nghịch lý ai cũng thấy, ai cũng mừng vì "mua" được đất nhưng ai cũng phải nói rằng mua được cái nhà hợp quá.
Vào đầu cuối năm 1980, tôi đã từng đi tìm "mua" đất để làm chỗ ở khi có chút tiền ở nước ngoài mang về. Có người quen giới thiệu cho một mảnh đất trống mà chủ đang muốn "bán" rẻ vì cần tiền. Tôi lên sở Nhà đất thành phố để hỏi thăm về thủ tục, tình cờ gặp được một sinh viên cũ đang giữ trọng trách ở đây. Tôi trình bầy nguyện vọng, người học trò cũ nghe xong hoàn cảnh thì phán rằng thầy không thể "mua" được mảnh đất đó vì trên đất chẳng có gì để mua cả, nhưng em có giúp thầy thực hiện được nguyện vọng. Người học trò ấy tiếp, thầy đề nghị với chủ nhà làm một túp lều trên đất, rất nhỏ thôi cũng được, sau đó làm đơn xin mua nhà cũ để về cải tạo, em sẽ xuống hiện trường kiểm tra và duyệt vào đơn rằng cho mua...
Sự thực, đây là một nghịch lý mà nói ra người nước ngoài không hiểu được, coi như một chuyện rất lạ mà có thật. Trong các điển cố văn học xưa nay, người ta nói nhiều về chuyện người bán làm hàng giả để người mua bị nhầm như "treo đầu dê, bán thịt chó", "lấy mạt cưa làm cám", "cho thau lẫn với vàng". Chưa có ngụ ngôn nào nói về cảnh "người bán vàng và người mua vàng đều biết rõ hàng hóa là vàng thật, nhưng lại cùng phải nói ra miệng rằng chúng mình đang mua bán đồng thau, tiền trả thật cho nhau theo giá vàng nhưng lại chỉ công khai giá trị rẻ mạt của vài mảnh đồng thau, rồi đem nhau đi nộp thuế cũng với cái giá trị rẻ mạt đó, chỉ có thuế là thiệt hại rất lớn".
Nói về nghịch lý này từ ngày bao cấp ấy đâu phải chỉ là câu chuyện cho vui. Cái nghịch lý giá đất ấy hiện vẫn đang làm khối người điêu đứng. Ngày bao cấp ở khá nhiều địa phương, các cơ quan được phép bán nhà làm việc cũ cho cán bộ, công nhân viên của mình làm nhà ở. Trên giấy tờ chỉ ghi là cơ quan bán nhà ở, không nói gì về đất vì hồi đó đất đương nhiên đi theo nhà. Đến nay, tỉnh quyết định thu hồi đất có các nhà ngày xưa cơ quan đã bán và quyết định chỉ bồi thường nhà đang ở chứ không bồi thường đất. Mọi cư dân đều hốt hoảng đi khiếu kiện qua các cửa lên đến tỉnh. Câu trả lời ở các cấp đều là: "trong giấy tờ chỉ có nhà, không nói gì về đất nên không được bồi thường về đất". Thật là oan nghiệt, trời cũng không gỡ được.
Đến nay, Đổi Mới đã được 25 năm mà vấn đề giá đất vẫn đầy lủng củng. Thuật ngữ pháp luật chính thống vẫn là giá quyền sử dụng đất. Pháp luật mới chỉ thừa nhận quyền sử dụng đất là hàng hóa đặc biệt. Khái niệm "giá đất" vẫn còn long đong lắm.
Chuyện giá đất sau ngày đổi mới
Hệ thống tài chính đất đai nước ta, trong đó có giá đất và thuế đất, được đổi mới chậm hơn những đổi mới về công cụ pháp luật và hành chính trong quản lý đất đai. Cả về giá đất và thuế đất đều chuyển mình rất chậm chạp.
