Khuyến nghị chính sách kinh tế của Việt Nam

Dựa trên kinh nghiệm của cuộc Đại khủng hoảng 1929-1932 và các diễn biến gần đây của nền kinh tế Mỹ, bài viết này cho rằng khả năng kinh tế Mỹ và thế giới tiếp tục rơi sâu vào khủng hoảng trong một thời gian tương đối dài là rất lớn. Đối với nền kinh tế Việt Nam, bài viết cho rằng những chính sách kiểm soát giá cả, kiểm soát hàng hóa, tài chính mở rộng, tiền tệ mở rộng, và duy trì vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nước là những nguyên nhân làm cho cấu trúc sản xuất của nền kinh tế Việt Nam bị méo mó nghiêm trọng, dẫn đến sự bất ổn vĩ mô trong 2008. Thêm nữa, tình trạng cấu trúc méo mó của nền kinh tế Việt Nam hầu như chưa được cải thiện trong những năm vừa qua, đặt ra nguy cơ của các bất ổn vĩ mô quay trở lại trong thời gian tới. Để có thể tránh rơi vào khủng hoảng trong trước mắt cũng như đạt được tăng trưởng bền vững trong dài hạn, Việt Nam nên rà soát loại bỏ các chính sách cản trở sự phát triển của thị trường, theo đuổi chính sách tài khóa thận trọng và cắt giảm chi tiêu ngân sách, theo đuổi chính sách tiền tệ trung tính, và tiếp tục đẩy mạnh cải cách khu vực doanh nghiệp Nhà nước. Tia Sáng xin trích giới thiệu phần những kết luận chính của nghiên cứu này.

Với xuất phát điểm là một nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, Việt Nam đã có nhiều cải cách quan trọng theo hướng thị trường. Những cải cách này đã góp phần rất lớn vào sự phát triển của kinh tế Việt Nam trong thời gian vừa qua. Tuy nhiên, sự can thiệp của Nhà nước vào nền kinh tế vẫn còn nhiều. Số lượng các mặt hàng thuộc diện kiểm soát giá, diện cấm và hạn chế kinh doanh, và kinh doanh có điều kiện vẫn còn rất lớn. Cơ chế kiểm soát các loại mặt hàng này hầu như không có nhiều thay đổi. Những chính sách can thiệp này dẫn đến tổn thất kinh tế, lãng phí tài nguyên, và kìm hãm các lực lượng kinh tế phát triển. Nhà nước cũng liên tục tăng thu để đáp nhu cầu chi tiêu của mình, nhưng mặc dù thế, thâm hụt ngân sách vẫn liên tục mở rộng. Sự chi tiêu lớn của Nhà nước, kết hợp với chính sách tiền tệ mở rộng và khối DNNN hầu như không thuyên giảm đã đẩy nền kinh tế vào tình trạng tăng trưởng nóng, kinh tế vĩ mô bất ổn định, dù cho tỷ lệ tăng trưởng không phải là cao so với các nước trong khu vực với cùng mức phát triển trước đây.

- Tới hết năm 2008, những nguyên nhân nội tại dẫn đến cấu trúc sản xuất méo mó hầu như chưa được cải thiện. Trong ba quí đầu năm 2008, Việt Nam thực hiện chính sách tiền tệ thắt chặt để ngăn chặn lạm phát. Tuy nhiên, vào cuối năm, NHNN lại bắt đầu khuyến khích mở rộng tín dụng để đối phó với suy giảm kinh tế. Chi tiêu Chính phủ lại gia tăng, trong khi nguồn thu bị sụt giảm. Quá trình cải cách DNNN vẫn tiếp tục đình trệ, ngoại trừ việc SCIC dự định thoái vốn ở hầu hết những doanh nghiệp cổ phần vừa và nhỏ mà SCIC đang nắm giữ cổ phần. Một chút tín hiệu tích cực xuất hiện khi Chính phủ dự định áp dụng cơ chế thị trường để hình thành giá cho các lĩnh vực xăng dầu, điện, than, nước sạch, và giao thông công cộng. Tóm lại, nếu như những nguyên nhân can thiệp này không được cải thiện, Việt Nam có nguy cơ bị rơi trở lại tình trạng bất ổn kinh tế, thậm chí tồi tệ hơn hồi đầu năm 2008, như lạm phát, mất cân đối cán cân thanh toán, đồng nội tệ bị mất giá bất cứ khi nào.

