Đặc điểm của đô thị Việt Nam và phương hướng xây dựng mô hình tổ chức chính quyền cho phù hợp
1 .Hiện nay, tốc độ đô thị hoá ở Việt Nam diễn ra ngày càng nhanh hơn, mạnh hơn. Hệ thống các đô thị không chỉ tăng về số lượng mà còn có xu hướng liên kết với nhau để mở rộng phạm vi, giải quyết những vấn đề phát triển kinh tế - xã hội, trước hết là các hoạt động thương mại, dịch vụ, bảo vệ môi trường, tổ chức cung ứng dịch vụ công... Sự ra đời, phát triển của Hiệp hội đô thị Việt Nam vào ngày 17-7-2000 theo Quyết định số 45/2000/BTC-CBCP của Bộ trưởng, Trưởng ban Tổ chức cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ) là những minh chứng sống động cho xu hướng liên kết này. Các đô thị đã và đang ngày càng khẳng định vai trò quan trọng của mình trong hệ thống các đơn vị hành chính ở nước ta. Tuy nhiên, việc tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam chưa có sự phân biệt giữa mô hình chính quyền đô thị (CQĐT) với mô hình chính quyền nông thôn (CQNT). Mô hình chung được áp dụng cho cả địa bàn đô thị và nông thôn nên trong tổ chức và hoạt động của tổ chức chính quyền vẫn tồn tại những bất cập, hạn chế. Vì vậy, khi xây dựng mô hình tổ chức CQĐT cần tính đến những nét đặc thù của đô thị so với nông thôn nhằm đảm bảo bộ máy tổ chức chính quyền phù hợp, hiệu lực, hiệu quả.
Một là,các đô thị là trung tâm chính trị, trung tâm kinh tế, hoặc trung tâm văn hóa, giáo dục, khoa học - kỹ thuật, đầu mối giao thông quan trọng... của cả nước, của khu vực, của một tỉnh, một huyện. Đô thị cũng là nơi tập trung các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương, là đầu mối của nhiều cấp, nhiều ngành quản lý nhưng thiếu sự phối hợp trong hoạt động QLNN và chưa đáp ứng được yêu cầu và phương thức quản lý hành chính đô thị.
Hai là,đô thị là nơi tập trung dân cư với mật độ cao, mang nặng tính hợp cư hơn là quần cư so với các vùng nông thôn. Đô thị càng lớn, mật độ dân số càng cao. Theo kết quả của Tổng điều tra dân số năm 2009 trên phạm vi cả nước, tại các thành phố lớn ở nước ta hiện nay như Hà Nội, Hải Phòng, TP. Hồ Chí Minh, dân số chủ yếu tập trung ở khu vực nội thành. Mật độ dân số tại các quận nội thành của Hà Nội bình quân trên 28.000 người/km 2. Đặc biệt có nơi như quận Hoàn Kiếm mật độ dân số lên tới 40.000 người/km 2. Tại TP. Hồ Chí Minh và Hải Phòng mật độ dân số xấp xỉ khoảng 20.000 đến 21.000 người/km 2.
Dân số đông là một thế mạnh, đảm bảo nguồn lực lao động cho các loại hình sản xuất công nghiệp, phát triển dịch vụ, kĩ thuật phục vụ cho phát triển sản xuất, phục vụ đời sống. Tuy nhiên, mật độ dân số quá cao cũng gây nên nhiều khó khăn cho hoạt động quản lý của CQĐT, như vấn đề giải quyết công ăn việc làm, dịch vụ hạ tầng như cung cấp điện, nước, nhà ở, giao thông, văn hoá, các vấn đề an ninh đô thị. ..
Dân cư đô thị được hợp thành từ nhiều vùng miền khác nhau. Nhìn chung trình độ dân ta của người dân đô thị cao hơn so với người dân nông thôn và hải đảo. Tuy nhiên, trình độ dân trí của người dân đô thị không đồng đều, điều kiện sinh hoạt vật chất, tinh thần của người dân đô thị có sự chênh lệch rất lớn giữa các tầng lớp dân cư. Dân đô thị là dân hợp cư, vì vậy, tính cố kết cộng đồng thấp. Người dân đô thị có thói quen sử dụng pháp luật nhiều hơn so với người dân nông thôn và hải đảo. Bởi vậy trong quản lý đô thị, chính quyền chỉ dựa vào cơ sở pháp lý là pháp luật, trong khi đó, ở nông thôn bên cạnh pháp luật của Nhà nước, chính quyền còn có thể linh động vận dụng các hương ước, lệ làng phù hợp với pháp luật và có khả năng tác động lớn hơn đến người dân. Với trình độ dân trí cao hơn nông thôn, cùng với lượng thông tin đa chiều nên dễ nảy sinh các tư tưởng mới, những sản phẩm mới, hình thức và cách thức sinh hoạt mới. Người dân đô thị mạnh dạn tiếp thu cái mới để làm lợi cho mình nhằm thay đổi theo hướng tích cực đời sống cá nhân, gia đình. Tuy nhiên, việc tiếp thu những cái mới cũng đòi hỏi người dân thành phố có sự lựa chọn những yếu tố thích hợp, vì vậy, không loại bỏ khả năng những yếu tố tiêu cực cũng dễ dàng du nhập vào đời sống người dân thành phố. Như vậy nhiệm vụ quản lý của CQĐT cũng phức tạp hơn so với CQNT.
