Đô thị hóa nhân tố tác động mạnh tới quản lý, sử dụng đất ở nước ta trong thời kỳ đổi mới
Sự phát triển của đô thị
Đô thị có nhiều quy định, tiêu chuẩn khác nhau nhưng chung nhất đều phải có là những tiêu chí tối thiểu thuộc về bản chất, cấu thành của đô thị. Thời gian vừa qua ở nước ta khái niệm về đô thị có thể hiểu như bao gồm: các thành phố, thị xã, thị trấn được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết thành lập.
Các yếu tố cơ bản của một đô thị bao gồm:
- Đảm bảo chức năng là trung tâm tổng hợp hoặc trung tâm chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước hoặc một vùng lãnh thổ nhất định.
- Tỷ lệ lao động phi nông nghiệp trong tổng số lao động đạt tối thiểu là 65%;
- Cơ sở hạ tầng phục vụ các hoạt động của dân cư tối thiểu phải đạt 70% mức tiêu chuẩn quy định đối với từng loại đô thị.
- Quy mô dân số ít nhất là 4.000 người.
- Mật độ dân số phù hợp với quy mô, tính chất và đặc điểm của từng loại đô thị. Cụ thể hóa các yếu tố quy định nêu trên được tính cho khu vực nội thành phố, nội thị xã và thị trấn làm căn cứ, tiêu chuẩn cho phân loại các cấp đô thị.
Để thành lập mới một đô thị và xếp loại hệ thống đô thị cần thiết phải có các điều kiện sau:
- Đảm bảo đủ các yếu tố cơ bản của đô thị đã nói ở trên để làm căn cứ phân loại đô thị theo quy định hiện hành.
- Phải có quy hoạch chung xây dựng đô thị được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tổ chức làm hồ sơ thành lập mới hoặc nâng cấp đô thị, trong đó có các phương án tách, nhập, giải thể hay điều chỉnh địa giới hành chính đô thị liên quan.
Quá trình đô thị hóa được biểu hiện trên thực tế theo ba khuynh hướng khác nhau, nếu xét về mặt lượng thuần túy cần phải nói tới tốc độ về số lượng đô thị mới. Hơn mười năm gần đây, cả nước có khoảng 200 trị trấn mới được thành lập lần đầu dựa theo quy định, tiêu chuẩn đô thị của nhà nước ban hành, tăng xấp xỉ 27% so với năm 1990, đưa số lượng thị trấn trong cả nước lên khoảng 600 đơn vị. Chính quyền các địa phương lập hồ sơ theo nội dung quy định hiện hành gửi Bộ Xây dựng và trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Cụ thể, Nghị định số 36/2002/ND-CP về việc điều chỉnh địa giới hành chính để thành lập thị trấn mới thuộc các huyện Phước Long, Bù Đăng, Bình Long, Đồng Phú của tỉnh Bình Phước. Hầu hết số thị trấn mới được thành lập đều xếp vào hàng đô thị loại V có tiêu chuẩn và quy định tối thiểu. Tiền thân của loại đô thị này chủ yếu là các thị tứ hay những trung tâm vùng, khu vực, liên xã có khả năng, điều kiện phát triển thành đô thị, được chú ý đầu tư xây dựng cơ bản về hạ tầng và có hướng quy hoạch lên thị trấn. Chúng được phân bố rộng khắp ở tất cả các tỉnh, huyện trong cả nước. Đây là thành quả của quá trình phát triển kinh tế - xã hội ở nước ta trong thời kỳ đổ mới, nó minh chứng cho việc từng bước rút ngắn khoảng cách về đời sống xã hội chênh lệch quá lớn trước kia giữa đô thị và nông thôn. Khi một thị trấn mới được thành lập, chắc chắn sẽ làm thay đổi rất nhiều mặt ở tại địa phương mà trước hết là chuyển đổi mục đích sử dụng đất. Một số lượng lớn đất nông nghiệp, đất khu dân cư nông thôn được chuyển sang đất đô thị, trong đó đất giao thông, xây dựng chiếm tỷ lệ lớn. Xu thế biến đổi cơ cấu sử dụng đất đai của địa phương theo hướng tăng đất chuyên dùng, giảm các loại đất khác, tất yếu sẽ dẫn tới việc thu hồi đất phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế đô thị. Nhưng đây là kết quả báo hiệu xu hướng tích cực sẽ xảy ra, chính quyền các địa phương phải xem xét, lường trước được mọi khả năng và thể hiện rõ ràng trên các phương án quy hoạch phát triển đô thị của mình. Vấn đề đặt ra đối với các đô thị là cần quy hoạch phát triển hợp lý bao gồm việc chỉnh trang các đô thị cũ và phát triển các đô thị mới. Một thời gian dài trước đây, các đô thị của nước ta đã xây dựng theo hướng phân lô và định mức để giao đất ở, kết quả đất đô thị bị chia cắt nhỏ, thiếu cơ sở hạ tầng đồng bộ, không thể đạt tiêu chuẩn của đô thị hiện đại. Khắc phục yếu điểm này, những năm gần đây định hướng phát triển các đô thị đã thay đổi, không xây dựng nhà theo phân lô mà chỉnh trang đô thị cũ và xây dựng đô thị mới trên cơ sở hạ tầng kỹ thuật đồng bộ, nhà ở được xây dựng theo dự án phù hợp với quy hoạch chung của cả đô thị. Bên cạnh những thị trấn mới được thành lập, còn có mạng lưới thị tứ ở các địa phương xã cũng hình thành và phát triển song hành cùng với các đô thị mới trong tương lai. Tuy nhiên, chúng chưa được xếp vào hệ thống đô thị, nhưng cũng có nhiều ý kiến cho rằng sắp tới cần xem xét có thể đưa vào một hình thức đô thị nào đó phù hợp. Trên thực tế, mạng lưới thị tứ phát triển nở rộ như một mắt xích nối dài của chuỗi hệ thống đô thị làm cho bộ mặt nông thôn ngày nay thay đổi khá nhiều so với những năm ở thập kỷ tám mươi của thế kỷ XX. Hiện tại, số lượng thị tứ trên cả nước vẫn chưa thống kê được.