Luật Đất đai 1987 vẫn không thừa nhận đất đai có giá trị và giá cả. Đất đai vẫn vận hành theo cơ chế Nhà nước bao cấp hoàn toàn, ai cần đất được Nhà nước giao và ai không cần nữa thì Nhà nước thu lại. Hệ thống thuế liên quan đến đất vẫn không có gì đổi mới. Đối với đất nông nghiệp, vẫn là Thuế Nông nghiệp ban hành từ năm 1983 và sửa đổi, bổ sung năm 1989 (Pháp lệnh về Thuế Nông nghiệp ngày 25/02/1983 và Pháp lệnh về việc sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh về Thuế Nông nghiệp ngày 30/01/1989). Đối với đất phi nông nghiệp, vẫn là Thuế Thổ trạch do Thủ tướng Chính phủ quy định từ năm 1956 (Nghị định số 661 ngày 12/01/1956 ban hành bản điều lệ tạm thời về Thuế Thổ trạch).
Luật Đất đai 1993 công nhận đất có giá nhưng không công nhận giá trị hình thành trên thị trường, giá đất do Nhà nước quy định theo hướng buộc thị trường phải theo. Sự thực, việc pháp luật thừa nhận đất có giá đã là một đổi mới quan trọng về tư duy, đã biến "không" thành "có". Còn cơ chế Nhà nước quy định giá để hướng dẫn thị trường lại thể hiện sự "duy ý trí trong cơ chế thị trường", một phần dư của tư duy "duy ý trí" trong cơ chế bao cấp chuyển vào thị trường. Dục tốc có lẽ bất đạt.
Năm 1992, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh về Thuế Nhà đất thay cho Nghị định về Thuế Thổ trạch từ năm 1956, và Pháp lệnh này được sửa đổi, bổ sung vào năm 1994 theo hướng đánh thuế cao hơn vào đất phi nông nghiệp. Điều không đúng trong các Pháp lệnh này là lấy khung đánh thuế vào đất nông nghiệp để đánh thuế vào đất phi nông nghiệp với tỷ suất thuế cao hơn. Thuế vẫn tính theo thóc, nơi giá đất đô thị cao nhất cả nước cũng chỉ chịu thuế có 2 kg thóc trên mỗi mét vuông đất mỗi năm. Doanh nghiệp cũng như hộ gia đình chẳng có khái niệm về việc phải nộp thuế này nữa. Vào thời điểm năm 2007, Thuế Nhà đất của ta chỉ thu được 711 tỷ đồng trên phạm vi cả nước (chiếm 2% tổng thu từ đất). Ở các nước phát triển, thuế bất động sản chiếm từ 50% tới 70% tổng thu cho chính quyền địa phương, đây là nguồn lực chính để phát triển hạ tầng và dịch vụ công cộng.
Năm 1993, Quốc hội đã thông qua Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp, thay thế Pháp lệnh về Thuế Nông nghiệp ban hành từ năm 1983 và 1989. Sự thay thế này cũng mang một ý nghĩa quan trọng về đổi mới tư duy: thuế trong khu vực nông nghiệp không đánh vào sản xuất mà đánh vào sử dụng đất, làm cho sử dụng đất hiệu quả hơn. Tư duy này cũng áp dụng cho đánh thuế vào khu vực sản xuất phi nông nghiệp thì hay biết mấy.
Chuyện giá đất hiện hành
Đến Luật Đất đai 2003 mới thừa nhận giá trị đất đai phải phù hợp với giá trị hình thành trên thị trường, giá đất do Nhà nước quy định phải phù hợp với giá đất trên thị trường. Sự "duy ý trí" về giá đất trong cơ chế thị trường đã mất trên giấy. Trên thực tế tại các địa phương, giá đất do Nhà nước quy định vẫn có khoảng cách đáng kể so với giá đất trên thị trường, chênh lệch từ 90% tới 30% tùy theo từng nơi.