Ba là,đô thị là các trung tâm chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội của cả nước hoặc một vùng lãnh thổ của đất nước. Tuỳ theo vị trí của các loại đô thị mà sự ảnh hưởng tới các vùng có sự khác nhau.
Hiện nay, trên địa bàn Hà Nội, có trên 300 cơ quan lãnh đạo của trung ương; tại TP. Hồ Chí Minh, có 55 cơ quan QLNN của các bộ, tổng cục đang hàng ngày, hàng giờ thực hiện sự QLNN đối với hoạt động của các ngành, các lĩnh vực đời sống của đất nước. Sự hiện diện của các cơ quan trung ương bên cạnh các cơ quan chính quyền thành phố tạo điều kiện thuận lợi trong hoạt động quản lý; mối quan hệ gần gũi, sâu sắc, sự tác động qua lại thường xuyên giữa các cơ quan chính quyền thành phố với các cơ quan trung ương là sự bảo đảm cần thiết cho chính quyền thành phố tiếp cận với các chính sách của Nhà nước, triển khai đúng, đủ, kịp thời trên địa bàn thành phố. Bên cạnh đó, sự hiện diện của các cơ quan trung ương cũng đặt ra nhiều vấn đề đối với hoạt động của chính quyền thành phố, như xác định mối quan hệ trên - dưới; khắc phục tình trạng áp đặt có thể có từ phía các cơ quan trung ương đối với chính quyền thành phố; giải quyết mối quan hệ giữa khối cán bộ, công nhân, viên chức thuộc các cơ quan trung ương với thành phố; vấn đề phát huy tính độc lập tự chủ của các cơ quan chính quyền thành phố... Để giải quyết tốt các vấn đề trên, yêu cầu đặt ra cho chính quyền thành phố phải có cơ cấu, tổ chức và phương thức làm việc hợp lý, đảm bảo phát triển bình thường các mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, đảm bảo hoạt động hiệu quả của chính quyền các cấp.
Các đô thị, đặc biệt là các thành phố lớn có tiềm năng kinh tế mạnh mẽ. Phần lớn các cơ sở kinh tế của trung ương tập trung tại các thành phố. Đây là điều kiện thuận lợi để khai thác sự giúp đỡ của kinh tế trung ương đối với phát triển các cơ sở kinh tế ở địa phương. Sự giúp đỡ về kinh tế - kĩ thuật của các cơ sở trung ương là đảm bảo để phát triển kinh tế ở địa phương. Những tiềm năng kinh tế này có sự bảo đảm cần thiết, cùng với các nguồn lực khác trên địa bàn thành phố tạo điều kiện giúp đỡ cung cấp các điều kiện về cơ sở vật chất, kĩ thuật cho các hoạt động sản xuất - kinh doanh ở các vùng khác. Sự tập trung cao của các cơ sở kinh tế thuộc các thành phần kinh tế khác nhau trên địa bàn thành phố tạo ra khó khăn, phức tạp cho hoạt động quản lý của chính quyền thành phố.
Các thành phố lớn là các trung tâm đào tạo, nghiên cứu, ứng dụng khoa học - kĩ thuật của đất nước. Phần lớn các cơ sở đào tạo cán bộ nhà nước, cán bộ các cơ quan, đoàn thể quần chúng đều tập trung tại các thành phố lớn. Chẳng hạn, ở Hà Nội hiện có đến hơn 40 trường đại học, cao đẳng, trung cấp chuyên nghiệp thuộc các loại hình công lập, dân lập đang đào tạo đội ngũ trí thức cho các ngành khác nhau, bên cạnh đó, còn có tới trên 50 viện nghiên cứu lớn ở tất cả các lĩnh vực, thuộc diện quản lý của trung ương. Đô thị tập trung đại bộ phận các nhà khoa học đầu ngành của các ngành khoa học tự nhiên, xã hội, là nguồn quan trọng về trí tuệ, kinh nghiệm cho nghiên cứu, thực tế phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, để thu hút, sử dụng ưu thế này cũng đòi hỏi chính quyền thành phố, một mặt,có cơ cấu tổ chức có đủ năng lực tiếp thu, sử dụng; mặt khác,có chính sách, biện pháp thoả đáng động viên sự tham gia tự giác, tích cực của lực lượng trí thức vào các lĩnh vực đời sống thành phố.