Quá trình nâng cấp các đô thị ở nước ta
Cùng với sự không ngừng tăng lên về số lượng đô thị mới, những đô thị hiện có ở các cấp loại khác nhau trong hệ thống đô thị của nước ta cũng liên tục được mở rộng, nâng cấp hàng loạt trong mấy năm vừa qua. Đây là chiều hướng thứ hai của đô thị hóa diễn ra mạnh mẽ và dễ nhận thấy ở từng đô thị khác nhau, nó làm cho diện mạo không gian của mỗi đô thị ngày càng vươn tới văn minh, hiện đại. Phải thừa nhận rằng hệt hống đô thị ở nước ta trong những năm vừa qua có nhiều thay đổi rõ nét cả về quy mô lẫn hình thức, kiến trúc đô thị. Nếu khảo sát, điều tra sơ bộ một lượt qua các đô thị hiện có thì hầu hết các tiêu chí cấu thành của đô thị đều được hoàn thiện hơn và phát triển tăng lên so với năm 1990. Đầu tiên cần phải xem xét tới đó là đô thị loại đặc biệt và loại I, thành phố trực thuộc Trung ương. Trước kia, nước ta chỉ có 3 thành phố đô thị loại I trực thuộc Trung ương là Hà Nội, Hải Phòng và thành phố Hồ Chí Minh, đến năm 1991 có thêm thành phố Đà Nẵng rồi tiếp theo đến năm 2004 thêm thành phố Cần Thơ, nâng cố đô thị loại I lên thành 5 thành phố trực thuộc Trung ương. Trong mỗi đô thị được nang cấp tất cả yếu tố tiêu chuẩn cấu thành đô thị cũng đều tăng lên theo quy định của từng loại cụ thể, đáng chú ý là đất đô thị mở rộng, theo Luật Đất đai năm 2003 là tăng đất phi nông nghiệp, cơ sở hạ tầng đô thị được đầu tư phát triển cả về quy mô lẫn chất lượng. Tiếp đến là đô thị loại II hoặc loại III cũng được nhà nước công nhận khác nhiều trong những năm vừa qua, chúng xuất thân từ những thị xã trọng điểm có nâng cấp và được đầu tư phát triển lên. Năm 2002, số lượng thành phố loại này đã lên tới 22 tăng 57% so với năm 1990 và tăng 10% so với năm 2000. Dân số đô thị từ 13 triệu năm 1990 lên 15 triệu năm 1995 và đạt hơn 20 triệu năm 2002, gần 30 triệu năm 2006. Ngoài ra, hàng năm còn có số lượng thị trấn mà nhà nước xem xét quyết định nâng lên thành thị xã thuộc cấp đô thị loại III và IV. Quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước là động lực mạnh mẽ thúc đẩy, mở đường cho các đô thị loại này nhanh chóng được chỉnh trang, nâng cấp lên loại đô thị cao hơn. Mỗi khi khu công nghiệp được xây dựng, mỗi trung tâm thương mại được đầu tư nâng cấp… đều nằm trong tầm ngắm chiến lược của các nhà hoạch định phát triển đô thị, nó thường gắn liền với sự phát triển của thị trấn, thị xã mà hiện tại cơ sở hạ tầng còn sơ sài, yếu kém ít được đầu tư. Từ đó, xu hướng phát triển thị trấn lên thị xã hiện nay đang được nhiều cấp chính quyền địa phương chú ý, kết hợp khéo léo với việc tạo sự hấp dẫn cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước.