Khủng hoảng kinh tế toàn cầu xảy ra vào cuối năm 2008 thực sự là một may mắn cho nền kinh tế Việt Nam. Tuy khủng hoảng có làm cho xuất khẩu của Việt Nam bị suy giảm nhưng nó giúp cho Việt Nam tiếp cận được với nguồn nguyên liệu đầu vào cũng như máy móc thiết bị rẻ hơn rất nhiều so với trước đây. Điều này đã giúp cho nền kinh tế tạm thời giải tỏa được các áp lực về lạm phát, mất cân đối cán cân thanh toán, và sự mất giá của VND trong điều kiện chính sách tài khóa và tiền tệ vẫn tiếp tục được nới lỏng. Nếu giả sử nền kinh tế thế giới vẫn tiếp tục tăng trưởng như đầu năm 2008, Việt Nam chắc chắn sẽ phải tiếp tục chính sách thắt chặt tiền tệ và hạn chế nhập siêu, khi đó mức độ suy giảm tăng trưởng của các doanh nghiệp trong nước sẽ còn lớn hơn nhiều so với những gì đang diễn ra hiện nay.

Kinh tế thế giới đi về đâu?

Tổng thống Obama lên cầm quyền với quyết tâm thực hiện một New Deal mới. Chính quyền của ông ngay lập tức đưa ra gói kích cầu trị giá 787 tỷ USD vào giữa tháng 2/2009, bao gồm cắt giảm thuế cũng như đầu tư vào cơ sở hạ tầng. Nhưng với những gì chúng ta quan sát từ lịch sử cuộc Đại suy thoái 1929-1933 cũng như những hậu quả của những biện pháp can thiệp gần đây của Chính phủ Mỹ, ta có quyền nghi ngờ liệu gói kích cầu của chính quyền Obama có thể đem đến một kết cục khả quan nào hay không, hay là chỉ khiến cho tình hình từ chỗ suy thoái bình thường, sang khủng hoảng, và có thể là một Đại khủng hoảng mới.

Thái độ nghi ngờ của ta là có cơ sở khi ta nhìn vào cấu trúc kinh tế mà Chính phủ Mỹ đang cố gắng duy trì. Cấu trúc này được đặc trưng bởi một ngân sách liên bang hằng năm thâm hụt lên tới gần nghìn tỷ USD (và còn cao hơn nữa trong những năm tới), bằng một khoản nợ quốc gia lên tới hơn 10 ngàn tỷ USD, và bằng FED với mức lãi suất gần bằng 0 và với một bảng tài sản bao gồm già nửa là tài sản có chất lượng thấp. Một khi nền kinh tế thế giới bị thích nghi với môi trường lãi suất gần bằng 0 như thế này, một loạt các khoản đầu tư sẽ lại bị định hướng sai lạc, và khi FED buộc phải nâng lãi suất, những khoản đầu tư sai lệch mới cộng với cấu trúc méo mó trước đây chưa được hiệu chỉnh xong tất sẽ khiến cho nền kinh tế thế giới phải đối mặt với một cuộc khủng hoảng mới, có thể còn tồi tệ hơn hiện nay, thay vì là sự hồi phục bền vững.