Các thành phố là trung tâm văn hoá của cả nước hoặc một vùng, một tỉnh hoặc huyện. Tại đây hiện diện đầy đủ các cơ sở, các loại hình văn hoá, nghệ thuật, văn học, cung cấp các món ăn tinh thần cho nhân dân thành phố và của cả nước. Đây cũng là nơi giao lưu văn hoá nghệ thuật mang tính chất quốc tế. Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh với hàng chục nhà xuất bản, hàng năm xuất bản hàng ngàn đầu sách cung cấp cho thị trường thành phố và cả nước; hàng ngàn các loại báo, tạp chí trong và ngoài nước; hàng trăm các đơn vị nghệ thuật biểu diễn các loại hình nghệ thuật khác nhau; nhiều cơ sở triển lãm mĩ thuật đang hoạt động làm phong phú và nâng cao đời sống văn hoá tinh thần của nhân dân các thành phố và vùng phụ cận.
Sự phát triển phong phú của các loại hình văn hoá nghệ thuật tại các đô thị góp phần nâng cao trình độ dân trí của nhân dân, tạo điều kiện thuận lợi cho người lao động tham gia tích cực vào sự nghiệp lao động sản xuất, nâng cao chất lượng và số lượng lao động. Cùng với sự phát triển của cơ chế thị trường, các sản phẩm hoạt động nghệ thuật cũng dễ dàng trở thành hàng hoá thương mại. Hơn nữa, các thành phố, đặc biệt là các thành phố trực thuộc trung ương là những cửa khẩu thông thương với quốc tế và với cơ chế mở cửa đã tạo ra điều kiện thực hiện giao lưu văn hoá với nước ngoài. Bởi vậy, các ấn phẩm mang nội dung không phù hợp với đời sống, phong tục tập quán của dân tộc Việt Nam thậm chí đối lập với hệ tư tưởng cách mạng cũng dễ dàng thâm nhập và lưu truyền trong thành phố gây nên những tác động tiêu cực, ảnh hưởng tới sự phát triển của thành phố. Đây là một trong những vấn đề hết sức phức tạp và nhạy cảm, đòi hỏi có sự quản lý chặt chẽ của chính quyền thành phố.
Bốn là,đô thị là nơi tập trung các cơ sở hạ tầng vật chất quan trọng như giao thông, liên lạc, viễn thông, điện, nước, công trình xây dựng... Tuy nhiên, so với sự phát triển của đổ thị hiện đại thì cơ sở hạ tầng của nhiều thành phố, thị xã ở Việt Nam vẫn chưa ngang tầm với các đô thị trên thế giới.
Năm là,ở đô thị Việt Nam hiện nay vẫn có sự đan xen giữa khu vực đã đô thị hoá với các khu vực ngoại vi (đang được đô thị hoá) vẫn còn mang nhiều nét, nhiều yếu tố nông thôn (về kết cấu hạ tầng, kiến trúc xây dựng, hoạt động kinh tế - xã hội, cách sinh hoạt, lối sống...), hoặc là các đơn vị hành chính nông thôn trực thuộc.
Sáu là,các đô thị là trung tâm dịch vụ, du lịch. Chất lượng dịch vụ ở đô thị thường tốt hơn ở nông thôn, tuy nhiên bên cạnh đó đô thị cũng là nơi phát sinh nhiều vấn đề xã hội, thất nghiệp, tình trạng tội phạm hình sự, tệ nạn xã hội và hàng loạt vấn đề xã hội khác; tình trạng quá tải thường xuyên của các trường học, bệnh viện, giao thông... Xuất phát từ các đặc điểm kinh tế, văn hoá, xã hội, tự nhiên mà các thành phố là nơi thu hút khách du lịch trong nước và quốc tế. Chẳng hạn ở Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phòng, Huế.. .hàng năm thu hút hàng triệu lượt khách đến tham quan, du lịch. Bên cạnh đó, do nhu cầu của đời sống cộng đồng, các hoạt động dịch vụ tại các đô thị vô cùng phong phú và phức tạp, luôn ẩn chứa những nguy cơ làm xuất hiện các hoạt động tội phạm.