Đô thị hóa ngay trong các đô thị
Một chiều hướng đô thị hóa diễn ra ở hầu khắp tất cả các đô thị trong toàn bộ hệ thống dưới nhiều hình thức và mức độ khác nhau đó là đô thị hóa ngay trong nội tại từng đô thị. Hàng năm hoặc trong mỗi kỳ kế hoạch các đô thị đều có chương trình, dự án chỉnh trang, tu bổ, xây dựng, mở rộng nâng cấp cơ sở hạ tầng nhằm hiện đại hóa và phát triển chiều sâu của đô thị. Các dự án trên được biểu hiện khi lập và xét duyệt các kế hoạch tài chính hàng năm cho mỗi cấp quản lý đô thị đều giành một phần xứng đáng vốn ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản cho thực hiện công việc hoặc lập chương trình huy động nhiều nguồn vốn khác dưới các hình thức rất đa dạng, ví dụ như “đổi đất lấy cơ sở hạ tầng” mà nhiều địa phương đã làm có kết quả tốt. Xuất phát từ nhiều nguồn vốn được huy động để thực hiện dự án nên bộ mặt các đô thị trong cả nước đã thay đổi khá nhiều cả về quy mô lẫn kiến trúc đô thị. Số lượng các quận, phường thuộc thành phố và thị xã những năm qua được thành lập tương đối nhiều, từ 22 quận năm 1990, đến năm 2006 đã có 36 quận nội thành và 1057 phường nội thành, nội thị xã. Tại các đô thị có quận mới, phường mới thành lập đã làm cho cơ cấu sử dụng đất đai ở đó biến động một cách mạnh mẽ, số lượng đất phi nông nghiệp, đất chuyên dùng tăng lên rất nhanh, đặc biệt là đất xây dựng và đất giao thông được chuyển mục đích sử dụng từ các loại đất khác.
Những ảnh hưởng của quá trình đô thị hóa
Muốn phát triển kinh tế xã hội của đất nước, việc tăng cường phát triển đô thị là điều tất yếu phải xảy ra. Trong quá trình phát triển đó, vấn đề thu hồi, giải phóng mặt bằng lấy đất để xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật, các khu công nghiệp và dịch vụ… đã và đang ảnh hưởng lớn đến cơ cấu sử dụng đất đai cả nội, ngoại thành, đặc biệt là đối với các vùng ngoại ô đô thị. Quá trình đô thị hóa đã tác động và ảnh hưởng đến đời sống kinh tế, văn hóa, xã hội cũng như phong tục tập quán của nhiều người dân, làm cho nông thôn ngày một tiến bộ xích gần với thành thị;
Những ảnh hưởng tích cực:
Tiến trình phát triển nhanh đô thị đã thực sự thay đổi diện mạo của đất nước, góp phần vào việc cải thiện đời sống vật chất cũng như tinh thần cho nhân dân nhiều địa phương làm cho khoảng cách chênh lệch giữa đô thị và nông thôn ngày rút ngắn dần, tạo ra sức hấp dẫn thu hút mạnh đối với nhiều nhà đầu tư trong nước, ngoài nước, thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng cao.
Quá trình đô thị hóa đã làm mất đi một khối lượng đáng kể đất nông nghiệp, nhưng nâng cao hiệu quả sử dụng đất về mặt kinh tế, xã hội. Đất nông nghiệp đã được chuyển thành những vùng đất xây dựng các khu, cụm công nghiệp, cơ sở hạ tầng kỹ thuật, dịch vụ… nhằm phát triển kinh tế xã hội ở địa phương tạo việc làm và tăng thu nhập cho nhiều bộ phận dân cư góp phần nâng cao đời sống dân sinh.
Việc phát triển đô thị đã khai thác triệt để những loại đất chưa sử dụng, đất có mặt chưa sử dụng tại các địa phương. Cụ thể như thành phố Hà Nội năm 2000 diện tích đất đồi núi chưa sử dụng giảm 135,81 ha, trong đó chủ yếu chuyển sang đất nông nghiệp là 72,79 ha và chuyển sang đất an ninh quốc phòng 30,94 ha, ở khu vực ngoại thành diện tích chưa sử dụng giảm 928 ha so với năm 1995. Đặc biệt là huyện Từ Liêm, nơi diễn ra tốc độ đô thị hóa lớn nhất trong 5 huyện ngoại thành có diện tích đất chưa sử dụng giảm tới 681 ha, sau đó đến huyện Đông Anh 231 ha, Gia Lâm 97 ha….