Có thể nói, chưa bao giờ Chính phủ Mỹ đặt nước Mỹ và thế giới vào canh bạc may rủi như thế này. Canh bạc mà Chính phủ Mỹ hy vọng sẽ thắng có thể tóm tắt như sau: Cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu hiện nay chỉ kết thúc nếu như nền kinh tế Mỹ hồi phục; nền kinh tế Mỹ hồi phục nếu như khu vực tài chính-ngân hàng của Mỹ hồi phục; khu vực tài chính ngân hàng của Mỹ hồi phục nếu như khối tài sản “xấu” trong khu vực này được loại bỏ; khối tài sản “xấu” trong khu vực tài chính-ngân hàng của Mỹ được loại bỏ nếu như giá của các loại tài sản này được đẩy lên cao hơn mức giá thị trường hiện tại; giá của các loại tài sản “xấu” được đẩy lên cao nếu như nguồn tiền tiết kiệm của thế giới (chủ yếu là khu vực châu Á) tiếp tục được đổ vào Mỹ với mức lãi suất gần như bằng 0; và nguồn tiền tiết kiệm của thế giới chỉ tiếp tục được đổ vào Mỹ với mức lãi suất gần như bằng 0 nếu như tất cả các quốc gia đều tiếp tục phải sử dụng đồng USD làm phương tiện giao dịch và tích trữ giá trị.

Hiện tại nước Mỹ vẫn tiếp tục duy trì được chính sách ‘bá quyền’ (hegemony policies) kiểu này để theo đuổi canh bạc cả chục ngàn tỷ USD là vì đồng USD cho tới nay vẫn được qui ước như là đồng tiền chung cho mọi giao dịch quốc tế. Nhưng cần phải lưu ý rằng đây chỉ là qui ước! Chỉ cần một bộ phận doanh nhân thế giới nhận ra đồng USD được đảm bảo bởi các tài sản có chất lượng xấu và chuyển sang sử dụng một đồng tiền khác làm phương tiện thanh toán quốc tế như vàng, Euro, Nhân dân tệ, hoặc bất cứ khi nào các nước có dự trữ ngoại tệ lớn như Trung Quốc ngừng không mua trái phiếu Chính phủ Mỹ, thì đồng USD sẽ bị trượt giá với tốc độ không thể lường trước được, buộc Chính phủ Mỹ tăng mạnh lãi suất đồng USD trở lại. Tình huống tương tự cũng có thể xảy ra bất kỳ khi nào một mắt xích trong chuỗi kỳ vọng trên trở nên sai. Chẳng hạn ở một nền kinh tế tương đối lớn nào đó không phải là Mỹ xuất hiện tín hiệu tăng trưởng (mà trong giai đoạn này về cơ bản là giả tạo) khiến cho các nguồn lực chuyển động sang nơi đó thay vì vào Mỹ, thì khi đó, giá cả hàng hóa toàn cầu tăng trở lại, khiến cho lạm phát ở Mỹ sẽ được kỳ vọng tăng trở lại. FED sẽ buộc phải nâng lãi suất để ngăn chặn lạm phát trong khi khu vực sản xuất của nền kinh tế Mỹ chưa thực sự hồi phục. Trong cả hai trường hợp, thảm họa đối với nền kinh tế Mỹ và thế giới sẽ xảy ra bởi vì một bộ phận rất lớn các doanh nghiệp vốn đã thích nghi với cấu trúc sản xuất được duy trì ở mức lãi suất gần bằng 0 sẽ bị rơi vào tình trạng phá sản.

Vì thế, ta cần phải nhìn nhận rằng đây là một thời điểm thuận lợi cho Việt Nam tiến hành các cải cách kinh tế nhằm ngăn chặn suy thoái và khủng hoảng quay trở lại, đồng thời tạo ra một cấu trúc kinh tế mới, giúp cho Việt Nam phát triển nhanh hơn và bền vững hơn các quốc gia khác khi kinh tế thế giới hồi phục. Câu đề dẫn ở đầu bài viết mà tôi trích từ tác phẩm Đường về nô lệ (the Road to Serdom) (2009) của F.A. Hayek nên được xem như là nguyên lý nền tảng để xây dựng các chính sách kinh tế của Chính phủ. Dưới đây là những khuyến nghị chính sách cụ thể xung quanh việc loại trừ các yếu tố can thiệp của Chính phủ vào nền kinh tế để đạt được mục tiêu này.