Điều bất cập thứ hai là Luật chỉ quy định nguyên tắc chung là vậy nhưng chẳng có một văn bản quy phạm pháp luật nào quy định quy trình để xác định giá đất phù hợp thị trường. Giá nào cũng do UBND cấp tỉnh quyết định, quyết thế nào rồi gọi là giá thị trường thì mọi người cũng phải chịu. Nhiều cán bộ lãnh đạo địa phương cũng nói rằng khó xác định giá thị trường lắm, giá thị trường vào lúc nào và điều kiện nào là tương đương. Nói như vậy cũng đúng vì đến nay vẫn không có một hành lang pháp lý thống nhất để xác định giá đất trên thị trường. Cách thức này dẫn đến một hậu quả đáng phải giải quyết: UBND cấp tỉnh vừa quyết định thu hồi đất, vừa quyết định giá đất để tính bồi thường, vừa quyết định giao đất, cho thuê đất, vừa quyết định giá đất để tính tiền sử dụng hoặc tiền thuê đất mà không có cơ chế phù hợp để giám sát quyền lực này, ắt dẫn tới nguy cơ tham nhũng lớn. Thông thường, người bị thu hồi đất thì buồn, nhà đầu tư thì vui.
Bất cập thứ ba, hiện có tới 3 Bộ tham gia vào công tác quản lý nhà nước về định giá đất. Bộ Tài nguyên và Môi trường phụ trách về định giá đất hàng loạt để xây dựng khung giá đất của Chính phủ và hướng dẫn các tỉnh xây dựng bảng giá đất của Nhà nước ở địa phương. Bộ Tài chính phụ trách về định giá đất các thửa đất cụ thể theo khung pháp luật của Pháp lệnh về Giá. Bộ Xây dựng phụ trách về định giá đất trong các đơn vị bất động sản theo khung pháp luật của Luật Kinh doanh bất động sản. Giá đất đã phức tạp này lại càng phức tạp thêm.
Bất cập thứ tư, hiện nay thuật ngữ pháp luật "giá đất" vẫn là cách gọi tắt, chính thống vẫn phải gọi là giá quyền sử dụng đất. Khi soạn thảo Luật Đất đai 2003, thảo luận khá sôi nổi về việc này. Đa số ý kiến nói rằng Luật Đất đai 1993 đã công nhận "giá đất", nay lại viết là "giá quyền sử dụng đất" thì hóa ra đi lùi à. Cũng có khá nhiều ý kiến là không thể chấp nhận khái niệm "giá quyền sử dụng đất", phân tích tới cùng thì thấy một loạt việc không ổn trong lý luận về hàng hóa và giá hàng hóa. Một sáng kiến xuất hiện đúng lúc: nên định nghĩa là "Giá quyền sử dụng đất (sau đây gọi là giá đất) là số tiền tính trên một đơn vị diện tích đất do Nhà nước quy định hoặc được hình thành trong giao dịch về quyền sử dụng đất" (Khoản 23 Điều 4). Mọi người thở phào, nhất trí cao trong Ban Soạn thảo. Đúng là "tự lấy đá ghè vào chân mình". Về thực chất, khái niệm pháp lý về "giá đất" đã được thừa nhận, nay lại thôi, phải mượn tên hiệu để thay tên khai sinh, quả là long đong.
Sau năm 2003, Quốc hội đã rất quyết tâm chuyển đổi hệ thống thuế có liên quan tới sử dụng đất đai. Quốc hội cho phép miễn, giảm hầu hết Thuế Sử dụng đất nông nghiệp nhằm giảm gánh nặng cho khu vực tam nông (Nghị quyết số 15/2003/QH11 ngày 17/6/2003 và Nghị quyết số 55/2010/QH12 ngày 24/11/2010 về miễn, giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp). Trong thời kỳ bao cấp, Thuế Nông nghiệp là một nguồn thu lớn cho ngân sách. Tại thời điểm năm 2007, Thuế này chỉ còn 81 tỷ trên phạm vi cả nước, chủ yếu đánh vào những trường hợp sử dụng đất vượt hạn mức. Đây là một chính sách rất tiến bộ.
Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp có biểu hiện phức tạp hơn. Thảo luận mãi ở cấp Bộ, chuyển từ Thuế Nhà đất, sang Thuế Bất động sản, sang Thuế Tài sản và sau cùng là Thuế Sử dụng đất phi nông nghiệp. Sau 7 năm thảo luận và xây dựng, Quốc hội khóa XII đã thông qua Luật Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp ngày 17/6/2010, đánh vào giá trị đất với thuế suất sàn là 0,03%, không đánh vào nhà, có lũy tiến vào những trường hợp vượt hạn mức. Tính trung bình, thu ngân sách từ thuế này gấp 3 lần thu trước đây. So với số thu vào năm 2007, Luật Thuế này có thể thu được khoảng 2.100 tỷ mỗi năm, chiếm khoảng 6% nguồn thu từ đất. Thu như vậy cũng chẳng phải cao, cũng không đạt được bất kỳ mục tiêu nào của Thuế Bất động sản để điều tiết kinh tế, xã hội, môi trường có liên quan tới đầu tư trên đất. Khi Luật thuế này chưa bước vào thực tiễn thì đã có chuyện thảo luận căng thẳng về cơ chế đánh thuế vào nhà bỏ hoang.
Đổi mới cho câu chuyện giá đất ngày mai hết long đong
Nhìn vào bức tranh giá đất trên đây, quả là thật long đong. Có lúc không được tồn tại, có lúc được thừa nhận theo kiểu duy ý trí, có lúc thật nhưng lại phải mượn tên. Vậy phải làm gì để giá đất được pháp luật thừa nhận, để đừng làm thiệt hại cho nguồn thu ngân sách nhà nước, cũng như cho người sử dụng đất và làm tắt đi các nguy cơ tham nhũng.
Nhìn vào các bức xúc nêu trên, rất dễ thấy những đổi mới cần làm:
1. Cần xác định đất đai là hàng hóa đặc biệt, công nhận khái niệm giá đất trong hệ thống pháp luật.
2. Tách riêng hệ thống giá đất do Nhà nước quy định để tính toán nghĩa vụ tài chính mà tất cả mọi người phải thực hiện trên cơ sở giá đất thị trường trung bình của 5 năm trước, được áp dụng trong 5 năm tiếp theo. UBND cấp tỉnh thuê tư vấn định giá đất hàng loạt và phê duyệt theo quy trình để áp dụng. Chính phủ không quy định khung giá đất trên phạm vi cả nước mà quy định về trình tự, thủ tục về xây dựng bảng giá đất cấp tỉnh.
3. Để xác định giá đất trong những trường hợp cụ thể phải xác định giá trị đất đai khi Nhà nước giao đất, tiền thuê đất khi Nhà nước cho thuê đất, giá trị bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, cần thành lập hệ thống Hội đồng định giá BĐS cấp quốc gia và cấp tỉnh để quyết định giá đất, bảo đảm tính độc lập với UBND cấp tỉnh. Ngoài quyết định về giá, các hội đồng này còn có trách nhiệm giải quyết các tranh chấp, khiếu nại về giá đất và cấp phép hành nghề định giá BĐS cho các định giá viên.
4. Định giá đất là một chuyên môn sâu, Hiệp hội các nhà định giá đất đóng vai trò quan trọng trong cơ chế quản lý giá đất. Nên giao cho Hiệp hội này chức năng của một cộng đồng xây dựng chuẩn nghề nghiệp và giám sát việc thực hiện nhằm nâng cao đạo đức và chất lượng.
Các nước phát triển, nước công nghiệp mới, nước đang phát triển thực hiện công nghiệp hóa đều làm như các đề xuất ở trên. Ở khu vực Đông Nam Á, Singapor, Thái Lan, Malaysia, Indonesia, Philipin, Bruneicũng đều làm như vậy.