Đô thị hóa đến đâu làm cho đất có giá trị đến đó, mức tăng đất phụ thuộc vào nhiều yếu tố nhưng trong đó phải nói đến vị trí, cấp loại đô thị và quy mô đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật, các công trình phúc lợi công cộng. Tại đây, thị trường đất đai, bất động sản hoạt động sôi động tạo điều kiện phát huy nguồn vốn nội lực của đất nước vào công cuộc công nghiệp hóa và hiện đại hóa cho phát triển nền kinh tế,
Phát triển đô thị là tạo hướng đi tới đích xây dựng một đất nước công nghiệp có cơ sở vật chất kỹ thuật hiện đại nó tạo ra động lực mạnh mẽ làm chuyển đổi hợp lý cơ cấu GDP của một quốc gia, tỷ trọng sản phẩm nông, lâm ngư nghiệp thuộc kinh tế khu vực I sẽ giảm tương đối trong tổng sản phẩm quốc nội, chuyển hướng cơ cấu kinh tế theo xu hướng chung của toàn cầu.
Những ảnh hưởng tiêu cực:
Hiện tượng mất đất nông nghiệp trong quá trình phát triển đô thị đã không những tác động xấu đến sản xuất nông nghiệp, thu nhập của người nông dân mà còn ảnh hưởng đến vấn đề lao động, việc làm tại địa phương.
Môi trường cũng bị ảnh hưởng xấu do quá trình này tạo ra, đặc biệt là những đô thị có nhiều khu, cụm công nghiệp phát triển, lượng nước thải, khí thải công nghiệp đã gây tác hại không nhỏ đến đời sống con người cũng như sản xuất nông nghiệp.
Tốc độ đô thị hóa càng cao thì nhu cầu thu hồi đất giải phóng mặt bằng cho xây dựng cơ sở hạ tầng, chỉnh trang đô thị càng lớn. Nếu không có chính sách đền bù thiệt hại do thu hồi đất hợp lý, thỏa đáng, rõ ràng công khai thì tình trạng tiêu cực, khiếu nại, tố cáo sẽ ngày càng bùng phát gây ảnh hưởng xấu tới an ninh chính trị ở các địa phương.
Trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng về đô thị hóa ở nước ta trong những năm vừa qua và ảnh hưởng của nó đến quá trình quản lý, sử dụng đất đai tại các địa phương có thể nhận thấy các vấn đề cần phải xử lý sau:
1/ Căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch phát triển đô thị đã được phê duyệt, các cấp chính quyền địa phương, các ngành cần chủ động xây dựng, điều chỉnh, bố trí lại cơ cấu kinh tế, cơ cấu lại lực lượng lao động, có chính sách bồi thường hợp lý và tái định cư cho người bị thu hồi đất, đào tạo chuyển nghề mới thích hợp cho bộ phận người lao động ở khu vực bị giải tỏa mặt bằng do quá trình đô thị hóa để họ có việc làm, thu nhập ổn định.
2/ Xây dựng hệ thống định giá đất, khung giá đất phù hợp, ngang tầm với tốc độ phát triển đô thị, điều chỉnh bổ sung giá đất hàng năm theo mức độ đô thị hóa nhằm thống nhất và ổn định các chính sách liên quan tới giá đất, quản lý tốt hơn thị trường quyền sử dụng đất nhằm sử dụng công cụ này điều chỉnh quan hệ kinh tế đất theo cơ chế thị trường, khuyến khích tạo điều kiện cho các nhà đầu tư yên tâm thực hiện dự án.
3/ Phát triển đô thị cần phải đồng bộ, phối cảnh chung với tổng thể không gian chuỗi đô thị của khu vực, vùng, miền, toàn quốc và tuyệt đối theo quy hoạch đã được cơ quan nhà nước cấp có thẩm quyền phê duyệt, tránh đô thị hóa tự phát tràn lan không tuân theo quy hoạch như đã xảy ra ở một vài địa phương trong thời gian vừa qua.
4/ Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai, từng bước xây dựng bộ luật đất đai, đáp ứng kịp thời cho quá trình công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước. Điều chỉnh, bổ sung, sửa đổi kịp thời các chính sách cụ thể về thu hồi đất, đền bù thiệt hại đất đai do thu hồi, kết hợp với thực hiện công khai, minh bạch nhằm giảm thiểu các khiếu nại, tố cáo hiện đang là vấn đề thường xuyên xảy ra.
5/ Tiến trình đô thị hóa đòi hỏi người cán bộ địa chính cơ sở phải nắm bắt đầy đủ cũng như các chính sách pháp luật nhà nước ban hành để xử lý, tham mưu cho lãnh đạo. Do vậy cần tăng cường công tác đào tạo cho cán bộ địa chính cơ sở phường, xã về chuyên môn, nghiệp vụ, thông qua các lớp đào tạo bồi dưỡng của ngành địa chính về quản lý sử dụng đất đai.