-Tăng cường thông tin minh bạch để giúp cho mọi cá nhân tự khắc phục khó khăn: Khi suy thoái kinh tế xuất hiện, các cá nhân là những người nhận thấy rõ nhất các sai lầm trong kế hoạch kinh doanh trước đây của mình, và cũng là những người có khả năng nhất trong việc hiệu chỉnh chúng. Để giúp cho các cá nhân có thể tự khắc phục khó khăn, Chính phủ nên tăng cường thông tin minh bạch về các hoạt động của mình. Chính phủ cũng có thể thực hiện các hành động như xây dựng các diễn đàn đối thoại thường xuyên giữa Chính phủ với các chủ thể kinh tế và giữa các chủ thể kinh tế trong các ngành nghề khác nhau để cho các doanh nghiệp có thể hiểu được khó khăn, thuận lợi, cũng như dự định của nhau, qua đó góp phần làm cho mối liên kết tổng thể được điều chỉnh về trạng thái tốt hơn, giúp cho nguy cơ khủng hoảng được giải tỏa.

- Chính sách tài khóa: Trong giai đoạn suy thoái, Việt Nam nên thực hiện chính sách tài khóa cẩn trọng. Ngân sách chỉ nên dùng để hỗ trợ những người lao động bị mất việc làm thay vì tìm cách cứu giúp các doanh nghiệp thua lỗ. Với một ngân sách liên tục bị thâm hụt và khủng hoảng kinh tế thế giới có khả năng còn kéo dài, việc đẩy mạnh chi tiêu Chính phủ ngay trong giai đoạn đầu suy thoái rất dễ khiến cho môi trường kinh tế vĩ mô của Việt Nam bị rơi vào bất ổn trong nay mai. Các biện pháp giãn thuế ngắn hạn trong khi nguồn thu bị thu hẹp sẽ tạo ra bất ổn cho doanh nghiệp thay vì giúp doanh nghiệp vượt khó. Chính phủ cũng nên xây dựng kế hoạch dài hạn để giảm chi tiêu thường xuyên, chuyển các khoản đầu tư công sang cho khu vực tư nhân, qua đó góp phần vào việc giảm thuế dài hạn cho khu vực doanh nghiệp và cá nhân mà vẫn đảm bảo được cân đối ngân sách.

- Chính sách tiền tệ: Việt Nam nên nhất quán xây dựng chính sách tiền tệ trung tính (neutral monetary policies) không những trong giai đoạn suy thoái này mà cả trong dài hạn để ngăn ngừa các nguy cơ suy thoái kinh tế trong tương lai. Việc xác định lãi suất chiết khấu, lãi suất cơ bản không nên hướng đến duy trì một mức tăng CPI ổn định hoặc duy trì tỷ lệ tăng trưởng kinh tế ổn định mà nên căn cứ vào vào các đúc kết thực tiễn (practical maxims) của chính NHNNVN như các biến động cung-cầu về vốn vay trên thị trường, tăng giảm năng suất của nền kinh tế, cấu trúc của hệ thống tài chính quốc gia, thói quen sử dụng tiền tệ của dân chúng v.v. để sao cho các mức lãi suất danh nghĩa trên thị trường sát với mức lãi suất tự nhiên của nền kinh tế. Việt Nam cũng nên tiếp tục cho phép nhiều đồng tiền quốc tế làm phương tiện giao dịch trên lãnh thổ Việt Nam. Sự biến đổi tỷ giá cũng như các mức lãi suất ngoại tệ xác lập trên thị trường là những chỉ báo tốt giúp cho NHNNVN dễ dàng hơn trong việc dò tìm ‘mức lãi suất tự nhiên’ cho nền kinh tế hơn.