2.Hiện nay, nước ta đang thực hiện sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa, do đó quá trình đô thị hóa đang và sẽ diễn ra với tốc độ nhanh. Tuy nhiên, hầu hết đô thị Việt Nam là các đô thị trẻ, đang trong quá trình xây dựng và phát triển, vì thế, các đô thị Việt Nam còn nhỏ về quy mô so với đô thị của các nước phát triển trên thế giới, cơ sở hạ tầng kĩ thuật và cơ sở hạ tầng xã hội còn ở mức chưa phát triển, chưa đạt trình độ là một đô thị hiện đại. Hầu hết các đô thị nước ta hình thành phát triển lên từ các trung tâm, thủ phủ hành chính của cả nước, của một vùng hay một tỉnh.
Từ những đặc điểm của đô thị nêu trên, mỗi đô thị ở Việt Nam dù nhỏ hay lớn đều là một đơn vị hành chính lãnh thổ thống nhất,không thể chia cắt về mặt lãnh thổ, kết cấu hạ tầng và các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn mỗi đô thị. Đặc điểm này quy định nội dung, phương thức QLNN ở đô thị và do đó, chi phối trực tiếp mô hình tổ chức CQĐT theo hướng tập trung, thống nhất, không được phân cắt thành nhiều tầng, cấp khác nhau; quản lý điều hành các hoạt động kinh tế - xã hội phải thống nhất, xuyên suốt, nhanh nhạy, có hiệu lực cao. Tuy nhiên, phải có sự kết hợp hài hòa giữa bộ máy chính quyền nội thị với bộ máy chính quyền ngoại vi thành phố phù hợp với đặc điểm cụ thể.
Vấn đề đặt ra hiện nay là phải xây dựng mô hình tổ chức CQĐT phù hợp với đặc điểm riêng có của nó. Không thể dùng mô hình tổ chức CQNT áp dụng đối với khu vực đô thị, bởi mọi cơ cấu tổ chức quản lý đều phải xuất phát và phù hợp với quy mô, tính chất, đặc điểm của đối tượng quản lý. CQĐT phải thể hiện được ý chí, nguyện vọng và quyền quyết định các vấn đề kinh tế - xã hội trên phạm vi toàn đô thị. Do vậy, CQĐT nên cấu tạo chỉ có một cấp hoàn chỉnh (cơ quan quyền lực nhà nước là Hội đồng nhân dân chỉ có ở cấp thành phố). Trách nhiệm quản lý được tập trung vào cấp thành phố, cấp còn lại chỉ là cánh tay nối dài, chứ không phải một cấp quyền lực khác.
CQĐT phải có bộ máy hành chính được tổ chức tinh giản về mọi mặt. Bộ máy đó quy tụ nguồn nhân lực được đào tạo bài bản, được tuyển chọn dựa trên các tiêu chí chủ đạo là tài năng và đạo đức. Đó phải là một chính quyền ưu tú, có đội ngũ cán bộ, công chức tận tâm và tuyệt đối trong sạch, họ phải là những người gây được ảnh hưởng tốt đến lối sống của toàn xã hội.
Một nội dung rất quan trọng của CQĐT là vấn đề phân quyền để làm rõ trách nhiệm cá nhân. Đó là việc tập trung quyền lực cho người đứng đầu, phân rõ giới hạn nhiệm vụ của mỗi vị trí trong bộ máy quản lý, hạn chế tối đa bộ phận trung gian. Người đứng đấu CQĐT có quyền quyết định một cách nhanh chóng, tức thì về nhiều vấn đề quan trọng của đô thị. Người đứng đầu thành phố do người dân trực tiếp bầu, được trao quyền lực rộng lớn nhất, chịu trách nhiệm cao nhất trước người dân về mọi mặt hoạt động của đô thị. Vai trò "tổng tư lệnh" cho phép người đứng đầu thành phố điều hành tất cả các ban, ngành thuộc bộ máy quản lý của thành phố. Tuy nhiên, mọi hoạt động của họ phải nằm trong sự kiểm soát chặt chẽ của Hội đồng nhân dân thành phố.
Một bộ máy chính quyến tinh gọn, đơn giản nhưng khoa học là nhân tố quyết định sự thành công của quá trình phát triển kinh tế - xã hội ở địa bàn đô thị, là nhân tố đảm bảo phát huy dân chủ, tăng cường sự tham gia của nhân dân vào hoạt động QLNN, quản lý xã hội. Đó cũng chính là yêu cầu khách quan của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.