Việc xác định tỷ giá chính thức nên được xem là bài toán sau khi NHNNVN xác lập lãi suất danh nghĩa cho nền kinh tế. Tỷ giá xác lập trên thị trường sẽ dao động căn cứ vào lãi suất danh nghĩa VND, lãi suất ngoại tệ, cung cầu ngoại tệ và vàng trên thị trường. NHNNVN nên chọn thời điểm thích hợp để nới lỏng hơn nữa biên độ giao động tỷ giá. Trên cơ sở các thông số có tính thị trường đó, NHNNVN có thể điều chỉnh tỷ giá chính thức để phản ánh chính sách lãi suất VND của mình và các thay đổi trên thị trường.

- Chính sách cải cách DNNN: Việc đẩy mạnh cổ phần hóa và cải cách doanh nghiệp Nhà nước sẽ giúp cho các doanh nghiệp này chủ động tìm kiếm cơ hội thị trường, và nhờ đó có thể sẽ phát triển nhanh hơn. Nhà nước không nên e ngại việc không bán được cổ phiếu ra bên ngoài ở thời điểm cổ phần hóa. Nhà nước có thể vẫn tiếp tục nắm đa phần vốn sở hữu tại các doanh nghiệp sau khi đã cổ phần. Doanh nghiệp sau cổ phần vẫn có thể có động lực đổi mới phát triển nếu như Nhà nước cam kết sẽ thưởng cho doanh nghiệp một phần lợi nhuận có được từ phần cổ phiếu thoái vốn của mình nếu như doanh nghiệp làm ăn phát đạt.

- Tăng cường vai trò của thị trường và xã hội dân sự cho các lĩnh vực kinh doanh hàng hóa thuộc diện kiểm soát giá và thuộc diện cấm, hạn chế, hoặc kinh doanh. Chính phủ và giới nghiên cứu cần nghiêm túc rà soát lại danh mục các loại hàng hóa thuộc diện kiểm soát giá và thuộc diện cấm, hạn chế, hoặc kinh doanh để nới lỏng các can thiệp hành chính đồng thời tăng cuờng các yếu tố thị trường và xã hội dân sự cho từng mặt hàng. Nếu những nới lỏng này thành công chúng sẽ góp phần rất lớn vào việc mở rộng năng lực sản xuất của nền kinh tế. Với các mặt hàng thuộc diện kiểm soát giá cả hay kinh doanh có điều kiện như các loại nguyên liệu cơ bản (điện, nước, than, xi măng, sắt thép, xăng dầu, đường sắt), các sản phẩm có tính xã hội (bảo hiểm y tế, bảo hiểm xã hội, giáo dục), các sản phẩm công nghệ, bất động sản, và các sản phẩm phái sinh v.v., Chính phủ có thể thiết kế cơ chế thị trường ban đầu cho chúng. Một khi cơ chế thị trường cho các lĩnh vực này được thiết lập, các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần hoàn toàn có thể tham gia; và theo thời gian, cơ chế giá cả sẽ được hoàn thiện dần từ thực tiễn để đảm bảo lợi ích cho mọi bên tham gia thị trường. Đối với các mặt hàng thuộc diện cấm hoặc hạn chế kinh doanh (như đánh bạc, các sản phẩm dành cho người lớn, các loại dịch vụ chiêm tinh bói toán, các loại thuốc có tính gây nghiện, karaoke - vũ trường v.v.), Chính phủ trước mắt nên tìm cách chuyển chúng sang loại kinh doanh có điều kiện và học hỏi kinh nghiệm của các quốc gia khác để dần xây dựng được cơ chế thị trường phù hợp cho chúng.

-----------------------------

* Trung tâm Nghiên cứu Kinh tế và Chính sách (CEPR), Trường Đại học Kinh tế, ĐHQG HN